Zürich Verwaltungsgericht 09.02.2001 VB.2000.00399

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  Geschäftsnummer: VB.2000.00399   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 09.02.2001 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Baubewilligung und Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG

Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG (Gebäude mit Alterswohnungen als Wiederaufbau anstelle von Nebengebäuden auf Villengrundstück; hauptsächlich Freihaltezone): Übergangsrecht: Massgeblich ist das für die gesuchstellende Person günstigere Recht, was vorliegend auf das alte Recht zutrifft (E. 4a). Der Wiederaufbau ist als "teilweise Änderung" nach Massgabe von Art. 24 Abs. 2 aRPG zu beurteilen (E. 4b a.A.). Auslegung dieser Bestimmung. Die neue Baute wahrt die geforderte Identität mit den bisherigen, abzubrechenden Bauten nicht und sprengt auch in quantitativer Hinsicht den Rahmen (E. 4b/aa-bb). Keine Ausnahmebewilligung. Obiter dictum: Auch die Standortgebundenheit nach Art. 24 Abs. 1 aRPG ist nicht gegeben. Namentlich stellen finanzielle Interessen subjektive Vorstellungen dar, die keine Berücksichtigung finden (E. 4c).

  Stichworte: AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN IDENTITÄT STANDORTGEBUNDENHEIT TEILWEISE ÄNDERUNG ÜBERGANGSRECHT WIEDERAUFBAU

Rechtsnormen: Art. 24 RPG Art. 24c RPG Art. 42 lit. III/b RPV Art. 52 lit. II RPV

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 4

I. Ende März 1998 reichten A und B dem Gemeinderat X ein Baubewilligungsge­such ein. Das Gesuch betraf die Restaurierung und den Umbau einer Villa, den Neubau eines Gebäudes mit acht Alterswohnungen anstelle des bestehenden Gärtnerhauses, des bisherigen Schopfes und Garagengebäudes sowie die Renovation der Gärtnerei mit Ge­wächs­haus sowie der in einem separaten Gebäude untergebrachten Kegel­bahn. Ausser mit einer Flä­che von rund 400 m2, auf der sich das abzubrechende Garagengebäude befindet, liegt das rund 32'900 m2 haltende Baugrundstück in der kommunalen Freihaltezone. Mitte Oktober und Mitte November 1998 reichten A und B der Gemeinde ein ergänztes Bauge­such und geänderte Pläne ein.

Am 15. Dezember 1998 wurden die Bewilligungen für Restaurierung und Umbau der Villa sowie der Gärtnerei mit Gewächshaus und der Kegelbahn erteilt. Hinsichtlich des Neubaus wurde nichts entschieden. Nach verschiedenen Besprechungen und Anmahnun­gen seitens der Gesuchsteller lehnte der Gemeinderat X am 13. Juli 1999 das Bau­gesuch für den Neubau ab.

II. Hiergegen gelangten A und B am 28. Juli 1999 entsprechend der Rechtsmittel­belehrung an die Baurekurskommis­sion II, welche einen Schriftenwechsel durchführte, um mit Beschluss vom 16. November 1999 auf den Rekurs nicht einzutreten und die Angele­genheit zuständigkeitshalber an den Regierungsrat zu überweisen. Dieser wies den Rekurs am 18. Oktober 2000 ab, soweit er nicht gegenstandslos sei.

III. A und B haben gegen den Rekursentscheid des Regierungsrates am 23. Novem­ber 2000 Beschwerde an das Verwal­tungsgericht erhoben. Sie beantragen, der angefoch­tene Beschluss sei aufzuheben und der Gemeinderat X sei einzuladen, die Bewilligung für den Neubau mit acht Alters­woh­nungen zu erteilen. Weiter stellen sie Anträge zum Verfah­ren und beantragen eine Parteientschädigung.

Die Staatskanzlei beantragte für den Regierungsrat am 5. Dezember 2000 die Ab­wei­sung der Beschwerde, unter Verweis auf die Akten. Der Gemeinderat X verwies am 19. Dezember 2000 auf seinen Bauverweigerungsbeschluss vom 13. Juli 1999 und er­klärte Verzicht auf Vernehmlassung. Die als Mitbeteiligte zur Stellungnahme eingeladene Baudi­rektion liess nichts von sich hören.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. a) Das Verwaltungsgericht ist kraft § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde sach­lich und funktional zuständig. Die Legitimation der Beschwerdeführenden, die als Grundeigen­tü­mer vom angefochtenen Entscheid unmittelbar betroffen sind, ergibt sich aus § 21 lit. a in Verbindung mit § 70 VRG.

b) Gemäss § 58 VRG kann das Verwaltungsgericht einen zweiten Schriftenwechsel anordnen. Die Beschwerdeführenden begründen ihren darauf gerichteten Antrag nicht nä­her. Nachdem sich der Beschwerdegegner mit dem Verweis auf die Akten begnügt und die Mitbeteiligte sich überhaupt nicht vernehmen lassen hat, besteht kein Anlass, das Verfah­ren weiter zu verlängern.

2. Die Beschwerdeführenden bezeichnen die Dauer des bisherigen Verfahrens mit Recht als übermässig lang. Das gilt sowohl für das kommunale Baubewilligungsverfahren (vgl. § 319 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975/8. Juni 1997 [PBG]) als auch für das Rekursverfahren vor Regierungsrat, dessen Sachverhaltsermittlungen Mitte März 2000 abgeschlossen waren und dessen Entscheid erst am 18. Oktober 2000, unter mehr als dreifacher Überschreitung der Behandlungsfrist von § 27a VRG, getroffen wurde. § 27a VRG gilt auch für das Rekursverfahren vor Regierungsrat (Alfred Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 27a N. 3). Gründe, aus denen der Regierungsrat die Behandlungsfrist nicht eingehalten hat, wurden den Rekurrenten entgegen § 27a Abs. 2 VRG nicht mitgeteilt und sind auch aus den Akten nicht ersichtlich.

3. Die Beschwerdeführenden rügen es als Verweigerung des rechtlichen Gehörs, dass der Regierungsrat keinen Augenschein vorgenommen habe. Der Augenschein dient als Beweismittel zur Wahrnehmung von entscheidrelevanten Tatsachen an Ort und Stelle. Zur Durchführung eines Augenscheins ist die Behörde nur verpflichtet, wenn die tatsächli­chen Verhältnisse auf andere Weise nicht schlüssig abgeklärt werden können (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 7 N. 42 f.; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungs­rechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 82 IV b). Der Regie­rungs­rat befasste sich in seinem Entscheid mit koordinationsrechtlichen Fragen sowie mit der Frage, ob das Bauvorhaben der Rekurrenten ausserhalb der Bauzone bewilligt werden könne. Die hierbei wesentlichen Tatsachen lassen sich den Akten entnehmen, namentlich den Baugesuchsplänen und der Korrespondenz zwischen Beschwerdeführenden und Be­schwerdegegner. Der Ist-Zustand ist überdies durch Fotografien dokumentiert. Der Regie­rungsrat konnte daher ohne Rechtsverletzung auf einen Augenschein ver­zichten. Dasselbe gilt für das Verwaltungsgericht.

4. Das umstrittene Bauvorhaben käme zu ca. zwei Dritteln in die kommunale Frei­haltezone und zu rund einem Drittel in die Wohnzone W2 zu liegen. Die Freihaltezone dient der Freihaltung der Umgebung der Villa von Bauten und ist damit unbestritte­nermas­sen eine Nichtbauzone. Eine Bewilligung kann daher nur nach Massgabe sowohl des kan­tonalen Baurechts als auch von Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) in der früheren bzw. Art. 24 und 24c in der am 20. März 1998 beschlossenen, seit 1. September 2000 in Kraft stehenden Fassung erteilt werden. Vor­ab zu prüfen ist die Einhaltung des Bundesrechts. 

a) Gemäss Art. 52 Abs. 2 der Verordnung vom 28. Juni 2000 über die Raumpla­nung (RPV, SR 700.1) werden beim Inkrafttreten der neuen Bestimmungen hängige Be­schwerdeverfahren nach bisherigem Recht zu Ende geführt, sofern das neue Recht für den Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin nicht günstiger ist. Der Regierungsrat hat erwogen, das neue Recht sei für die Gesuchsteller nicht günstiger, und hat nach bisherigem Recht entschieden. Die Beschwerdeführenden stellen ebenfalls fest, dass die Revision von RPG und RPV bezüglich Wiederaufbau und angemessene Erweiterung keine relevante Ände­rung gebracht haben, argumentieren indessen mit Art. 42 RPV. Daraus lässt sich ableiten, dass sie diese Bestimmung als für sie günstiger ansehen.

Mit dem Regierungsrat ist festzustellen, dass die Art. 24 und 24c RPG nur die bis­herige Praxis zu Art. 24 aRPG fortschreiben (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 707 und 728 ff.; Rudolf Muggli, Kurz­kom­mentar zum Entwurf für eine Änderung des Raumplanungsgesetzes vom 20. März 1998, in: Schweizerische Vereinigung für Landesplanung, VLP [Hrsg.], Raum & Umwelt 1998, Bern 1999, S. 56 ff., N. 1 zu Art. 24 und N. 1 und 4 zu Art. 24c). Neu ist im We­sentlichen nur, dass die Erneuerung, Änderung, Erweiterung und der Wiederaufbau von bestehenden Bauten seit der Revision direkt gestützt auf Art. 24c RPG und das zugehörige Bundesver­ordnungsrecht zu beurteilen sind, also kein kantonales Ausführungsrecht mehr voraus­set­zen. Insofern führt das neue Recht nicht zu einem für die Beschwerdeführenden güns­ti­ge­ren Ergebnis und kann auch im Beschwerdeverfahren auf das alte Recht abgestellt werden. Immerhin enthält Art. 42 RPV neben dem schon nach der bisherigen Rechtspre­chung zu beachtenden Grundsatz, dass die Identität der zu ändernden Baute im Wesentli­chen ge­wahrt bleiben muss, auch quantitative Maximalgrenzen einer zulässigen Erweite­rung. Es wird zu prüfen sein, inwiefern es vorliegend auf diese Grenzen ankommt.

b) Der Regierungsrat hat verneint, dass das Vorhaben den Rahmen eines nach Art. 24 Abs. 2 aRPG zulässigen Wiederaufbaus einhält. Nach dieser Bestimmung kann das kantonale Recht ge­statten, Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen zu erneuern, teil­weise zu ändern oder wieder aufzubauen, wenn dies mit den wichtigen Anliegen der Raum­planung verein­bar ist. § 357 Abs. 3 PBG lässt (bzw. liess) teilweise Änderungen in dem durch das Bundesrecht gegebenen Rahmen zu und verzichtet auf – nach bisherigen Recht zu­läs­sige – restriktivere Bewilligungsvoraussetzungen. Wie die Beschwerdeführen­den nicht in Frage stellen, muss der Wiederaufbau den Rahmen einer teilweisen Änderung einhalten (vgl. Haller/Karlen, Rz. 739).

aa) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts liegt eine zulässige teilweise Än­de­rung im Sinn von Art. 24 Abs. 2 aRPG vor, wenn sie Umfang und Erscheinung, also die Identität des Bauwerks, in den wesentlichen Zügen wahrt und keine wesentlich neuen Aus­wirkungen auf die Nutzungsordnung, die Erschliessung und die Umwelt verursacht. Ge­mes­sen am Bestehenden muss die Änderung von untergeordneter Bedeutung sein (BGE 123 II 256 E. 4, 118 Ib 497 E. 3a, mit Hinweisen) und die Wesensgleichheit der Baute ge­wahrt bleiben (BGE 113 Ib 303 E. 3b). Von der Festlegung einer quantitativen Grenze hat die Rechtsprechung abgesehen und statt dessen auf eine alle massgeblichen Faktoren ein­be­ziehende Gesamtbetrachtung abgestellt (BGE 119 Ia 300 E. 3c, 107 Ib 237 E. 2b/aa, je mit Hinweisen). Entscheidend sind dabei nicht einzelne Merkmale des Projekts, sondern alle seine raumwirksamen Elemente in ihrem Zusammenwirken (vgl. BGE 118 Ib 497 E. 3a; VGr BE, 6. März 1995, BVR 1995, S. 353 E. 2a).

Dagegen bringen die Beschwerdeführenden vor, der Neubau sei einerseits als teil­weise erweiterter Ersatzbau für das bisherige Gärtnerhaus und den bisherigen Schopf anzu­sehen, anderer­seits würden darin die noch von den anderen Bauten in der Freihaltezone vorhandenen Er­weiterungsreserven verbaut. Die Beschwerdeführenden gehen also davon aus, es sei zuläs­sig, Erweiterungen auch in Form eines unabhängigen Ergänzungsbaus vor­zunehmen und dabei auch "Erweiterungsreserven" anderer Bauten, im konkreten Fall z.B. der Villa und der Kegelbahn, auszunützen.

bb) Ausgangspunkt für die Beurteilung von teilweisen Änderungen ist indes immer der einzelne, bestehende und zu verändernde Baukörper, und nicht etwa eine Gebäude­grup­pe (Christoph Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzone, Grüsch 1989, S. 201, mit Hin­weis auf einen unveröffentlichten Entscheid des Bundesgerichts). Sodann muss für die In­an­spruch­nahme einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 2 aRPG bzw. § 357 Abs. 3 PBG grundsätzlich ein körperlicher Zusammenhang zwischen der bestehenden Bausub­stanz und der beabsichtigten Änderung bzw. Erweite­rung bestehen. Selbst wenn man dies­bezüglich etwa aus Gründen des Denkmalschutzes ausnahmsweise ein bauliches Abrücken des Ergänzungsbaus von der bestehenden Baute zulassen wollte, was umstritten ist, kann es sich dabei höchstens um wenige Meter handeln (BGE 110 Ib 141 E. 3b; 108 Ib 359 E. 3a; Bandli, S. 195 f.). Im Allgemeinen sind daher von der bestehenden Baute losgelöste, selb­ständige Annexbauten nicht zulässig; vielmehr ist ein körperlicher Zusammenhang zwi­schen der Stamm- und der Erweiterungsbaute erforderlich (vgl. BGE vom 28. März 1995 E. 3, publiziert in der Entscheidsammlung der VLP, K-Nr. 1077 [Gartenschwimmbad].

Bezugspunkt für die Beurteilung der umstrittenen Neubaute sind daher allein das Gärtnerhaus und der Schopf. Es ist aufgrund der Pläne des Neubaus und der Fotos der be­stehenden Bauten offensichtlich, dass deren Identität nicht gewahrt wird. An die Stelle zweier relativ kleiner Bauten soll eine wesentlich grössere treten, die den bestehenden von Gestalt und Funktion her nicht zu vergleichen ist. Diese Beurteilung trifft auch zu, wenn die dritte abzubrechende Baute (das Garagengebäude) in die Beurteilung einbezogen wird. Hinzu tritt, dass die quantitative Vorgabe von Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV klar überschritten wird. Diese Vorgabe bezieht sich auf die Bruttogeschlossfläche, nicht etwa auf die Grund­fläche (Haller/Karlen, Rz. 738). Nun weist das neue Gebäude gemäss den Nachmessungen in den Plänen bereits eine Grundfläche von mindestens 320 m2 auf, gegenüber ca. 65 m2 des Gärtnerhauses, ca. 25 m2 des Schopfes und ca. 70 m2 des Garagengebäudes. Bereits der Vergleich der Grundflächen zeigt, dass mit der Neubaute die zonenwidrig genutzte Fläche um mehr als 100 m2 erweitert wird und damit die quantitative Voraussetzung von Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV nicht erfüllt ist. Eine genaue Berechnung der Bruttogeschossflächen er­übrigt sich damit.

Eine Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 24 Abs. 2 aRPG bzw. 24c RPG kommt daher nicht in Frage.

c) Der Regierungsrat hat erwogen, Alterswohnungen seien in der hier massgebli­chen kommunalen Freihaltezone weder zonenkonform noch standortgebunden, und hat deshalb auch eine Bewilligung nach Art. 24 Abs. 1 aRPG bzw. 24 RPG ausgeschlossen. Die Beschwerdeführenden äussern sich zu dieser Erwägung nicht weiter, so dass es damit grundsätzlich sein Bewenden haben könnte. Immerhin haben die Beschwerdeführenden ausdrücklich darum ersucht, die Baudirektion zu einer Stellungnahme aufzufordern. Die Baudirektion hat sich trotz entsprechender Einladung nicht geäussert. Aus den Akten geht indessen hervor, dass sie offenbar beabsichtigte, die Ausnahmebewilligung gestützt auf Art. 24 Abs. 1 aRPG zu erteilen. Im Mitbericht vom 26. Au­gust 1999 wird ausgeführt, die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme­bewilligung nach Art. 24 Abs. 1 aRPG seien offensichtlich erfüllt und die Baudirektion würde diese Bewilligung nach wie vor erteilen.

Gemäss Art. 24 Abs. 1 aRPG können zonenwidrige Bauten ausserhalb der Bau­zo­ne bewilligt werden, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort aus­ser­halb der Bauzonen erfordert und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Gemäss der bun­desgerichtlichen Rechtsprechung darf die Standortgebundenheit nur dann bejaht wer­den, wenn eine Baute aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder we­gen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Da­bei beurteilen sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann we­der auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweck­mässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen. An diese Erfordernisse sind strenge An­forderungen zu stellen (BGE 124 II 252 E. 4a mit Hinweisen). Dadurch, dass das Gesetz ausdrücklich verlangt, dass sich die Standortgebundenheit aus dem Zweck der fraglichen Bauten und Anlagen ergeben muss, wird ausgeschlossen, dass anders geartete Zweckmäs­sigkeitsüberlegungen – vom Bundesgericht in langjähriger Rechtsprechung als subjektive Vorstellungen und Wünsche bezeichnet – als Elemente der Standortgebundenheit berück­sichtigt werden dürfen (vgl. Bandli, S. 35). Zu diesen subjektiven Vorstellungen und Wün­schen gehören namentlich auch Überlegungen finanzieller Natur (Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs-, Bau und besonderes Umweltschutzrecht, 3. A., Bern 1995, S. 172; Hal­ler/Karlen, Rz. 711).

Es bedarf keiner näheren Ausführungen, dass eine Baute für Alterswohnungen nicht aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder we­gen der Bodenbeschaffen­heit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Die Beschwerdeführenden machen denn auch nicht dies geltend, sondern argumentieren, aus wirtschaftlichen Grün­den könne das Konzept der Beschwerdeführenden nur funktionieren, wenn in der Nähe der Villa im Park zusätzlichen noch Alterswohnungen im Ersatzbau erstellt werden könnten. Angesichts der leeren Staatskassen könne Denkmalschutz in Fällen wie dem vorliegenden sinnvoll nur dann betrieben werden, wenn die öffentliche Hand baurechtliche oder pla­nungsrechtliche Konzessionen mache. Dieser Auffassung scheint auch die Baudirektion gewesen zu sein, die in der Erteilung der Ausnahmebewilligung (im Verbund mit den Massnahmen zum Umbau und zur Sanierung der Villa) eine "in gestalterischer und funk­tionaler Hinsicht sowie bezüglich der finanziellen Tragbarkeit zweckmässige und an­ge­messene Gesamt-Lösung" erblickte. Im Wesentlichen wird bei dieser Lö­sung die Standort­gebundenheit damit begründet, dass sie die (teilweise) Finanzierung der Erhaltung bzw. Renovation eines Schutzobjektes von regionaler Bedeutung ermöglicht. Weder die Argu­mentation der Beschwerdeführenden noch dieje­nige der Baudirektion vermögen eine Standortgebundenheit zu begründen: Bei ersteren steht ihr privates wirtschaftliches Inter­esse im Vordergrund, während letztere das öffentli­che Interesse verfolgt, staatliche Mitteln sparsam einzusetzen. Beide Interessen werden aber durch Art. 24 RPG nicht gedeckt.

Der Regierungsrat hat daher die Standortgebundenheit des Neubaus zu Recht ver­neint.

d) Demnach kommt eine Ausnahmebewilligung für den in der Freihaltezone lie­genden Teil des projektierten Neubaus nicht in Frage. Die Erstellung nur des in der Bau­zone liegenden Gebäudeteils steht nicht zur Diskussion. Die Beschwerde ist daher abzu­weisen, ohne auf die Frage einzutreten, ob der Beschwerdegegner die Bewilligungsfähig­keit dieses Gebäudeteils zu Recht verweigert hat.

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

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