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Geschäftsnummer: VB.2000.00408 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 29.03.2001 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Nutzungsplanung
Nutzungsplanung: Zuweisung eines Grundstücks eines Weingrosshandelsbetriebs in eine Wohnzone (W4) ohne Wohnanteil: Die Zonenfestsetzung ist unter den konkreten Gegebenheiten in umweltrechtlicher Hinsicht als Umzonung und nicht als Ausscheidung einer neuen Bauzone zu qualifizieren. Art. 24 Abs. 1 USG mit den lärmrechtlichen Anforderungen an neue Bauzonen kommt daher nicht zur Anwendung (E. 4a). Der Weingrosshandelsbetrieb widerspricht dem Zonenzweck nicht, nachdem die kommunale BZO mässig störende Betriebe in der vorliegenden Wohnzone zulässt und nicht ein unverhältnismässiges Verkehrsaufkommen im Sinn von § 52 Abs. 3 PBG zu erwarten ist (E. 4b). Keine relevanten Beschränkungen des Betriebs durch die mit dem Zonentyp verbundenen Bestimmungen (Gebäudehöhe, Begrünung) (E. 4c). Keine Gründe des Vertrauensschutzes entgegenstehend (E. 4d).
Stichworte: LÄRM LÄRMSCHUTZ NUTZUNGSPLAN RAHMENNUTZUNGSPLÄNE UMZONUNG WOHNZONE ZONENKONFORMITÄT ZONENPLAN
Rechtsnormen: § 52 Abs. III PBG Art. 24 Abs. I USG Art. 16 lit. I BZO99 Zürich
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
I. Die Firma X betreibt auf vier Grundstücken in Zürich einen Weingrosshandel. Diese Grundstücke machen den grössten Teil eines Gebietes aus, das gemäss der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich aus dem Jahre 1963 (BZO 1963) in der Wohnzone C ohne Wohnanteil lag und anlässlich der Zonenplanrevision im Jahr 1992 (BZO 1992) neu der Gewerbezone mit einer zulässigen Gebäudehöhe von 15 m zugewiesen werden sollte.
Gegen diese Umzonung wandte sich die Firma X und befürwortete dabei die Festlegung einer Industriezone. Die Baurekurskommission I wies den Rekurs am 22. September 1995 ab; der Regierungsrat bestätigte diesen Entscheid am 21. August 1996, allerdings unter Bezugnahme auf die zwischenzeitlich aufsichtsrechtlich von der Baudirektion erlassene Bau- und Zonenordnung (BZO 1995), welche in Gewerbezonen eine Gebäudehöhe von 17,5 m zuliess.
II. Am 25. Februar 1998 hob der Gemeinderat Zürich als Folge verschiedener Rekursentscheide in anderen Fällen den Zonentyp der Gewerbezone generell auf und wies nunmehr das fragliche Gebiet der Wohnzone W3 ohne Wohnanteil zu, wo gemäss Art. 16 Abs. 2 BauO mässig störende Betriebe zugelassen sind. Diese Festlegung hob die Baurekurskommission I auf Rekurs der Firma X hin am 5. März 1999 auf, im Wesentlichen mit der Begründung, dieser Zonentyp würde angesichts der zugelassenen Gebäudehöhe von 11,4 m ohne zwingende Gründe zur weitgehenden Baurechtswidrigkeit der bestehenden Gewerbebauten im fraglichen Gebiet führen. Gleichzeitig wurde bemerkungsweise angeführt, eine Wohnzone W4 ohne Wohnanteil wäre nicht unzweckmässig. Der Rekursentscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
III. Der Gemeinderat der Stadt Zürich setzte daraufhin am 24. November 1999 den Teil II der Revision der Bau- und Zonenordnung (BZO 1999) fest und wies dabei das fragliche Gebiet der Wohnzone W4 ohne Wohnanteil zu. Hiergegen erhob die Firma X erneut Rekurs und beantragte die Aufhebung der genannten Festlegung. Am 2. November 2000 wies die Baurekurskommission I den Rekurs ab und schützte damit gleichzeitig auch den zwischenzeitlich ergangenen und als mitangefochten betrachteten Genehmigungsentscheid der Baudirektion vom 27. Juli 2000. Sie erwog im Wesentlichen Folgendes:
Die Argumente der Rekurrentin, mit denen sie bereits im früheren Rekursverfahren die Festsetzung einer Industriezone verlangt habe, seien nicht mehr zu hören, da die Baurekurskommission I das diesbezügliche Begehren bereits in ihrem Entscheid vom 5. März 1999 rechtskräftig abgewiesen habe. Jedoch sei die Rekurrentin mit dem Einwand zuzulassen, wonach die zwischenzeitlich erfolgte Umstrukturierung ihres Betriebes nunmehr die Festlegung einer Industriezone rechtfertigen würde. Indessen sei auch der umstrukturierte Betrieb nach wie vor nicht stark störender Natur und in einer Wohnzone ohne Wohnanteil zonenkonform. Die festgesetzte Wohnzone W4 erweise sich als zweckmässig, da die bestehende Überbauung die zulässige Gebäudehöhe von 14,7 m weitgehend einhalte und nur das Hochregallager mit einer Höhe von ca. 15,5 m diese überschreite. Mit der von der Rekurrentin gewünschten Zulassung einer Gebäudehöhe von 20 m oder mehr würde eine zu krasse, ortsbaulich unhaltbare Abstufung gegenüber den dreigeschossigen Gebäuden jenseits der Y-Strasse geschaffen. Angesichts der zulässigen Ausnützung bestünden genügend Reserven für die Rekurrentin, um ein weiteres Hochregallager mit annähernd gleicher Höhe wie das bestehende zu erstellen. Allerdings erweise sich Art. 11 Abs. 2 der BauO 1999, wonach auch in Wohnzonen ohne Wohnanteil mindestens zwei Drittel der nicht überbauten Grundstücksfläche zu begrünen seien, als fragwürdig. Diesbezüglich brauche jedoch nichts angeordnet zu werden, da sich die Rekurrentin nicht explizit gegen diese Regelung wende und die Vorschrift sie wegen der Bestandesgarantie auch kaum nachteilig berühre. Sodann erfahre die Rekurrentin auch durch die in der W4-Zone massgebenden Grenzabstände kaum eine Einschränkung der bestehenden Baumöglichkeiten. Schliesslich widerspreche die strittige Festlegung auch nicht dem Umweltschutzgesetz.
IV. Gegen diesen Rekursentscheid wandte sich die Firma X mit Beschwerde am 8. Dezember 2000 an das Verwaltungsgericht und beantragte, die angefochtenen Beschlüsse seien aufzuheben und die Stadt Zürich sei einzuladen, für die fraglichen Grundstücke eine geeignete Zone festzusetzen.
Die Baurekurskommission I beantragte am 21. Dezember 2000 die Abweisung der Beschwerde. Die Stadt Zürich erstattete ihre Beschwerdeantwort am 28. Februar 2001 und verlangte ebenfalls die Abweisung des Rechtsmittels. Die Baudirektion liess sich zur Beschwerde nicht vernehmen. Das Verwaltungsgericht zog die drei in der gleichen Sache ergangenen Rechtsmittelentscheide vom 22. September 1995, 21. August 1996 und 5. März 1999 bei.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) und mangels einer gesetzlichen Ausnahmebestimmung für die vorliegende Streitsache zuständig.
Da der notwendige Genehmigungsentscheid der Baudirektion bereits vorliegt (act. 8/10), kann die Beschwerde ohne Weiterungen an Hand genommen werden (vgl. § 329 Abs. 4 PBG).
2. Die Beschwerdeführerin verlangt die Durchführung eines Augenscheines. Eine solche Beweisabnahme, die ohnehin nur eventuell beantragt wird, erweist sich indessen als unnötig, da der massgebende Sachverhalt mit Bezug auf die heute gegebenen baulichen und betrieblichen Umstände nicht umstritten ist und sich soweit notwendig auch bereits aus den Akten und dem Augenscheinsprotokoll vom 6. April 1995 (act. 9/1) ergibt.
3. Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid lediglich auf Rechtsverletzungen hin. Eine Ermessensüberprüfung steht ihm - ausser bei Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung - nicht zu (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG).
4. Die Stadt Zürich begründet die vorgenommene Umzonung im Wesentlichen damit, dass die spezielle Lage des fraglichen Gebietes zwischen dem Naherholungsraum und dem zwei- und dreigeschossig überbauten Wohngebiet jenseits der Y-Strasse Rücksichtnahme verlange. Die Wohnzone W4 mit einer zulässigen Gebäudehöhe von 14,7 m würde sich hier massstäblich einfügen, dies im Gegensatz zu der von der Beschwerdeführerin favorisierten Industriezone mit zulässigen Gebäudehöhen von 23 bzw. 25 m. Eine stark störende Betriebe zulassende Industriezone sei auch unzweckmässig, wenn sie wie hier nur von immissionsintoleranten Wohngebieten her zugänglich sei. Diesen raumplanerischen Überlegungen hält die Beschwerdeführerin im Wesentlichen entgegen, die Festsetzung einer Wohnzone widerspreche dem Umweltschutzgesetz und sei zudem unzweckmässig, da ihr Betrieb durch diese Nutzungsplanung zonen- und bauvorschriftswidrig würde.
a) Die Beschwerdeführerin hält die Festsetzung einer Wohnzone mit der massgebenden Empfindlichkeitsstufe III gemäss Art. 24 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983/21. Dezember 1995 als unzulässig, da die von der Stadt Zürich im Zusammenhang mit der BZO 1992 gemessenen Lärmwerte nicht nur weit über den entsprechenden Planungswerten lägen, sondern gar die Immissionsgrenz- und die Alarmwerte überschreiten würden. Der angefochtene Entscheid geht demgegenüber davon aus, dass Art. 24 Abs. 1 USG nicht zur Anwendung gelange, da es vorliegend um die Umzonung einer bestehenden Bauzone und nicht um die Ausscheidung einer neuen Bauzone gehe.
Gemäss Art. 24 Abs. 1 USG (in seiner revidierten Fassung vom 21. Dezember 1995) dürfen neue Bauzonen für Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur in Gebieten vorgesehen werden, in denen die Lärmimmissionen die Planungswerte nicht überschreiten oder in denen diese Werte durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können. Die Umzonung von Bauzonen gilt nicht als Ausscheidung neuer Bauzonen. Eine neue Bauzone im Sinne dieser Bestimmung wird geschaffen, wenn diese ausserhalb bestehender Bauzonen, die vor dem 1. Januar 1985 in einer den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) entsprechenden Nutzungsplanung rechtskräftig festgelegt wurden, ausgeschieden wird. Andernfalls handelt es sich um eine Umzonung. Werden demnach auf dem Gebiet altrechtlicher Bauzonen, die den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes nicht entsprechen, im Rahmen einer erstmaligen RPG-konformen Nutzungsplanung Bauzonen für lärmempfindliche Gebäude ausgeschieden, so stellt dies eine Neueinzonung dar, es sei denn, es handle sich um ein bereits weitgehend überbautes Gebiet gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG (Robert Wolf in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 2000, Art. 24 N. 14 f.). Die Tatbestände der Umzonung und Neueinzonung im Sinne von Art. 24 Abs. 1 USG knüpfen damit in gleicher Weise wie diejenigen der Auszonung und Nichteinzonung im Rahmen der materiellen Enteignung (vgl. Enrico Riva in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 5 N. 139 ff.) an die Bundesrechtskonformität der ursprünglichen Zonenordnung an.
Am 1. Januar 1985 existierte zwar in der Stadt Zürich keine den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes entsprechende Nutzungsplanung (vgl. RB 1997 Nr. 119), jedoch handelte es sich bei dem fraglichen Gebiet zwischen Y-Strasse und dem Naherholungsraum trotz einzelner vorhandener Reserveflächen am 1. Januar 1985 offensichtlich um weitgehend überbautes Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG. Insofern beinhaltet weder die mit der BZO 1995 vorgenommenen Festsetzung einer Gewerbezone im fraglichen Gebiet noch die vorliegend strittige Festlegung einer Wohnzone eine neue Bauzone für lärmempfindliche Gebäude im Sinne von Art. 24 Abs. 1 USG. Selbst ohne diese Annahme eines bereits weitgehend überbauten Gebietes liegt heute keine Neueinzonung im genannten Sinne vor. Diesfalls wäre allein die mit der BZO 1995 vorgenommene Zonierung, welche letztinstanzlich vom Regierungsrat am 21. August 1996 geschützt worden ist, als erstmalige RPG-konforme Nutzungsplanung und damit als Neueinzonung zu bewerten. Die Beschwerdeführerin bestreitet jedenfalls ohne ersichtlichen Anlass oder weitere Begründung die RPG-Konformität der BZO 1995. Diese Neueinzonung bildet im vorliegenden Verfahren nicht Streitgegenstand und kann daher auch nicht mehr auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft werden. Im Streit liegt einzig der Ersatz dieser rechtskräftigen Gewerbezone durch eine W4-Zone ohne Wohnanteil (ebenfalls mit Empfindlichkeitsstufe III).
Aus diesen Gründen ist die Baurekurskommission I zu Recht davon ausgegangen, dass Art. 24 Abs. 1 USG vorliegend nicht zur Anwendung gelangt.
b) Die Baurekurskommission I hat in ihrem Entscheid festgestellt, die vom bestehenden Weingrosshandelsbetrieb ausgehenden Einwirkungen würden sich immissionsrechtlich im Wesentlichen auf den Lärm zu- und wegfahrender Lastwagen sowie die Emissionen der Be- und Entladevorgänge beschränken. Mit bis zu 30 Fahrzeugbewegungen im Tag sei der Betrieb nicht stark störend und löse auch keinen unverhältnismässigen Verkehr aus. Aus diesem Grund könne nicht gesagt werden, die strittige Zonenzuweisung führe zur Zonenwidrigkeit des bestehenden Betriebes. Demgegenüber macht die Beschwerdeführerin geltend, der bestehende Betrieb sei stark störend und gehöre mit einem Umschlag von 30 Mio. Kilogramm im Jahr, 25 bis 30 Lastwagenbewegungen pro Tag, mit riesigen Gebäudevolumen von 60 m x 50 m sowie dem Gleisanschluss funktional nicht in eine Wohnzone.
In lärmrechtlicher Hinsicht gelten sowohl in der heute massgebenden Gewerbezone der BZO 1995 als auch in der strittigen Wohnzone W4 die Grenzwerte der Empfindlichkeitsstufe III. Insofern zieht die vorliegend strittige Umzonung keine Beschränkung der bisher zulässigen Lärmimmissionen nach sich. Ob ein Betrieb nicht, mässig oder stark störend ist, bildet sodann keine Frage des Lärmschutzrechtes, sondern der funktionalen Zonenkonformität. Auch in dieser Hinsicht ergibt sich aus dem neuen Zonenregime jedoch keine Einschränkung, da gemäss Art. 19a Abs. 2 der geltenden BauO 1995 in der Gewerbezone stark störende Betriebe ebenso unzulässig sind wie in den Wohnzonen (§ 52 Abs. 3 PBG). Wenn die Beschwerdeführerin demnach geltend macht, der bestehende Betrieb sei bereits heute stark störend, so beruft sie sich damit auf eine sowohl unter dem Zonenregime von 1963 als auch unter demjenigen von 1995 unzulässige Entwicklung. Damit lässt sich jedoch die Unzweckmässigkeit der im Streit liegenden Planänderung nicht begründen.
Es stellt sich daher im vorliegenden Zusammenhang nur die Frage, ob die strittige Umzonung allenfalls insofern eine unerwünschte neue Zonenwidrigkeit des bestehenden Betriebes bewirke, als dieser der neuen Zonenfunktion – eine Wohnzone anstelle einer Gewerbezone – und insbesondere § 52 Abs. 3 PBG zuwiderlaufe.
Der von der Praxis entwickelte Begriff der funktionellen Zonenkonformität hat auf verschiedentliche Kritik hin und mit Blick auf die erweiterten kommunalen Regelungsbefugnisse gemäss der PBG-Revision von 1991 in der jüngeren Rechtsprechung entscheidend an Bedeutung verloren. Nunmehr soll es allein dem Ermessen der einzelnen Gemeinde überlassen bleiben, ob sie in ihren Wohnzonen nicht oder mässig störende Betriebe erlauben und von welchen Voraussetzungen sie die Zulässigkeit solcher Betriebe abhängig machen will. Ohne derartige Einschränkungen soll die Bewilligung für einen Betrieb wegen fehlender funktionaler Bindung an den Zonenzweck nur noch in Ausnahmefällen verweigert werden, wie etwa bei einem Bordellbetrieb in einem dicht bewohnten Gebiet aufgrund ideeller Immissionen oder bei einem Gewerbebetrieb, der übermässiges Verkehrsaufkommen mit sich bringt, aufgrund entsprechender Verkehrsgefährdung (RB 1997 Nr. 65 = BEZ 1997 Nr. 1; RB 1998 Nr. 95 = BEZ 1999 Nr. 1). Die Stadt Zürich lässt gemäss § 16 Abs. 1 BauO 1999 in Wohnzonen mit Wohnanteilen von weniger als 90 % generell und ohne weitere Einschränkungen hinsichtlich Betriebszweck, Grösse, Umschlag etc. mässig störende Betriebe zu. Demnach lässt sich dem bestehenden Weinhandelsbetrieb nicht entgegenhalten, er widerspreche als Grosshandelsbetrieb angesichts der spezifischen Gebäudeausmasse oder der Menge der umgeschlagenen Ware dem Zonenzweck.
Bei der Frage, ob ein Betrieb im Sinne von § 52 Abs. 3 PBG unverhältnismässigen Verkehr auslöse, ist einerseits auf die Nutzungsintensität der betreffenden Zone sowie auf die vorhandene Verkehrsinfrastruktur und andererseits auf den ausgelösten Betriebsverkehr abzustellen. Angesichts der vorliegend in der W4-Zone zugelassenen Ausnützung von 130 % (Art. 13 Abs. 1 BauO 1999) und der bereits vorhandenen stark befahrenen Y-Strasse sowie der das Gebiet durchschneidenden Bahnlinie erscheint es nicht als rechtsverletzend, wenn weder die Stadt Zürich noch die Baurekurskommission den von der Firma X ausgelösten Lastwagenverkehr sowie den Schienengüterverkehr über den Gleisanschluss als unverhältnimässig im Sinne § 52 Abs 3 PBG beurteilen. Die Baurekurskommission I ist daher zu Recht von der Wohnzonenkonformität des bestehenden Betriebes ausgegangen.
c) Die Baurekurskommission I hat sodann die Festlegung einer Wohnzone W4 auch mit Bezug auf die damit verbundene Herabsetzung der heute massgebenden Gebäudehöhe von 17,5 m auf neu 14,7 m als zulässig erachtet. Aufgrund der Akten und den unwidersprochenen Angaben der Stadt Zürich stehen auf dem Betriebsareal selber ein dreigeschossiges Verwaltungsgebäude mit einer angebauten Betriebshalle, wo sich das Hochregallager befindet, ein Lagergebäude mit Gleisanschluss und ein Wohnhaus sowie auf einem nicht der Beschwerdeführerin gehörenden Grundstück ein weiteres Gebäude. Von diesen Gebäuden überschreitet nur das ca. 15,5 m hohe Hochregallager die zulässige Gebäudehöhe. Alle anderen Gebäude liegen mit Höhen zwischen 6 und 12 m wesentlich darunter. Unter diesen Umständen kann nicht gesagt werden, durch die Umzonung würde ein grosser Teil der Betriebsgebäude bauvorschriftswidrig oder die Durchsetzung der neuen Gebäudehöhe illusorisch.
Im Weiteren wurde im angefochtenen Entscheid zu Recht darauf hingewiesen, dass die Beschwerdeführerin ihre Betriebsbedürfnisse angesichts der vorhandenen grossen Nutzungsreserven ohne weiteres innerhalb der herabgesetzten Gebäudehöhe werde verwirklichen können. Die Beschwerdeführerin hält dem nichts Substanzielles entgegen. Auch der Umstand, dass sie für den Weingrosshandel auf ausgedehnte Abstell- und Manövrierflächen angewiesen ist, widerlegt die Argumentation nicht. Die Realisierung weiterer Lagerflächen verlangt keineswegs zwingend die Aufgabe solcher bestehender Flächen.
Ebenfalls überzeugend sind die Ausführungen der Baurekurskommission I mit Bezug auf die Begrünungsvorschrift von Art. 11 Abs. 2 BauO 1999, welche die Beschwerdeführerin selber nicht angefochten hat, die sie aber auch in ihrer derzeitigen und künftigen Nutzung kaum behindert. Darauf kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).
d) Inwiefern schliesslich Gründe des Vertrauensschutzes der strittigen Umzonung entgegenstehen sollten, legt die Beschwerdeführerin nicht näher dar. Nach den oben stehenden Erwägungen liegt der wesentliche Unterschied zwischen der ursprünglichen Gewerbezone der BZO 1995 und der W4-Zone der BZO 1999 in der reduzierten Gebäudehöhe und der Begrünungsvorschrift gemäss Art. 11 Abs. 2 BauO 1999. Beide Beschränkungen erweisen sich jedoch nach dem oben Ausgeführten bezogen auf den Betrieb der Beschwerdeführerin als wenig einschneidend.
Der von der Stadt Zürich als Anwort auf verschiedene Rekursgutheissungen hin beschlossene Verzicht auf den Zonentyp der Gewerbezone, verlangt grundsätzlich nach einer ersatzweisen Zonierung. Da die Stadt Zürich für das vorliegend strittige Areal mit seiner überwiegend gewerblichen Nutzung aus raumplanerischen Gründen eine ausnützungs- und immissionsintensive Industriezone als unzweckmässig erachtete, stand letztlich nur noch eine Wohnzone zur Verfügung. Mit der Zulassung mässig störender Gewerbe in Wohnzonen mit einem unter 90 % liegenden Wohnanteil erweisen sich diese Wohnzonen inhaltlich als eigentliche Mischzonen. Unabhängig von der konkreten Betroffenheit der Beschwerdeführerin sprechen dabei durchaus sachliche Gründe für die Festlegung einer viergeschossigen Wohnzone samt der damit verbundenen Herabsetzung der zulässigen Gebäudehöhe. Die damit zugelassene Gebäudehöhe von 14,7 m liegt der von der Stadt Zürich ursprünglich mit der BZO 1992 in ihren Gewerbezonen zugelassenen Gebäudehöhe von 15 m am nächsten und nimmt im vorliegenden Fall die raumplanerisch und lärmschutzmässig erforderliche Rücksichtnahme auf den Naherholungsraum und die kleinmassstäblich überbauten lärmempfindlichen Wohngebiete jenseits der Y-Strasse.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen.
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Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
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