Zürich Verwaltungsgericht 11.07.2002 VB.2002.00130

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  Geschäftsnummer: VB.2002.00130   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 11.07.2002 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Baubewilligung und Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG

Schulraum-Provisorium beim Schulhaus Erb in Küsnacht Auf die Beschwerde ist einzutreten (E. 1). Ein Beschluss über den Entzug der aufschiebenden Wirkung erübrigt sich (E. 2). Weder eine ordentliche Baubewilligung noch eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24a-d RPG kommen in Frage, sondern ausschliesslich eine solche nach Art. 24 RPG (E. 3a). Vorausgesetzt werden Standortgebundenheit und Fehlen überwiegender gegenstehender Interessen. Anzulegen ist ein objektiver Massstab (E. 3b). Standortgebundenheit besteht nicht schon wegen des engen betrieblichen Zusammenhangs mit dem benachbarten Schulhaus. Ob sie angenommen werden könnte, weil nur eine vorübergehende Ersatzbaute in Frage steht, kann offen bleiben, da diese auf der Spielwiese in der Bauzone verwirklicht werden kann (E. 3c). Bei provisorischen und befristeten Bauten kann allenfalls aufgrund des Verhältnismässigkeitsprinzips ein milderer Massstab angelegt werden. Die Interessenabwägung fällt aber zuungunsten einer Bewilligungserteilung aus (E. 3d).

  Stichworte: AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN ERSATZBAU FRIST/-EN INTERESSENABWÄGUNG OBJEKTIV PROVISORISCH STANDORTGEBUNDENHEIT VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT

Rechtsnormen: Art. 24 RPG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. Die Schulgemeinde Küsnacht beabsichtigt, die Schulanlage Zentrum zu sanieren und zu erweitern. Während der auf rund zwei Jahre veranschlagten Bauzeit kann die Schul­anlage nicht benützt werden. Die Schulgemeinde sieht vor, die betroffenen Schüler der Se­kundarschule und der Kleinklasse (ca. 10 Klassen) in dieser Zeit im alten, derzeit nicht benutzten Primarschulhaus Erb auf dem Grundstück Kat.-Nr. 7016 unterzubringen. Das Schul­haus bietet allerdings Raum nur für fünf Schulklassen. Für die restlichen Klassen soll auf dem unmittelbar angrenzenden, im Eigentum der Schulgemeinde Küsnacht stehenden Grundstück Kat.-Nr. 9617 vorübergehend Schulraum mit einstöckigen, 3.35 m hohen Schul­­containern geschaffen werden. Das Grundstück Kat.-Nr. 9617 befindet sich in der an die Bauzone angrenzenden kommunalen Freihaltezone F. Die Schulgemeindeversammlung Küsnacht bewilligte am 25. Juni 2001 für die Errichtung des Schulraumprovisoriums einen Kredit von Fr. 920'000.-.

Am 22. Juni 2001 erteilte die Baudirektion für das erwähnte Bauvorhaben die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Ju­ni 1979 (RPG, SR 700) unter der "Bedingung", die Bauten nach Beendigung des Schulhausumbaus, spätestens bis Ende 2004, wieder zu beseitigen. Am 24. Juli 2001 erteilte die Bau­kommission der Gemeinde Küsnacht auch die erforderliche kommunale Baubewilligung für das Schulhausprovisorium, befristet bis zum 31. Dezember 2004.

II. Gegen diese Verfügungen gelangte A, Eigentümer des benachbarten Grundstücks Kat.-Nr. 07, rechtzeitig an der Regierungsrat, der den Rekurs am 6. März 2002 abwies, soweit er ihn nicht als gegenstandslos ansah.

III. Gegen den Beschluss des Regierungsrats hat A am 10. April 2002 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und die nachgesuchte Ausnahmebewilligung sei zu verweigern, unter Kos­ten- und Entschädigungsfolgen.

Die Staatskanzlei beantragte für den Regierungsrat am 2. Mai 2002 die Abweisung der Beschwerde, ebenso die Baudirektion am 18. Juni 2002. Den gleichen Antrag stellten auch die Schulgemeinde Küsnacht (am 17. Mai 2002) und die Baukommission Küsnacht (am 19. Juni 2002), die zudem je um eine Parteientschädigung ersuchten.

Die Ausführungen der Beteiligten werden, soweit erforderlich, in den Erwägungen wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1. Das Verwaltungsgericht ist kraft § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde sach­lich und funktional zuständig. Die Legitimation des Beschwerdeführers, der als benachbarter Grundeigen­tü­mer und als vor Vorinstanz unterlegene Partei vom angefochtenen Entscheid in besonderem Mass betroffen ist, ist aufgrund von § 21 lit. a in Verbindung mit § 70 VRG ohne Weiteres zu bejahen. Die übrigen Eintretensvoraussetzungen sind erfüllt, so dass auf die Beschwerde einzutreten ist.

2. Da heute ein Entscheid in der Sache selbst ergeht, erübrigt sich ein Beschluss über das Gesuch der Beschwerdegegnerin 3, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen.

3. a) Es ist allseits anerkannt, dass das Bauvorhaben in der kommunalen Freihaltezone nicht zonenkonform ist, weshalb eine ordentliche Baubewilligung gemäss Art. 22 RPG nicht in Frage kommt. Ausser Betracht fällt auch eine Ausnahmebewilligung nach den Art. 24a bis 24d RPG. Näher zu prüfen ist allein, ob die Voraussetzungen von Art. 24 RPG erfüllt sind.

b) Gemäss Art. 24 RPG können zonenwidrige Bauten ausserhalb der Bauzone bewilligt werden, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Art. 24 RPG entspricht vollständig Art. 24 Abs. 1 in der bis 31. August 2000 gültigen Fassung des RPG (aRPG), weshalb die bisherige Praxis zu dieser Bestimmung weiterhin mass­­­gebend ist. Gemäss der bun­desgerichtlichen Rechtsprechung darf die Standortgebundenheit nur dann bejaht wer­den, wenn eine Baute aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder we­gen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bau­zone angewiesen ist (positive Standortgebundenheit), oder wenn ein Werk wegen seiner Immissionen in Bauzonen ausgeschlossen ist (negative Standortgebundenheit). Da­bei beurteilen sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann we­der auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweck­­mässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen. An diese Erfordernisse sind strenge An­forderungen zu stellen (BGE 124 II 252 E. 4a, 118 Ib 17 E. 2b, je mit Hinweisen). Dadurch, dass das Gesetz ausdrücklich verlangt, dass sich die Standortgebundenheit aus dem Zweck der fraglichen Bauten und Anlagen ergeben muss, wird ausgeschlossen, dass anders geartete Zweckmäs­sigkeitsüberlegungen – vom Bundesgericht in langjähriger Rechtsprechung als subjektive Vorstellungen und Wünsche bezeichnet – als Elemente der Standortgebundenheit berück­sichtigt werden dürfen (vgl. Christoph Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzonen, Grüsch 1989, Rz. 62). Zu diesen subjektiven Vorstellungen und Wünschen gehören namentlich auch Überlegungen finanzieller Natur, aber auch das Argument, ein Grundstück sei bereits erschlossen oder gehöre bereits der Bauherrschaft (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 208; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 711; Erich Zimmerlin, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, 2. A., Aarau 1985, § 129 N. 9 f.).

c) Es ist offensichtlich, dass grundsätzlich eine Schulbaute nicht aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder we­gen der Bodenbeschaffen­heit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist; ebenso klar ist die negative Standortgebundenheit zu verneinen. Es fragt sich aber, ob vorliegend eine positive Standortgebundenheit aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalles angenommen werden kann.

aa) Der Regierungsrat hat die Standortgebundenheit zunächst deshalb bejaht, weil die Platzierung der Schulcontainer in der unmittelbaren Nähe des Schulhauses Erb einen optimalen Schulbetrieb gewährleiste und innerhalb der Bauzone keine Alternativen vorhan­den seien. Damit leitet der Regierungsrat sinngemäss eine Standortgebundenheit aus dem Vorhandensein einer rechtmässig bestehenden Baute ab, mit welcher enge funktionale Beziehungen bestehen. Grundsätzlich kann eine Standortgebundenheit für zusätzliche Bauten nicht mit Erweiterungsbedürfnissen bestehender, nicht zonenkonformer Betriebe begründet werden. Erweiterungen haben vielmehr den Rahmen von Art. 24 Abs. 2 aRPG bzw. heute Art. 24c RPG einzuhalten (vgl. BGE 108 Ib 359). Ansatzweise relativiert wird diese Praxis allerdings mit der "abgeleiteten" Standortgebundenheit, die bejaht wird, wenn der vorbeste­hende Hauptbetrieb ein (zwingendes) betriebswirtschaftliches oder technisches Bedürfnis nachweisen kann, die zusätzliche Baute am vorgesehenen Ort und in der geplan­ten Dimension zu errichten (vgl. BGE 124 II 252 E. 4c und d; kritisch zur "abgeleiteten" Standortgebundenheit Lukas Bruhin, AJP 1998, S. 977, in einer Besprechnung dieses Urteils).

Unabhängig davon, ob und unter welchen Umständen die "abgeleitete" Standortgebundenheit bejaht werden kann, wäre es aus grundsätzlichen Erwägungen äusserst problema­tisch, die Standortgebundenheit auch mit einer – wie auch immer gearteten – funktiona­len Beziehung zu einem in der Bauzone gelegenen, erweiterungsbedürftigen Betrieb zu be­gründen. Mit einer solchen Argumentation würde eine nahezu unkontrollierbare Aufweichung der Grenze zwischen Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet ermöglicht, was ohne ent­­sprechende Änderung des Gesetzes unzulässig wäre.

Zu beachten ist allerdings, dass vorliegend nicht eigentlich Erweiterungsbedürfnisse des Schulhauses Erb zur Diskussion stehen, sondern dass ein vorübergehender Ersatzstand­ort für die Schulanlage Zentrum gefunden werden muss. Für dieses Bedürfnis kann das Schul­­haus Erb eingesetzt werden, sofern es gelingt, in zweckmässiger Nähe dazu auch noch die weiteren Schulräume zu schaffen. Insofern liesse sich eine Standortgebundenheit durch die Beziehung zu diesem Schulhaus allenfalls bejahen. Die Frage kann aber offen bleiben, da die Standortgebundenheit im Weiteren nur gegeben ist, sofern sich die zusätzlichen Schulpavillons nicht auch innerhalb der Bauzone aufstellen lassen. Dies ist jedoch der Fall, wie sogleich zu zeigen ist.

bb) Die Beschwerdegegnerin 3 macht geltend, und die Vorinstanzen haben sich dieser Betrachtungsweise angeschlossen, dass die Platzierung der Container innerhalb der Bau­­zone nicht möglich sei. Der Beschwerdeführer sieht demgegenüber mehrere solche Mög­­lichkeiten. Soweit er allgemein rügt, die Beschwerdegegnerin 3 habe es pflichtwidrig unterlassen, geeignete Ersatzstandorte (abgesehen vom Schulhaus Erb und dessen Umgebung) zu evaluieren, ist er allerdings nicht zu hören. Es wäre ihm zuzumuten gewesen, denk­bare Alternativstandorte zumindest grob zu bezeichnen, so dass die Beschwerdegegnerinnen die Möglichkeit erhalten hätten, sich zu diesen Alternativen konkret zu äussern. Nachdem die Beschwerdegegnerin 3 keine Möglichkeiten sah, das Schulprovisorium an einem anderen Ort einzurichten, konnte sie hierzu auch keine weiteren Ausführungen machen. Da der Beschwerdeführer die ihm möglich scheinenden Alternativen ausserhalb des Gebietes Erb nicht bezeichnet hat, braucht sich das Verwaltungsgericht damit nicht weiter zu befassen.

Der Beschwerdeführer macht aber auch geltend, es kämen in der unmittelbaren Um­gebung des Schulhauses Erb verschiedene Flächen als Baustandort in Frage, die alle innerhalb der Bauzone liegen. Von den drei derartig bezeichneten Flächen scheiden der Bereich nordwestlich des Schulhauses, der eindeutig zu klein ist, sowie der geteerte Pausenplatz südlich des Schulhauses, der als Pausenplatz benötigt wird und ebenfalls zu klein ist, als Alternativstandorte ohne Weiteres aus.

Anders verhält es sich mit der Spielwiese südwestlich des Föhrenwegs. Diese Wiese ist gross genug, um das Bauprovisorium aufzunehmen, und wurde denn von der Beschwer­degegnerin 3 auch als Standort in Betracht gezogen. Verworfen wurde diese Varian­te, weil die Wiese für den Turn- und Sportunterricht benötigt werde. Indessen kann der Turn­unter­richt in der zum Schulhaus Erb gehörenden Turnhalle erteilt werden. Die vom Beschwerdeführer eingereichte Fotografie der Spielwiese lässt erkennen, dass die Wiese zwar eingezäunt ist, was für Ballspiele einen erheblichen Vorteil darstellt, dass sie indessen keine besondere Sportanlagen wie 80‑m‑Bahn oder Hoch- und Weitsprunganlage enthält. Überdies kann der Wiese unter hiesigen Witterungsbedingungen für den Turnunterricht ohne­hin nur eine beschränkte Funktion zukommen. Jedenfalls hat es die Beschwerdegegnerin 3 unterlassen, über­zeugend darzulegen, inwiefern die Wiese für den Turn- und Sportunter­richt unbedingt zur Verfügung stehen müsse. Es erscheint nicht unzumutbar, während der beschränkten Zeit von etwa zwei Jahren mit Behelfslösungen (z.B. Ballspiele auf der Wiese in der Freihaltezone; Waldläufe und dergleichen) auszukommen und im Übrigen den Turnunterricht in die Hal­le zu verlegen. Die Standortgebundenheit ist insofern zu verneinen.

cc) Am Rande hat der Regierungsrat darauf hingewiesen, dass auf dem Baugrundstück die Anschlüsse für Strom, Wasser und Abwasser bereits vorhanden seien, was einen Vorteil darstelle. Dieser Vorteil ist nicht zu bestreiten; er vermag – soweit ersichtlich auch nach Auffassung des Regierungsrates – indessen eine Standortgebundenheit nicht zu begründen, da er nur einen Aspekt der Zweckmässigkeit darstellt.

d) aa) Grösseres Gewicht scheint der angefochtene Entscheid dem Argument beizu­messen, bei provisorischen Bauten könne ein milderer Massstab angelegt werden (unter Hin­weis auf BEZ 1999 Nr. 1, recte BEZ 1991 Nr. 1 = RB 1990 Nr. 83). In jenem Entscheid hat das Verwaltungsgericht zwischen Bewilligungen für provisorische Bauten und Bewilligungen für befristete Projekte unterschieden. An provisorische, d.h. einfach konstru­ierte Bauten von vergleichsweise kurzer Existenz, wie Bauten für Sport- und Festanlässe, Baubaracken, Ausstellungshallen, Zirkuszelte und ähnliches, könne in materieller Hinsicht ein milderer Massstab angelegt werden und könnten Ausnahmebewilligungen unter wesentlich leichteren Voraussetzungen erteilt werden als für dauerhaft konzipierte Projekte. Bei befristeten Projekten (die in der Regel auf eine längere Zeitdauer angelegt seien als ein blosses Provisorium) spiele vor allem die Möglichkeit eine Rolle, ein Projekt mit Blick auf seine beschränkte Bestandesdauer zu tolerieren, obwohl es im Grunde rechtswidrig sei (vgl. zur befristeten Bewilligung rechtswidriger Vorhaben auch VGr, 3. Oktober 1991, ZBl 93/1992, S. 184 E. 5a).

Angesichts der vorgesehenen Bewilligungsdauer und der Qualität der geplanten Bau­te ist vorliegend in der Terminologie des erwähnten Urteils nicht von einem Provisorium, sondern von einer befristeten Baute zu sprechen. Wird sie zugelassen, obwohl sie wie erwähnt die Voraussetzungen für eine Bewilligung nach Art. 24 RPG nicht erfüllt, so rückt dies die erteilte Bewilligung in die Nähe einer (weitergehenden) Ausnahmebewilligung. Das ist insofern problematisch, als Ausnahmebewilligungen einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedürfen (vgl. statt vieler Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Ver­waltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 1972) und Art. 24 RPG bereits die Regelung der Aus­­nahmen für Bauten ausserhalb der Bauzone darstellt, die dieses Thema abschliessend regelt. Geringere Anforderungen an befristete Bauten sind im Bundesrecht nicht vorgesehen, und den Kantonen ist es verwehrt, mildere Anforderungen als das Bundesrecht aufzustellen bzw. diese Anforderungen zu durchbrechen (Bandli, Rz. 218).

bb) Soll daher vorliegend eine über Art. 24 RPG hinausgehende Ausnahmebewilligung erteilt werden, so setzt dies eine im Bundesrecht begründete Rechtfertigung voraus. Diese lässt sich allenfalls im verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismässigkeit fin­den, der einen Dispens rechtfertigen kann, obwohl eine gesetzliche Grundlage dafür nicht vorhanden ist (vgl. Bandli, Rz. 42). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit stellt einen allgemeinen Grundsatz des eidgenössischen Verfassungsrechts dar, der früher als un­geschriebenes Recht anerkannt war und seit der Revision der Bundesverfassung darin ausdrückliche Erwähnung findet (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV). Er enthält verschiedene Teilgehalte; unter anderem verlangt er, dass zwischen dem angestrebten Zweck einer Massnahme und den zu seiner Erreichung notwendigen Eingriffen für den Betroffenen ein vernünftiges Verhältnis bestehe. "Es ist deshalb eine wertende Abwägung vorzunehmen, welche im konkreten Fall das öffentliche Interesse an der Massnahme und die durch den Eingriff beeinträchtigten privaten Interessen der Betroffenen miteinander vergleicht" (Häfelin/Müller, Rz. 514 ff.). Soll aus Gründen der Verhältnismässigkeit von einer gesetzlichen Regelung abgewichen werden, die wie vorliegend bereits den Ausnahmefall zum Gegenstand hat, ist allerdings mit Blick auf die präjudizielle Wirkung solcher Abweichungen grösste Zurückhaltung geboten.

Massnahme ist vorliegend die konsequente Anwendung von Art. 24 RPG, die zur Verweigerung der Bewilligung für das Schulhausprovisorium führt. Der Eingriff in die Posi­tion der Beschwerdegegnerin 3 besteht in einer Behinderung des Turnunterrichts sowie in gewissen Erschwerungen bzw. Verteuerungen des Baus des Provisoriums. Das öffentliche Interesse an der konsequenten Durchsetzung von Art. 24 RPG ist gross, wie das Bundes­gericht unzählige Male betont hat. Relativiert wird es vorliegend durch die klar und glaub­haft begrenzte Dauer, für welche die Baute in der Freihaltezone aufgestellt würde. Die Nachteile, welche die Beschwerdegegnerin 3 bei einer Bewilligungsverweigerung treffen, sind allerdings nicht besonders gewichtig. Hingegen ist zu befürchten, dass eine Bewilligungserteilung eine schwer überblickbare präjudizielle Wirkung entfalten könnte. In Würdigung aller erwähnten Umstände fällt die Interessenabwägung vorliegend zu Unguns­ten der Beschwerdegegnerin 3 aus und kann eine Bewilligungsverweigerung nicht als unverhältnismässig bezeichnet werden.

e) Bei diesem Ergebnis braucht nicht geprüft zu werden, ob einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG überwiegende Interessen entgegenstehen.

4. ...

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutheissen. Die Ausnahmebewilligung der Baudirektion vom 22. Juni 2001, die Bewilligung der Baukommission Küsnacht vom 24. Juli 2001 und der Rekursentscheid des Regierungsrates vom 6. März 2002 werden aufgehoben.

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