Zürich Verwaltungsgericht 04.12.2002 VB.2002.00206

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  Geschäftsnummer: VB.2002.00206   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 04.12.2002 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Baubewilligung/Kanalisationsanschluss

Verweigerung der Bewilligung für eine Kleinkläranlage in der Landwirtschaftszone; Verpflichtung zum Anschluss an die öffentliche Kanalisation. Gesetzliche Grundlagen; Anschlusspflicht im Fall der Zweckmässigkeit und Zumutbarkeit (E. 2). Zweckmässigkeit ohne Vergleich mit alternativen Lösungen bejaht (E. 3). Zumutbarkeit der Anschlusskosten: Berechnung (E. 4a). Bedeutung der amtlichen Richtlinien, die ab einer bestimmten Kostenhöhe eine Abwägung vorsehen (E. 4c). Ermessensunterschreitung durch die Vorinstanz, weil sie trotz Überschreiten dieses Richtwerts das von den Beschwerdeführenden vorgelegte, angeblich weit kostengünstigere Alternativprojekt nicht in die Abwägung einbezogen hat (E. 4d). Dahinfallen der Anschlusspflicht bei Rückzug des Umbaugesuchs der Beschwerdeführenden? (E.5) Rückweisung.

  Stichworte: ABWASSERREINIGUNG ANSCHLUSSKOSTEN ANSCHLUSSPFLICHT ERMESSEN GEWÄSSERSCHUTZ INTERESSENABWÄGUNG KANALISATIONSANSCHLUSS KANALISATIONSANSCHLUSSPFLICHT KLÄRANLAGE LANDWIRTSCHAFTSZONE RICHTLINIEN VERWALTUNGSVERORDNUNG ZUMUTBARKEIT ZWECKMÄSSIGKEIT

Rechtsnormen: § 18 aGSchG § 18 aGSchV Art. 20 EG GSchG Art. 11 lit. II c GSchG Art. 12 lit. IV GSchG Art. 12 lit. I GSchV § 50 lit. II c VRG § 63 lit. I VRG § 64 lit. I VRG

Publikationen: RB 2002 Nr. 87 S. 197

Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2

I. A und B sind unter anderm Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 01, C gehört un­ter anderm das Grundstück Kat.-Nr. 02 in der Gegend Q (Gemeinde X). Diese Grund­stü­cke – auf denen sich auch die Wohnhäuser der Genannten befinden – sind der Landwirtschafts­zone zugeteilt. Mit Baugesuch vom 23. Juli 2000 ersuchte B um die Ge­nehmigung der Umnutzung einer 2½-Zimmer-Wohnung im genannten Gebäude zur Einrichtung eines Büros sowie der Erstellung zusätzlicher Parkplätze. Da das Grundstück Kat.-Nr. 01 nicht an eine öffentliche Kanalisation angeschlossen ist und auch keine Bewilligung für eine an­dere Art der Abwasserbeseitigung vorliegt, wurde vom Bauherrn ein Kanalisationsprojekt verlangt; mit Eingabe vom 4. Oktober 2000 ersuchten hierauf A und B sowie C um die Genehmigung des Neubaus einer dezentralen Abwasserreinigungsanlage für ihre Grund­stücke in der Gegend Q. Mit Verfügung vom 28. September 2001 verweigerte das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) die entsprechende Bewilligung und lud den Ge­meinderat X ein, den Anschluss der Liegenschaften Kat.-Nrn. 01 und 02 an die öffent­liche Kanalisation zu verlangen. Die Werkkommission der Gemeinde X verfügte dies am 31. Oktober 2001. Zwecks Verfahrenskoordination wurden die beiden Verfügung mitein­ander eröffnet und den Gesuchstellenden ein einheitliches Rechts­mittel in der Form des Rekurses an die Baudirektion des Kantons Zürich angegeben. Die Verweigerung der Bewilligung wurde im Wesentlichen damit begründet, dass der Anschluss an die öffentliche Kanalisation zweckmässig und zumutbar im Sinn von Art. 11 Abs. 2 lit. c des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG, SR 814.20) sei, weshalb die von den Gesuch­stellenden ge­wünschte Form der Abwasserbeseitigung ausser Betracht falle.

II. Gegen diese Verfügungen erhoben A und B mit Schreiben vom 25. November 2001 sowie C mit Schreiben vom 26. November 2001 Rekurs an die Baudirektion. Sie forderten eine "[g]anzheitliche Betrachtung", die da­von ausgehen müsse, dass die von ihnen be­antragte Art der Abwasserbeseitigung sachgerechter sei als der Anschluss an die öffentliche Kanalisation. Weiter bestritten sie die Zumut­barkeit der Kosten eines Anschlusses an die Kanalisation.

Mit Verfügung vom 15. Mai 2002 vereinigte die Baudirektion die Rekurse und wies sie ab. Die Begründung lautete im Wesentlichen, dass Art. 11 GSchG keinen Raum für die beantragte Lösung lasse, weil insbesondere die Zumutbarkeit des Kanalisationsanschlusses zu bejahen sei.

III. A und B (Beschwerdeführende 1.1 und 1.2) sowie C (Beschwerdeführer 2) erho­ben gegen diese Verfügung am 10./13. Juni 2002 "Rekurs" (recte: Beschwerde) an das Ver­waltungsgericht, worin sie die Baubewilligung für die von ihnen vorgeschlagene dezen­trale Abwasserreinigungsanlage beantragten. Zur Begründung machten sie im Wesentlichen gelten, die von ihnen beantragte Kläranlage sei technisch und ökologisch einer öffent­lichen Abwasserreinigungsanlage ebenbürtig und deutlich kostengünstiger. Weiter bestritten sie die Zumutbarkeit der Kosten eines Kanalisationsanschlusses.

Innert je erstreckter Frist reichten das AWEL am 19. September 2002 die Beschwer­­deantwort und die Werkkommission X namens des mitbeteiligten Ge­meinderats am 25. September 2002 ihre Mitantwort ein. Die Baudirektion liess sich am 23./24. September 2002 vernehmen. Alle beantragten Abweisung der Beschwerde.

Die von der Vorinstanz dem Verwaltungsgericht eingereichten Akten sind nicht voll­ständig; jedenfalls fehlt die Rekursantwort des AWEL, und die Vernehmlassung der Werk­kommission X zum Rekurs findet sich nur in den vom Mitbeteiligten selber eingelegten Akten.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1. a) Das Verwaltungsgericht ist nach §§ 19b Abs. 1, 41 und 43 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zur Behandlung der Beschwerde zuständig; auf das von den Verfügungsadressaten fristgerecht eingereichte Rechtsmittel ist einzutreten.

b) Im Gegensatz zu Art. 10 des Gewässerschutzgesetzes vom 8. Oktober 1971 (aGSchG, AS 1972, 950) sieht das geltende Recht die Überprüfung der Angemessenheit nicht mehr vor (Art. 67 GSchG in Verbindung mit Art. 104 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 [SR 173.110] und § 50 Abs. 3 VRG).

2. a) Die Vorinstanzen stützen die Ablehnung des Gesuchs zum Bau einer dezentra­len Abwasserbeseitigungsanlage und die Verpflichtung zum Anschluss an die öffentliche Ka­nalisation auf Art. 11 Abs. 2 lit. c GSchG. Nach Art. 11 Abs. 1 GSchG muss das verschmutzte Abwasser im Bereich öffentlicher Kanalisationen in die Kanalisation eingeleitet werden. Laut Abs. 2 derselben Bestimmung umfasst der Bereich öffentlicher Kanalisationen die Bauzonen (lit. a), weitere Gebieten, für die eine Kanalisation erstellt wurde (lit. b), und weitere Gebiete, in welchen der Anschluss an die Kanalisation zweckmässig und zumutbar ist (lit. c). Art. 12 Abs. 1 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV, SR 814.201) definiert die Zweckmässigkeit und Zumutbarkeit im Sinn von Art. 11 Abs. 2 lit. c GSchG; zweckmässig ist demnach der Anschluss an die öffentliche Ka­­nalisation, "wenn er sich einwandfrei und mit normalem baulichem Aufwand herstellen lässt" (lit. a), zumutbar, "wenn die Kosten des Anschlusses diejenigen für vergleichbare An­­schlüsse innerhalb der Bauzone nicht wesentlich überschreiten" (lit. b). Eine Ausnahme von der Anschlusspflicht zugunsten einer landwirtschaftlichen Verwertung sieht Art. 12 Abs. 4 GSchG unter bestimmten Voraussetzungen für das häusliche Abwasser von Landwirtschaftsbetrieben mit erheblichem Rindvieh- und Schweinebestand vor. Die Regelung entspricht weitgehend der Rechtslage, die nach der Praxis unter den früheren Art. 18 aGSchG und Art. 18 der Allgemeinen Gewässerschutzverordnung vom 19. Juni 1972 (AS 1972, 967) galt (vgl. Peter Hänni, Planungs-, Bau und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 425 f.; Peter Karlen, Neues Umweltrecht und seine Auswirkungen auf das Bauen, BR 1998, S. 39 ff., 43; Nicolas Michel, Droit public de la construction, Fribourg 1996, N. 1111 ff.). Die frühere Praxis des Bundesgerichts ist deshalb weiterhin zu be­­achten (BGr, 7. Mai 2001, 1A.1/2001, E. 2a, www.bger.ch).

b) Es ist unbestritten, dass die fraglichen Grundstücke nicht in einem Gebiet im Sinn von § 11 Abs. 2 lit. b in Verbindung mit § 10 Abs. 1 lit. b GSchG liegen, für das eine Kanalisation erstellt wurde.

c) Zweckmässigkeit und Zumutbarkeit im Sinn von § 11 Abs. 2 lit. c GSchG sind nach den Massstäben des Gesetzes zu beurteilen. Dem gesetzgeberischen Willen entspricht die generelle Anschlusspflicht (vgl. Botschaft vom 29. April 1987 zur Volksinitiative "zur Rettung unserer Gewässer" und zur Revision des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer [Botschaft], BBl 1987 II 1061 ff., 1115), die sich auch mit der Notwendigkeit zur Finanzierung der Entsorgungsanlagen und mit der Rechtsgleichheit begründen lässt. Bei der Beurteilung der Zweckmässigkeit ist deshalb nach der Gerichtspraxis unerheblich, ob alternative Lösungen im Vergleich mit der Anschlusspflicht ebenbürtig oder sogar überlegen sind (BGr, 7. Mai 2001, 1A.1/2001, E. 3a, www.bger.ch; BGE 115 Ib 28 E. 2b/aa; VGr BE, 19. Dezember 1994, BVR 1996, S. 17 E. 5a). Nicht ausgeschlossen wird dagegen, bei der Prüfung der Zumutbarkeit der Kosten die Möglichkeit alternativer Lösungen zu berücksichtigen (vgl. BGE 115 Ib 28 E. 2b/bb; BUWAL [Hrsg.], Hinweise für die Abwasserbeseitigung im ländlichen Raum, Bern 1989, S. 15 ff.; VGr BE, 19. Februar 2002, URP 2002, S. 225 E. 2d).

3. Die Zweckmässigkeit des Kanalisationsanschlusses wird nicht grundsätzlich, son­­dern nur im Vergleich mit der beantragten dezentralen Abwasserbeseitigungsanlage be­stritten. Auf die Bedeutung dieser alternativen Möglichkeit ist zurückzukommen; an dieser Stelle ist nur die Zweckmässigkeit des Kanalisationsanschlusses als solche zu prüfen. Der Be­schwerdegegner geht davon aus, dass eine Anschlussleitung von rund 250-300 m Länge not­wendig ist; die Vorinstanz rechnet mit rund 330 m. Es wird nicht bestritten, dass das Ab­wasser auf der ganzen Strecke mit natürlichem Gefälle der öf­fent­lichen Kanalisation zu­geführt werden kann. Der Bau der fraglichen Anschlussleitung wür­de keinerlei technische Probleme aufwerfen. Die Zweckmässigkeit des Kanalisationsanschlusses kann folglich be­jaht werden.

4. Damit stellt sich die Frage nach den Kosten des Kanalisationsanschlusses und nach deren Zumutbarkeit.

a) aa) Die von den Beschwerdeführenden eingereichte Kostenschätzung vom 4. Ap­ril 2001 beziffert die Anschlusskosten für die Liegenschaften der Beschwerdeführenden 1 (bei Beteiligung des Beschwerdeführers 2) auf Fr. 73'000.-, jene für die Liegenschaft des Be­­schwerdeführers 2 auf Fr. 45'000.-. Die Behauptung der Beschwerdeführenden, dass die "erste... überschlägige... Kostenschätzung" von Fr. 125'500.- realistischer sei, entbehrt der Grundlage: Nach den eigenen Angaben der Beschwerdeführenden wur­de die erste Schätzung "mündlich am Telefon auf Grund einer Kostenschätzung aus dem Jahre 1992 ... und weiterer Angaben abgegeben". Es kann ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass die detaillierte schriftliche Kostenschätzung ge­nauer ist. Die Behauptung der Beschwerdeführenden, die Kostenschätzung sei unrealistisch tief, weil sie die Arbeit mit einer Grabenfräse vorsehe, ist unzutreffend, denn gerade die Ver­wendung einer Grabenfräse wird in der Offer­te ausdrücklich ausgeschlossen. Im Folgen­den ist vorerst von dieser Kos­tenschätzung aus­zugehen (vgl. aber hinten e).

bb) Die Vorinstanz hat die geschätzten Anschlussgebühren von Fr. 14'000.- vom Schätzungsbetrag abgezogen, weil diese auch für Hausanschlüsse innerhalb der Bauzonen erbracht werden müssten; der Beschwerdegegner, der in seiner Verfügung vom 28. Sep­tem­ber 2001 diesen Abzug nicht vorgenommen hatte, hat sich dieser Sichtweise nun angeschlossen. Die Beschwerdeführenden stellen dies unter Hinweis auf die Praxis im Kanton Zürich nicht grundsätzlich in Frage. Der Abzug der Anschlusskosten entspricht Ziff. 4 lit. a der Richtlinien betreffend die Anschlusspflicht von Liegenschaften an die private[n] und öf­fentliche[n] Kanalisationen des (damaligen) Amts für Gewässerschutz und Wasserbau (AGW, heute AWEL) vom März 1987 (Richtlinien; vgl. auch Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungsund Baurecht, 2. A., Wädenswil 2000, S. 229). Demnach sind von den Kosten von Fr. 73'000.- für die Beschwerdeführenden 1 Fr. 9'000.- und von den Kosten von Fr. 45'000.- für den Beschwerdeführer 2 Fr. 5'000.- abzuziehen, womit sich die massgeblichen Kosten für die Beschwerdeführenden 1 auf Fr. 64'000.- und für den Beschwerdeführer 2 auf Fr. 40'000.- belaufen. Der Abzug lässt sich grundsätzlich mit Art. 12 Abs. 1 lit. b GSchV vereinbaren, weil nach dieser Bestimmung auf die Mehrkosten gegenüber An­schlüssen in der Bauzone abzustellen ist und die Anschlusskosten auch in der Bauzone an­fallen. Beim Vergleich mit den Zahlen, die in der bundesgerichtlichen Praxis genannt werden, ist allerdings zu beachten, dass das Bundesgericht von den Gesamtkosten (inklusive Anschlussgebühren) ausgeht (vgl. BGE 115 Ib 28 E. 2b/bb+cc S. 33; vgl. auch BUWAL, S. 17). Die möglichen Eigenleistungen können allenfalls bei der Bewertung der Zumutbarkeit der Anschlusskosten, nicht aber bei deren Ermittlung beachtlich sein.

cc) Unbestritten ist, dass die zumutbaren Kosten im Verhältnis zu den Einwohnergleichwerten (EGW) errechnet werden. In Abweichung vom Vorgehen der Vorinstanz und des Beschwerdegegners in der Vernehmlassung werden im Folgenden die Kosten für die Be­schwerdeführenden 1 und den Beschwerdeführer 2 je einzeln berechnet (so auch die Ver­fügung des Beschwerdegegners vom 28. September 2001). Die Anzahl der EGW (8 für die Liegenschaft der Beschwerdeführenden 1 und 6 für jene des Beschwerdeführers 2) ist mittlerweile unumstritten. Somit ergeben sich für die Beschwerdeführenden 1 Kosten von Fr. 8'000.‑/EGW und für den Beschwerdeführer 2 solche von Fr. 6'666.65/EGW. Ohne Ab­zug der Anschlusskosten lägen die Beträge bei Fr. 9'125.‑/EGW und Fr. 7'500.‑/EGW.

b) aa) Beim Entscheid über die Zumutbarkeit von Anschlusskosten handelt es sich um einen Ermessensent­scheid, den das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 50 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 lit. c VRG nur beschränkt über­prüfen kann. Die zuständige Behörde ist in ihrer Entscheidung jedoch nicht völlig frei. Eine korrekte und gesetzeskonforme Ermessenshandhabung erfordert die Beurteilung und Würdigung aller für den Entscheid sachlich massgebenden Gesichtspunkte. Das Ermessen muss mit anderen Worten stets pflichtgemäss ausgeübt werden. Die Behörde muss insbe­sondere das Rechtsgleichheits­gebot, das Verhältnismässig­keitsprinzip und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen befolgen. Ausserdem sind Sinn und Zweck der ge­setzlichen Ordnung auch bei Ermessensentscheiden zu beachten (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungs­­­recht, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 441).

bb) In der Gerichtspraxis anderer Kantone werden Kosten von bis zu Fr. 7'500.‑/EGW für zumutbar erklärt. Das Verwaltungsgericht Bern sieht nach seiner ständigen Praxis in diesem Betrag eine Obergrenze des Zumutbaren, wobei es sich um einen Richtwert handelt, der beim Vorliegen besonderer Umstände über- oder unterschritten werden kann (VGr BE, 19. Februar 2002, URP 2002, S. 225 E. 2d; 3. Mai 1999, BVR 1999, S. 456 E. 3d; 19. Dezember 1994, BVR 1996, S. 17 E. 5b/bb; vgl. auch Urs Eymann in: Peter Münch/Peter Karlen/Thomas Geiser [Hrsg.], Beraten und Prozessieren in Bausachen, Basel/Genf/München 1998, Rz. 6.26). Das Bundesgericht hat Kosten von Fr. 6'000.- bis 6'700.‑/EGW für zumutbar erklärt, ohne eine Obergrenze festzulegen (BGr, 7. Mai 2001, 1A.1/2001, E. 2c, mit einem Überblick über die kantonale Praxis).

cc) Die hier geschätzten Kosten übersteigen teilweise die in der kantonalen Gerichts­­praxis genannten Höchstwerte zumutbarer Anschlusskosten; das Bundesgericht hatte, soweit ersichtlich, noch nie über Anschlusskosten in der hier vorliegenden Höhe zu entschei­­den. Damit ist die Unzumutbarkeit der fraglichen Anschlusskosten nicht erstellt, doch können diese auch nicht mehr als unbedenklich bezeichnet werden. Unter diesen Umständen ist genauer zu prüfen, wie der Beschwerdegegner und die Vorinstanz ihre Entscheidungs­­spielräume ausgenützt haben.

Ausgangspunkt der folgenden Überlegungen ist die Frage, welche Elemente bei der Prüfung der Zumutbarkeit der geschätzten Kosten zu berücksichtigen sind. Diese Prüfung ist zu unterscheiden von der Frage, ob Ausnahmen von der Anschlusspflicht auch bei Zweck­­mässigkeit und Zumutbarkeit zulässig sind. Ein solcher Fall wäre vorliegend nicht ge­­geben: Art. 18 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 aGschG sahen Ausnahmen von der Anschlusspflicht vor für Abwässer, "die für die zentrale Reinigung nicht geeignet sind oder für die die­se aus andern wichtigen Gründen nicht angezeigt ist", sowie für bestehende Bauten und Anlagen, die "aus zwingenden Gründen nicht an die Kanalisationen angeschlossen werden" können. Diese Ausnahmebestimmungen wurden restriktiv ausgelegt und nun in Art. 12 Abs. 2-4 GschG konkretisiert (vgl. Michel, N. 1114 f., 1119 ff.). Die Beschwerdeführenden fallen nicht unter die Ausnahmebestimmungen von Art. 12 GSchG, insbesondere nicht un­ter dessen Abs. 4, da sie keine Landwirtschaftsbetriebe mit erheblichem Rindvieh- und Schweinebestand führen, worunter Betriebe mit mehr als acht Düngergrossvieheinheiten zu verstehen sind (Art. 12 Abs. 3 und Art. 23 GSchV; Botschaft, BBl 1987 II 1116). Die von den Beschwerdeführenden erwähnte Vereinbarung mit einem Landwirt betreffend Verwer­tung ihrer Abwässer ändert hieran nichts. In welchem Ausmass die Beschwerdeführenden landwirtschaftlich tätig sind, ist im Übrigen unerheblich.

c) Der Beschwerdegegner hat sich bei seinem Entscheid (partiell) auf die Richtlinien des AGW vom März 1987 gestützt. Im Folgenden sind die Rechtmässigkeit und Verbind­lichkeit dieser Richtlinien zu prüfen.

aa) Rechtsnatur und Verbindlichkeit verwaltungsinterner Verwaltungsverordnungen, Richtlinien und dergleichen mit Aussenwirkungen sind in Praxis und Lehre umstritten (vgl. etwa Giovanni Biaggini, Die vollzugslenkende Verwaltungsverordnung: Rechtsnorm oder Faktum?, ZBl 98/1997, S. 1 ff., mit zahlreichen Hinweisen; Häfelin/Müller, Rz. 123 ff., besonders 133 f.; Alfred Kölz/Isa­belle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts­pflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 628; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 63 f., 272 ff.). Aufgrund ihres Zwecks, eine einheitliche, gleichmässige und sachgerechte Praxis des Gesetzesvollzugs si­cher­zustellen, soll die Richtlinie grundsätzlich von den Behörden eingehalten werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 58+60). Ein Verstoss gegen eine Richtlinie stellt jedoch nicht notwendigerweise eine Rechtsverletzung dar (Kölz/Häner, Rz. 628; vgl. aber BGE 118 Ib 164 E. 5c). Laut der Praxis des Verwaltungsgerichts kommt Richtlinien (und Verwaltungsverordnungen) nur dann selbständige Bedeutung zu, wenn ihre Missachtung zu einer Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots führt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 63 f.; RB 1984 Nr. 38 E. 1, 1975 Nr. 37). Besonders Richtlinien technischer Natur wird jedoch eine präzisierende, die Auslegung beeinflussende Wirkung zugestanden; sie sind in diesem Sinn vom Gericht mitzuberücksichtigen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 65; vgl. auch René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 9 B II a; BGE 122 V 19 E. 5b/bb, 118 Ib 164 E. 4a).

bb) Nach Ziff. 4 lit. a Richtlinien können für Wohnhäuser im Mittel Fr. 5'000.- pro Wohn- oder Schlafzimmer als zumutbare Anschlusskosten bezeichnet werden. Dieser Wert darf bei Vorliegen bestimmter, in den Richtlinien genannter Umstände auf maximal Fr. 10'000.pro Zimmer erhöht bzw. auf minimal Fr. 4'000.- pro Zimmer gesenkt werden. Be­rücksichtigt man die Baukostenentwicklung (20-25 % zwischen 1987 und 2000; vgl. Fritzsche/Bösch, S. 229), ist heute der Mittelwert bei Fr. 6'250.- pro Zimmer, der Maximal­wert bei Fr. 12'500.- und der Minimalwert bei Fr. 5'000.- pro Zimmer anzusetzen. Die Anzahl der Zimmer entspricht (zumindest vorliegend) jener der EGW. Dies bedeutet, dass im vorliegenden Fall die geschätzten Beiträge zwischen dem Mittel- und dem Maximalwert lie­gen. Weiter werden in Ziff. 4 Richtlinien verschiedene Gründe für Erhöhungen und Re­duktionen des zumutbaren Betrags genannt. Unter anderm wird ausdrücklich vorgesehen, das Vorliegen "gewässerschutzkonforme[r] Alternativlösungen bei fehlendem Kanalisations­anschluss" sei zu berücksichtigen. Ziff. 5 Richtlinien führt ergänzend aus, dass "[e]rst aufgrund einer alternativ anzuordnenden Entsorgungsmassnahme ... über die Verhältnismäs­sigkeit eines Kanalisationsanschlusses entschieden werden" könne. In lit. B Ziff. 1 der Arbeitshilfe SE 5.0 des Beschwerdegegners vom Januar 1998 betreffend "Entsorgung von häuslichem Abwasser ausserhalb der Bauzonen" wird nur erwähnt, dass die zumutbaren Kosten "zurzeit rund Fr. 5000 bis 6000 pro Einwohner oder Zimmer eines Wohnhauses" betrügen.

cc) Das Bundesrecht lässt Raum für die in den Richtlinien vorgesehenen Regelungen. Ein Vergleich mit alternativen Lösungen zur Feststellung der Zumutbarkeit der Kos­ten ist zu­lässig: So geht etwa das BUWAL davon aus, dass "der Anschluss auch dann noch zumutbar ist, wenn im Vergleich zu einer anderen Lösung Mehrkosten in der Grössenordnung von 15-20 % entstehen" (BUWAL, S. 16 f.). Das Verwaltungsgericht Bern macht die Zumutbarkeit von den Kosten alternativer zulässiger Entsorgungsmöglichkeiten abhängig (VGr BE, 19. Februar 2002, URP 2002, S. 225 E. 2d; 3. Mai 1999, BVR 1999, S. 456 E. 3e). In diesem Punkt dürfte auch die Praxis des Verwaltungsgerichts Aargau ebenso zu interpretieren sein (vgl. VGr AG, 5. September 1996, AGVE 1996, S. 290 E. 1b/dd/bbb/bbbb; 27. Januar 1988, AGVE 1988, S. 272 E. 2b/bb/ddd). Ein solches Vorgehen wird auch in der Lehre be­fürwortet (Fritzsche/Bösch, S. 229). Der Bundesgerichtspraxis lässt sich jedenfalls nicht ent­nehmen, dass die Zumutbarkeit der Kosten schematisch nach einem Richtwert ohne Berücksichtigung weiterer Umstände zu beurteilen sei (vgl. BGE 115 Ib 28 E.2b/bb+c; in BGr, 7. Mai 2001, 1A.1/2001, www.bger.ch, wird zwar keine Abwägung vorgenommen, doch wird deren Zulässigkeit auch nicht ausgeschlossen, wie sich aus dem Verweis auf die frühere Praxis in E. 2a ergibt). Die nach Ziff. 4 lit. a Richtlinien vorgesehene Abwägung ist im Üb­ri­gen gerade deshalb von Bedeutung, weil die als zumutbar bezeichneten Kosten im interkanto­nalen Vergleich hoch sind. Insgesamt kann davon ausgegangen werden, dass Ziff. 4 lit. a Richtlinien dem richtig verstandenen Sinn des Gesetzes entspricht, ohne dass hier ab­schlies­send über die Zulässigkeit der oberen Kos­tengrenze befunden werden müsste.

d) Weder der Beschwerdegegner noch die Vor­instanz haben die in Ziff. 4 lit. a (und Ziff. 5) Richtlinien genannten Kriterien berücksichtigt. Der Beschwerdegegner hat die Zumutbarkeit allein deshalb bejaht, weil die geschätzten Kosten die in den Richtlinien genann­te Obergrenze des Zumutbaren nicht überschreiten. Die Vorinstanz hat sich mit der simp­len Feststellung begnügt, der Betrag sei zumutbar.

aa) Die Nichtbeachtung der Richtlinien im konkreten Fall wäre jedenfalls dann entscheidend, wenn dies einem Verstoss gegen die Rechtsgleichheit gleichkäme (vorn c/aa). Massgebend ist die Praxis des Beschwerdegegners (nicht der Gemeinde), da die Bewilligung anderer Arten der Abwasserbeseitigung als des Anschlusses an das öffentliche Kanal­netz in seine Zuständigkeit fällt (§ 20 Abs. 1 und 2 des Einführungsgesetzes zum Gewässer­schutzgesetz vom 8. Dezember 1974 [EG GSchG, LS 711.1]; § 3 Abs. 1 lit. n und Abs. 2 der Verordnung über den Gewässerschutz vom 22. Januar 1975 [LS 711.11]; Ziff. 2.6 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 [LS 700.6]). Es kann den Akten nicht abschliessend entnommen werden, inwieweit der Beschwerdegeg­ner ähnliche Fälle gemäss den Richtlinien entscheidet. Hierfür spricht immerhin, dass er sich in seiner Beschwerdeantwort ausdrücklich und in der Verfügung vom 28. September 2001 sinngemäss auf die Richtlinien beruft. Zudem hat er in seinem Schreiben vom 8. Au­gust 2000 an das Bausekretariat der Gemeinde X ausdrücklich festgehalten, dass als zumut­bare Kosten "im Mittel Fr. 6'000.-, bei beson­deren Umständen bis Fr. 10'000.- pro Zimmer erachtet" würden, womit – abgesehen von leichten betragsmässigen Abweichungen – die Re­gelung der Richtlinien zu­sammengefasst wird. Fraglich ist, ob es zulässig wäre, wenn sich der Beschwerdegegner bei der Bestimmung der Zumutbarkeit von Anschlusskosten zwar an die in den Richtlinien genannten Höchstwerte, nicht aber an die ebenfalls dort fest­gelegte Methode der Abwägung halten würde.

bb) Weder die Praxis des Beschwerdegegners noch die umstrittene Frage der Verbindlichkeit der Richtlinien muss hier jedoch umfassend behandelt werden. Selbst wenn das Verwaltungsgericht den unbestimmten Rechtsbegriff "zumutbar" frei überprüft, so berücksichtigt es die Regelung der Richtlinien jedenfalls als Hinweis auf eine technisch sachgerechte Lösung. Bereits diese Prüfung führt hier dazu, dass der Entscheid der Vorinstanz auf­zuheben ist.

Die hier anfallenden Kosten liegen zwar unterhalb des Höchstwertes nach Ziff. 4 lit. a Richtlinien. Sie liegen jedoch zumindest für die Beschwerdeführenden 1 deutlich über dem Richtwert von Ziff. 4 lit. a Richtlinien (oben a/cc und c/bb); sie sind auch höher als die Beträge, die bisher von der Gerichtspraxis für zumutbar erklärt wurden. Nach Praxis, Lehre, Vollzugshilfe des BUWAL und eben auch nach den eigenen Richtlinien des Beschwer­degegners liegen sie damit in einem Bereich, in dem ihre Zumutbarkeit aufgrund verschiedener Kriterien detailliert zu prüfen ist; insbesondere sind die Kosten alternativer, gesetzeskonformer Lösungen in die Erwägungen einzubeziehen. Deren Kosten werden von den Beschwerdeführenden auf Fr. 57'900.- geschätzt, was von den Vorinstanzen nicht grund­sätzlich in Abrede gestellt wird. Streitig ist zwar die Höhe der Unterhaltskosten: während die Beschwerdeführenden davon ausgehen, dass diese "minimal" wären, geht der Beschwerdegegner von einem "aufwändigen Unterhalt" aus. Selbst wenn aber bedeutende Un­terhaltskosten zu den Kosten der alternativen Lösung hinzugerechnet werden müssten, so ist doch relevant, dass die Mehrkosten des Kanalisationsanschlusses ohne Berücksichtigung dieser Unterhalts­kosten insgesamt rund 100 % betragen und damit deutlich über den vom BUWAL für zumutbar erklärten 15-20 % liegen. Die Vorinstanzen haben ferner auch nicht beachtet, dass der Beschwerdeführer 2 nach eigenen Angaben nur über ein geringes Einkommen verfügt, was nach Ziff. 4 lit. a Richtlinien ebenfalls zu berücksichtigen gewesen wäre (wenn es auch allenfalls nicht zur Verneinung der Anschlusspflicht, sondern nur zur Gewährung eines staatlichen Baubeitrags führen müsste). Nicht erheblich ist dagegen, dass das Bundesgericht bei der Bestimmung der zulässigen Kostensätze zwischen Bau­­ten von landwirtschaftlichen Betrieben einerseits und reinen Wohnhäusern anderseits unterschieden hat: Dies geschah im Hinblick auf die Möglichkeit der technisch einwandfreien Entsorgung der (auch häuslichen) Abwässer aus Landwirtschaftsbetrieben mit der Jauche (vgl. BGE 115 Ib 28 E. 2b/bb). Die entsprechende Regelung findet sich heute in Art. 12 Abs. 4 GSchG, dessen Voraussetzungen die Beschwerdeführenden – wie erwähnt – nicht erfüllen.

cc) Wenn das Gewässerschutzgesetz auch am Grundsatz der Anschlusspflicht festhält, so sollte doch nach dem Willen des Gesetzgebers der "differenzierte Gewässerschutz" mehr als bis anhin berücksichtigt werden (Botschaft, BBl 1987 I 1086 f.). Die gesetzliche Regelung stellt sicher, dass das Abwasser auch ausserhalb des Bereichs öffentlicher Kanalisationen jedenfalls entsprechend dem Stand der Technik beseitigt wird (Art. 13 Abs. 1 GSchG). Mit dem Interesse an einer ausgewogenen, gemeinschaftlichen und rechtsgleichen Finanzierung der für den Gewässerschutz erforderlichen Kanalisations- und Reinigungsan­lagen lässt sich zwar begründen, dass die Zweckmässigkeit des Kanalisationsanschlusses oh­ne Vergleich mit alternativen Anlagen bejaht werden kann (BGr, 7. Mai 2001, 1A.1/2001, E. 3a, www.bger.ch; BGE 115 Ib 28 E. 2b/aa, mit weitern Hinweisen). Auch lässt es sich rechtfertigen, bei mässigen Anschlusskosten selbst unter dem Blickwinkel der Zumutbarkeit der Kosten auf einen solchen Vergleich zu verzichten. Sind jedoch die geschätzten Anschlusskosten nicht unbeträchtlich und können die Grundeigentümer zugleich dartun, dass eine gewässerschutztechnisch mindestens ebenbürtige und erheblich kostengünstigere alternative Möglichkeit bestehe, so können die berechtigten Anliegen der Privaten nicht mit dem blossen Hinweis übergangen werden, die Kosten erreichten einen bestimmten Pau­­schalbetrag nicht. Dies trifft besonders auch auf den vorliegenden Fall zu, in dem weder der Beschwerdegegner noch die Vorinstanz oder der Mitbeteiligte sich dazu geäus­sert haben, in welchem Ausmass die Verpflichtung der Beschwerdeführenden zum Kanalisationsanschluss einen Beitrag zur ausgewogenen, gemeinschaftlichen und rechtsgleichen Finanzierung der Kanalisations- und Reinigungsanlagen der Gemeinde X darstellt. Der Beschwerdegegner führt zutreffend aus, nur bei einer vom Gesetzgeber nicht ge­wollten Härte oder bei offensichtlicher Unzweckmässigkeit sei eine Ausnahme von der Anschluss­pflicht zulässig. Würden aber Private beträchtlich und mehr als notwen­dig belastet, ohne dass öffentliche Interessen gefördert würden oder dem Gemeinwesen da­raus ein Vorteil erwüchse, wäre dies eben offensichtlich unzweck­mäs­sig (vgl. auch VGr BE, 3. Mai 1999, BVR 1999, S. 456 E. 2c+3e). Der vom Beschwerdegegner ins Feld geführte zu­sätzliche Verwaltungsauf­wand bei einer alternativen Lösung kann im Rahmen der Abwägung berücksichtigt wer­den, vermag diese jedoch nicht von vornherein auszuschlies­sen.

dd) Die Vorinstanz hat demnach keine Abwägung der massgeblichen Kriterien vorge­nommen. Indem sie die geschätzten Kosten unter pauschalem Verweis auf die Höchstgren­­ze für zumutbar erklärt hat, hat sie das ihr zustehende Ermessen in rechtsverletzender Weise unterschritten. Der angefochtene Entscheid ist deshalb aufzuheben.

e) Der Beschwerdegegner bringt erstmals in der Beschwerdeantwort vor, der Offert­preis einer von ihm eingeholten Vergleichsofferte betrage nur rund ein Drittel der von den Beschwerdeführenden geschätzten Kosten, nämlich Fr. 39'974.80. Das Vorbringen neuer tat­sächlicher Behauptungen im Beschwerdeverfahren ist zulässig (§ 52 Abs. 2 VRG analog; Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 12, § 58 N. 10). Auch die Vorinstanz bezweifelte die Höhe der geschätzten Kosten, die sie gleichwohl ihrer Entscheidung zugrunde gelegt hat.

Nach der neuen Vergleichsofferte vom 16. Juli 2002 ergäben sich nur noch Anschluss­kos­ten von durchschnittlich Fr. 2'855.35.‑/EGW, die ohne nähere Prüfung als zumutbar bezeichnet werden könnten. Wie der Mitbeteiligte erwähnt, folgen die Unterschiede zwischen den beiden Offerten teilweise daraus, dass die von den Beschwerdeführenden ein­gereichte Schätzung die Kosten für den Einkauf in die bestehende Hausanschlussleitung, Entschädigungen für Durchleitungsrechte sowie die technischen Kosten für Projekt, Submission und Bauleitung berücksichtigt (insgesamt Fr. 17'000.exklusive Mehr­­wert­steuer). Deren Addition zu den Kosten der Vergleichsofferte würde an der Zumut­barkeit der dort geschätzten Kosten übrigens nichts ändern. Hauptsächlich scheinen die Mehrkos­ten in der von den Beschwerdeführenden eingereichten Schätzung darauf zurückzuführen zu sein, dass der Einsatz einer Grabenfräse wegen der angeblich geringen Felstiefe ausgeschlossen wird (vgl. auch lit. B Ziff. 1 f. Arbeitshilfe). Ob dies zutrifft, kann nicht ab-schliessend beurteilt werden. Zwar ist festzuhalten, dass der Eigentümer des Grundstücks, über welches die Anschlussleitung teilweise führen soll, gemäss der Protokollnotiz des Beschwerdegegners vom 18. Juli 2002 in der fraglichen Tiefe noch keinen Fels erwartet. Wäre dem so, würde der Einsatz einer Grabenfräse möglich. Anderseits weist der Mitbeteiligte darauf hin, dass die von den Beschwerdeführenden eingereichte Kos­tenschätzung gemäss einer Rückfrage beim verantwortlichen Planungs- und Bauunterneh­men dessen "Erfahrungs­zahlen bei Bauten sämtlicher öffentlicher Abwassersanierungs­leitungen und bei den meisten privaten Hausanschlussanleitungen der Gemeinde X" entspreche. Dieser Kostenschätzung scheint zudem ebenfalls eine Abklärung am Ort zugrunde zu liegen (vgl. die Kos­tenschätzung, wo zu einem bestimmten, untergeordneten Posten eigens angeführt wird, der Betrag sei "geschätzt, ohne Abklärungen an Ort"). Die Vermutung des Beschwerdegegners, das von den Beschwerdeführenden angefragte Unternehmen sei mit den örtlichen Verhältnis­sen nicht vertraut, trifft nicht zu; beide Anbietenden sind ortsansässig. Ohnehin kann die neue Offerte nicht berücksichtigt werden, solange den Beschwerdeführenden nicht ausdrück­lich Gelegenheit gegeben wurde, sich zu ihr zu äussern.

f) Das Vorliegen eines rechtsverletzenden Ermessensfehlers im Sinn von § 50 Abs. 2 lit. c VRG bewirkt, dass die Beschwerde insoweit gutzuheissen ist, als die Verfügung der Vorinstanz aufzuheben ist. Da beim zu treffenden Neuentscheid Ermessen auszuüben ist und das Verwaltungsgericht nicht über die hierfür notwendige Sachkunde verfügt, ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Wie sich aus der erst vor Verwaltungsgericht eingereichten Vergleichsofferte ergibt, kann zudem der Sachverhalt nicht als genügend erstellt gelten (vgl. §§ 63 Abs. 1 und 64 Abs. 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5). Die Vorinstanz wird insbesondere folgende Vorgaben und Kriterien zu berücksichtigen haben:

–     Zunächst ist nach Anhörung der Beschwerdeführenden und gegebenenfalls nach angemessenen Beweismassnahmen in Beachtung des Grundsatzes der freien Beweiswürdigung neu über die geschätzten Anschlusskosten zu befinden. Erscheint die vom Beschwerdegegner eingeholte Vergleichsofferte als die zutreffende, kann ohne weiteres von der Zumutbarkeit der Kosten des Kanalisationsanschlusses ausgegangen werden.

–     Andernfalls ist in einem zweiten Schritt das von den Beschwerdeführenden beantragte Projekt einer dezentralen Abwasserreinigungsanlage materiell zu prüfen.

–     Erweist sich eine dezentrale Abwasserreinigungsanlage als gewässerschutzkonform und dem Kanalisationsanschluss zumindest ebenbürtig, sind ihre Kosten den geschätzten Kos­ten des Kanalisationsanschlusses (jeweils inklusive Unterhaltskosten) gegenüberzustellen. Soll­ten sich die Kosten des Kanalisationsanschlusses in der von den Beschwerdeführenden geltend gemachten Höhe bewegen und die Mehrkosten gegenüber der alternativen Lösung zugleich mindestens 15-20 % betragen, muss ihre Zumutbarkeit durch besondere Gründe gerechtfertigt werden. In die Erwägungen einzubeziehen sind auch die wirtschaftlichen Verhältnisse der Beschwerdeführenden (unter Berück­sichtigung der Möglichkeit eines staatlichen Baubeitrags im Sinn von Ziff. 4 Richtlinien).

Auf den Beizug der nicht eingereichten Akten kann angesichts der Rückweisung verzichtet werden.

5. In der Beschwerdeschrift wird darauf hingewiesen, dass die Beschwerdeführenden 1 ihr Gesuch um Bewilligung des Umbauprojekts zurückziehen würden, wenn die strit­tige Bewilligung für eine dezentrale Abwasserreinigungsanlage nicht erteilt werde. Der Be­schwerdegegner entgegnet, dass dies an der Pflicht der Beschwerdeführenden zur gewässer­schutzkonformen Abwasserreinigung nichts ändern würde (wobei aus dem Schreiben des Beschwerdegegners an die Gemeinde X vom 8. August 2000 der Hin­weis auf eine abweichende Praxis abgeleitet werden könnte). Die Ausfüh­rungen der Beschwerdeführenden vermögen nicht zu widerlegen, dass der heutige Zustand den gesetzlichen Bestimmungen nicht entspricht. Dies haben sie bei anderer Gelegenheit übrigens durchaus eingeräumt. Grundsätzlich gilt die Pflicht zur Abwasserbeseitigung auch in Bezug auf bestehende Gebäude ausserhalb der Bauzonen (vgl. Art. 7 Abs. 1 GSchG; Eymann, Rz. 6.26; die in Art. 16 Abs. 1 aGSchG gewährte Übergangsfrist ist längst abgelaufen). Es braucht hier nicht abschliessend festgehalten zu werden, unter welchen Voraussetzungen die Gemeinde oder der Beschwerdegegner eine Sanierung verfügen können (vgl. dazu §§ 21 f. EG GSchG; lit. C Nr. 1 Arbeitshilfe). Jedenfalls hätte der Rückzug des Baugesuchs nicht ohne weiteres das Dahinfallen der von der Werkkommission der Gemeinde X verfügten Anschluss­pflicht zur Folge.

6. Nach § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Vorliegend bleibt der Verfahrensausgang offen, weshalb die Kosten je zur Hälfte den Beschwerdeführenden einerseits und dem Beschwerdegegner sowie dem Mitbeteiligten (vgl. RB 1995 Nr. 2) anderseits aufzuerlegen sind. Es bleibt dem Beschwerdeführer 1.2 selbstverständlich unbenommen, gemäss seiner Ankündigung den gesamten Anteil der Beschwerdeführenden zu übernehmen. Die Beschwerdeführenden 1 haften solidarisch auch für den Anteil des Ehe­­partners bzw. der Ehepartnerin (§ 14 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3). Im Übrigen haften alle Beschwerdeführenden subsidiär für die Anteile der andern. Ebenso haften Be­schwerdegegner und Mitbeteiligter subsidiär füreinander. Parteientschädigungen wurden nicht beantragt.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffern II und III der Verfügung der Baudirektion vom 15. Mai 2002 werden aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen an die Bau­direk­tion zur genügenden Feststellung des Sachverhalts und zur neuen Entscheidung zurückgewiesen.

...

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner und dem Mitbeteiligten je zu einem Viertel, unter subsidiärer Haftung füreinander, den Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 je zu einem Achtel, unter solidarischer Haftung füreinander, und dem Beschwerdeführer 2 zu einem Viertel auferlegt, unter subsidiärer Haftung aller Beschwerdeführender füreinander.

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