Sozialhilfe | Unterstützung einer Zweitausbildung durch Fürsorgeleistungen Auf die Beschwerde gegen einen Rückweisungsentscheid ist einzutreten. Wegen einer sich stellenden Frage von grundsätzlicher Bedeutung hat die Kammer zu entscheiden (E. 1). Wegen des Bedarfsdeckungsprinzips durfte das Gesuch nicht zum vornherein deshalb abgewiesen werden, weil der Ansprecher seine Notlage willentlich herbeigeführt hat (E. 2b). In einem Spannungsverhältnis dazu steht das Subsidiaritätsprinzip (E. 2c). Der angefochtene Entscheid hat nicht zur Folge, dass Auszubildende generell einen Anspruch auf Sozialhilfe erhalten (E. 2d). Die Anrechnung eines fiktiven Einkommens widerspricht dem Bedarfsdeckungsprinzip und läuft auf einen Verschuldensvorwurf hinaus. Es ist deshalb bei der erstmaligen Prüfung des Hilfeanspruchs vom tatsächlichen Sachverhalt auszugehen (E. 2e). Erstmalige Gesuchsteller werden damit verfahrensmässig den bisherigen Unterstützungsbezügern gleichgestellt. Damit wird bei auszubildenden Personen vermieden, dass sie bis zum rechtskräftigen Entscheid über die Unterstützung in Not geraten (E. 2f). Stipendienbezügern darf die Auflage gemacht werden, Eigenleistungen in Höhe des stipendienrechtlich zumutbaren zu erbringen (E. 2g).
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Geschäftsnummer: VB.2000.00348 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 08.12.2000 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Fürsorgerecht Betreff: Sozialhilfe
Unterstützung einer Zweitausbildung durch Fürsorgeleistungen Auf die Beschwerde gegen einen Rückweisungsentscheid ist einzutreten. Wegen einer sich stellenden Frage von grundsätzlicher Bedeutung hat die Kammer zu entscheiden (E. 1). Wegen des Bedarfsdeckungsprinzips durfte das Gesuch nicht zum vornherein deshalb abgewiesen werden, weil der Ansprecher seine Notlage willentlich herbeigeführt hat (E. 2b). In einem Spannungsverhältnis dazu steht das Subsidiaritätsprinzip (E. 2c). Der angefochtene Entscheid hat nicht zur Folge, dass Auszubildende generell einen Anspruch auf Sozialhilfe erhalten (E. 2d). Die Anrechnung eines fiktiven Einkommens widerspricht dem Bedarfsdeckungsprinzip und läuft auf einen Verschuldensvorwurf hinaus. Es ist deshalb bei der erstmaligen Prüfung des Hilfeanspruchs vom tatsächlichen Sachverhalt auszugehen (E. 2e). Erstmalige Gesuchsteller werden damit verfahrensmässig den bisherigen Unterstützungsbezügern gleichgestellt. Damit wird bei auszubildenden Personen vermieden, dass sie bis zum rechtskräftigen Entscheid über die Unterstützung in Not geraten (E. 2f). Stipendienbezügern darf die Auflage gemacht werden, Eigenleistungen in Höhe des stipendienrechtlich zumutbaren zu erbringen (E. 2g).
Rechtsnormen: § 14 SHG § 16 SHG § 24 SHG § 16 lit. I SHV § 17 SHV Art./§ 8 lit. b StipendienV Art./§ 9 lit. I StipendienV § 48 lit. III VRG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2
I. A schloss 1992 seine Lehre als Automechaniker mit dem eidgenössischen Fähigkeitszeugnis ab. Zu einem nicht näher bekannten Zeitpunkt begann er eine Ausbildung an der Zürcher Hochschule Winterthur in Kommunikation und Informatik. Für den Zeitraum vom 1. Oktober 1999 bis zum 30. September 2000 erhielt er von der kantonalen Stipendienabteilung ein Stipendium von Fr. 11'780.- zugesprochen. Anfang Februar 2000 beantragte A zusätzlich bei der Gemeinde X die Ausrichtung wirtschaftlicher Hilfe und Kostengutsprache für eine Zahnbehandlung. Die Sozialbehörde X lehnte dieses Gesuch am 30. März 2000 ab. Zur Begründung führte die Behörde aus, Beiträge an Zweitausbildungen könnten nur geleistet werden, falls mit der Erstausbildung kein existenzsicherndes Einkommen erzielt werden könne, was vorliegend nicht der Fall sei. Zudem sei A in der Lage, sich die zur Finanzierung des Lebensunterhalts und seines Fachhochschulstudiums nötigen Mittel ergänzend zum ihm zugesprochenen Stipendium durch temporäre Erwerbstätigkeit zu verschaffen.
II. Gegen diesen Entscheid erhob A am 16. April 2000 Rekurs an den Bezirksrat und beantragte die Gewährung von Sozialhilfeleistungen. Der Bezirksrat hiess das Rechtsmittel am 28. August 2000 teilweise gut und wies die Angelegenheit zu erneuter Beschlussfassung an die Sozialbehörde X zurück. Er erwog, Beiträge an eine Zweitausbildung seien zwar grundsätzlich nur dann zu leisten, wenn mit der Erstausbildung kein existenzsicherndes Einkommen erzielt oder die Vermittlungsfähigkeit erhöht werden könne. Jedoch könne die Behörde einem Hilfeersuchenden, der zur Zeit seinen Lebensbedarf nicht aus eigenen Mitteln zu bestreiten in der Lage sei, die Unterstützung nicht von Anfang an versagen, sondern müsse ihn mittels Auflagen zur Arbeitssuche anhalten. Erst in der Folge seien dann Leistungskürzungen statthaft. Dasselbe gelte auch für eine Zahnbehandlung, deren Notwendigkeit ausgewiesen sei.
III. Die Sozialbehörde X wandte sich gegen den Beschluss des Bezirksrats am 10. Oktober 2000 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung des Anfechtungsobjekts unter Bestätigung ihres eigenen Beschlusses vom 30. März 2000. Zur Begründung brachte sie vor, der Entscheid der Vorinstanz eröffne allen Studierenden die Möglichkeit, sich während des Studiums den Lebensunterhalt von der öffentlichen Hand finanzieren zu lassen. Damit werde auch das Stipendiengesetz unterlaufen, das die Erbringung von Eigenleistungen durch die Bezüger vorsehe. Dieselbe Auffassung habe auch die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe vertreten, die sie nach dem bezirksrätlichen Entscheid angefragt habe.
Der Bezirksrat beantragte am 25. Oktober 2000 sinngemäss die Abweisung der Beschwerde, während sich der Beschwerdegegner nicht vernehmen liess.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte sind nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) grundsätzlich zulässig. Angefochten ist vorliegend ein Rückweisungsentscheid. Solche sind zwar dogmatisch als Vor- oder Zwischenentscheide zu qualifizieren (RB 1998 Nr. 31; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 28 N. 40) und wären damit an sich nur unter bestimmten Voraussetzungen selbständig anfechtbar (§ 48 Abs. 2 und 3 VRG). Die Praxis stellt sie aber häufig den Endentscheiden gleich (Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O.). Vorliegend ist die selbständige Anfechtbarkeit des Bezirksratsentscheids ohnehin deswegen gerechtfertigt, weil er aufgrund der Erwägungen hauptsächlich als Vorentscheid zu qualifizieren ist und durch die Zulassung der Beschwerde im Fall ihrer Gutheissung ein Endentscheid herbeigeführt werden kann (§ 48 Abs. 3 VRG).
Zwar ist von einem Streitwert der Angelegenheit von unter Fr. 20'000.- auszugehen, doch ist sie wegen der durch die Beschwerdeführerin aufgeworfenen Frage von grundsätzlicher Bedeutung (act. 2 S. 2; E. 2c) nach § 38 Abs. 3 VRG in der Kammer zu behandeln.
2. a) Gemäss § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) und § 16 Abs. 1 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, wer seinen Lebensunterhalt und den seiner Familie nicht aus eigenen Mitteln bestreiten kann. Grundlage der Bemessung der Unterstützung stellen nach § 17 SHV die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien, zur Zeit in der Fassung von November 1998) dar. Vorbehalten bleiben begründete Abweichungen im Einzelfall.
Der Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe wird zudem ‑ wie die Vorinstanz richtig ausgeführt hat – durch die Bundesverfassung geschützt. Der zuerst vom Bundesgericht als ungeschriebenes Grundrecht anerkannte Anspruch auf Existenzsicherung (BGE 121 I 367 E. 2b, c) hat als Art. 12 unter der Bezeichnung "Recht auf Hilfe in Notlagen" Eingang in die neue Bundesverfassung vom 18. April 1999 gefunden. Einem Bedürftigen dürfen diejenigen Mittel, die für ein menschenwürdiges Leben notwendig sind, unter keinen Umständen entzogen werden (Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 150; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 178 f.; vgl. auch Charlotte Gysin, Der Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, Basel 1999, S. 58 ff.; Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. A., Bern 1999, S. 82 ff.).
b) Einen engen Zusammenhang mit dem verfassungsrechtlichen Anspruch auf Existenzsicherung weist der sozialhilferechtliche Grundsatz auf, dass Hilfe ungeachtet des Grundes der Notlage auszurichten ist (Bedarfsdeckungsprinzip; vgl. Gysin, S. 108; Wolffers, S. 74). Dies bedeutet im vorliegenden Fall, dass das Gesuch des Beschwerdegegners nicht schon deshalb zum vornherein abgewiesen werden durfte, weil er durch Beginn einer Zweitausbildung und die damit verbundene Aufgabe der Erwerbstätigkeit seine Notlage willentlich selbst herbeigeführt hat.
c) In ein Spannungsverhältnis zum Bedarfsdeckungsprinzip tritt i.c. das aus § 16 SHG abgeleitete Subsidiaritätsprinzip. Danach besteht ein Anspruch auf Unterstützung nur insoweit, als der Gesuchsteller seine Bedürfnisse nicht aus eigener Kraft decken kann (Gysin, S. 106 f.; Wolffers, S. 71 f.). Dies hat insbesondere zur Folge, dass das Einkommen des Gesuchstellers bei der Prüfung seiner Hilfebedürftigkeit grundsätzlich in voller Höhe anzurechnen ist (E.1.1 der SKOS-Richtlinien). Abzustellen ist dabei jedenfalls auf das Einkommen zur Zeit des Unterstützungsentscheids. Hingegen ist nicht hinreichend geklärt, ob bereits in diesem Zeitpunkt auch ein fiktives Einkommen berücksichtigt werden darf, das der Gesuchsteller erzielen könnte, jedoch nicht erzielt.
d) Die Beschwerdeführerin bringt zudem vor, dass die Stipendienverordnung vom 10. Januar 1966 (StipendienV) Eigenleistungen der Studierenden während des Studiums vorsehe. Dieser Grundsatz werde unterlaufen, wenn stattdessen die Stipendiaten Fürsorgeleistungen der öffentlichen Hand beziehen könnten.
Diesem Bedenken trägt der angefochtene Entscheid jedoch teilweise Rechnung: Der Bezirksrat hielt in E. 3 seines Entscheids fest, dass die Beschwerdeführerin den Beschwerdegegner mittels Auflagen zur Aufnahme einer teilzeitlichen Erwerbstätigkeit anhalten dürfe. Erst danach sei unter den weiteren formellen Voraussetzungen (§ 24 SHG; A.8 SKOS-Richtlinien) eine Kürzung möglich.
e) Wird Hilfeersuchenden von Anfang bei der Ermittlung ihrer Bedürftigkeit ein fiktives Einkommen angerechnet, kann dies dazu führen, dass ihr Lebensbedarf mit sofortiger Wirkung nicht mehr gedeckt ist, ohne dass ihnen die notwendige Zeit eingeräumt würde, sich auf diese Situation einzustellen, etwa durch Aufnahme einer Erwerbstätigkeit. Die Anrechnung eines fiktiven Einkommens läuft überdies auf den – dem Sozialhilferecht fremden – Vorwurf hinaus, die Anspruchsteller hätten ihre Lage selbst verschuldet. Die Lehre äussert sich deshalb dazu ablehnend (Gysin, S. 118; Wolffers, S. 153). Das Bedarfsdeckungsprinzip und das Prinzip von Treu und Glauben haben also zur Folge, dass bei der erstmaligen Ermittlung des Sozialhilfeanspruchs vom tatsächlichen Einkommen und den tatsächlichen Lebenshaltungskosten des Gesuchstellers auszugehen ist. Eine Abweichung von diesem Grundsatz kann nur in Frage kommen, wenn dessen Verhalten rechtsmissbräuchlich ist. Da der Beschwerdegegner vorliegend mit der Aufnahme einer Zweitausbildung einen Grund für die Aufgabe der Erwerbstätigkeit angibt, der einer Prüfung bedarf, ist ihm kein offensichtlicher Rechtsmissbrauch vorzuwerfen.
f) Erstmalige Gesuchsteller sind somit den bisherigen Unterstützungsbezügern verfahrensmässig gleichzustellen. Die Sozialbehörden der Gemeinden haben von den tatsächlichen Verhältnissen auszugehen. Die Gewährung von Sozialhilfe kann dabei nach § 21 SHG mit Auflagen und Weisungen verbunden werden, die insbesondere die Lage des Hilfeempfängers verbessern und gleichzeitig dessen Abhängigkeit verringern sollen. Wer solche Anordnungen nicht befolgt, kann gemäss § 24 Abs. 1 SHG unter Androhung der Folgen schriftlich verwarnt werden. Nach erfolgloser Verwarnung ist eine Kürzung der Leistungen zulässig (Abs. 2). Damit wird bei in Ausbildung befindlichen Personen sichergestellt, dass der Entscheid der zuständigen Behörde darüber, ob diese Ausbildung unterstützt wird kann und ob die betroffene Person Eigenleistungen zu erbringen habe, angefochten werden kann, ohne dass die Person zwischenzeitlich in Not gerät.
g) A.8.3. der SKOS-Richtlinien regeln im Allgemeinen das erlaubte Ausmass der Leistungskürzungen. Vorliegend ist jedoch zu beachten, dass der Beschwerdegegner in einer Zweitausbildung steht und dafür ein kantonales Stipendium bezieht. Nach § 17 SHV in Verbindung mit H.6 der SKOS-Richtlinien werden Zweitausbildungen nur unterstützt, wenn mit der Erstausbildung kein existenssicherndes Einkommen zu erzielen ist oder damit die Vermittlungsfähigkeit erhöht werden könnte. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, ist die erste Voraussetzung vorliegend nicht erfüllt. Auf die zweite könnte es nur ankommen, wenn der Beschwerdegegner mit seinem Lehrabschluss als Automechaniker schwer vermittelbar wäre, wofür aber keine Anzeichen vorliegen.
§ 8 lit. b und § 9 Abs. 1 StipendienV gehen zudem davon aus, dass Stipendienbezüger in zumutbarem Umfang selbst zur Finanzierung ihrer Ausbildung beitragen. Vorliegend ist von einer Eigenleistung des Beschwerdegegners in der Höhe von jährlich Fr. 7'200.- auszugehen (§ 33 des Stipendienreglements vom 29. Juni 1999 [StipendienR] in Verbindung mit § 25 StipendienR und C.8 des Anhangs zum StipendienR). Eine Erwerbstätigkeit im dafür notwendigen Umfang ist auch neben der Ausbildung an der Fachhochschule Winterthur zumutbar.
h) Nach den voranstehenden Erwägungen ist die Beschwerdeführerin berechtigt, den Beschwerdegegner in ihrem Unterstützungsentscheid zur Aufnahme einer teilzeitlichen Erwerbstätigkeit mit einem Einkommen von Fr. 7'200.- jährlich anzuhalten. Nach allfälliger Verwarnung kann sie bei weiterer Nichtbefolgung der Weisung die Hilfe entsprechend kürzen, d.h., da die Bedürftigkeit des Beschwerdegegners bei Einbezug der zumutbaren Eigenleistung wegfällt, ganz einstellen.
3. ...
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
...
Eine Minderheit des Gerichts beantragt, die Beschwerde gutzuheissen, den Beschluss des Bezirksrats aufzuheben und den Beschluss der Sozialbehörde X zu bestätigen, aus folgenden Erwägungen:
1. Für die mit dem Gesuch des Beschwerdegegners konfrontierte Sozialbehörde stellte sich primär die Frage, ob er Anspruch auf Deckung der Lebenshaltungskosten durch die Sozialhilfe habe, soweit solche Kosten nicht durch das ihm gewährte Stipendium gedeckt sind. Sie hat diese Grundsatzfrage verneint mit der Begründung, die Voraussetzungen, unter denen nach Ziffer H. 6 der SKOS-Richtlinien Beiträge an eine Zweitausbildung ausgerichtet werden könnten, seien hier nicht erfüllt. Zum einen biete die Erstausbildung als Automechaniker dem Beschwerdegegner durchaus eine berufliche Existenz. Zum anderen sei es ihm auch bei Fortsetzung seines Studiums angesichts der in der Autobranche ebenso wie im Informatikbereich vorhandenen Temporärjobs möglich und zumutbar, seinen Lebensunterhalt, soweit hierfür das gewährte Stipendium nicht ausreiche, selber zu verdienen. Der Bezirksrat und ihm folgend die Gerichtsmehrheit stimmen dieser Beurteilung der Sozialbehörde X zu. Sie hält sich im Rahmen der bisherigen Rechtsprechung (vgl. VGr., 13. Juli 2000, VB.2000.00172, 29. August 2000, VB.2000.00159) und ist auch nach Auffassung der Gerichtsminderheit richtig.
2. Der Bezirksrat hat die Sache deswegen an die Sozialbehörde zurückgewiesen, weil sich nach der für Februar 2000 erstellten Bedarfsrechnung ein Defizit von Fr. 213.- ergebe und weil über dieses Defizit nicht unter Anrechnung eines hypothetischen Einkommens hinweg gegangen werden dürfe; vorerst müsse die Behörde den Beschwerdegegner mit einer Auflage zur Arbeitsuche anhalten; nur wenn er dieser Auflage nicht nachkomme, dürften in der Folge unter Beachtung der Verfahrensgrundsätze von § 24 SHG die Leistungen gekürzt werden. Diese von der Gerichtsmehrheit geschützte Betrachtungsweise ist nach Auffassung der Gerichtsminderheit aus folgenden Gründen nicht gesetzmässig:
Gemäss § 14 SHG hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, wer für seinen Lebensunterhalt "nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann". Es trifft zu, dass diese Grundvoraussetzung der "Notlage" oder der "Bedürftigkeit" primär anhand einer Bedarfsbemessung zu prüfen ist, bei denen den anerkannten Ausgaben die tatsächlichen Einnahmen gegenüber gestellt werden und so ein Fehlbetrag ermittelt wird. Es trifft auch zu, dass eine solche Bedarfsberechnung auf einen bestimmten Zeitpunkt bezogen ist. Das will aber nicht heissen, dass eine Notlage stets schon dann anzunehmen sei, wenn im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung eine genau auf diesen Zeitpunkt bezogene Bedarfsberechnung einen Fehlbetrag ergibt. Die Sozialbehörde darf und muss bei der Prüfung des Gesuches die gesamten Umstände des Einzelfalles berücksichtigen. Im vorliegenden Fall hatte der Beschwerdegegner im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung im Februar 2000 gute Chancen, auf Grund seiner Erstausbildung als Automechaniker sowie seiner begonnenen Zweitausbildung als Informatiker rasch eine Stelle zu finden; ferner verfügte er über finanzielle Mittel von ca. Fr. 4000.-. Unter diesen Umständen besteht – ausgehend davon, dass der Beschwerdegegner nach dem Gesagten keinen Anspruch auf Sozialhilfe zur Finanzierung seiner Zweitausbildung hat und dass es ihm jedenfalls zuzumuten ist, sich die zur Finanzierung des Lebensunterhalts und des Fachhochschulstudiums nötigen Mittel ergänzend zum zugesprochenen Stipendium durch temporäre Erwerbstätigkeit zu verschaffen - kein Grund zur Annahme, er habe sich im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung im Februar 2000 in einer Notlage im Sinn von § 14 SHG befunden.
Daran vermag der Grundsatz, dass es bei der Gewährung von Sozialhilfe nicht auf die Ursachen der Notlage ankommt (Bedarfsdeckungsprinzip; Wolffers S. 74, Gysin S. 108) ebenso wenig etwas zu ändern wie der Grundsatz, dass hypothetische Einkünfte nicht anzurechnen sind (Wolffers, S. 153). Der erstgenannte Grundsatz schliesst nämlich nicht aus, dass bei der erstmaligen Gewährung von Sozialhilfe die gesamten Umstände des Einzelfalles berücksichtigt werden und nicht schon deswegen eine Notlage angenommen wird, weil sich rein rechnerisch bezogen auf den Zeitpunkt der Gesuchseinreichung ein Fehlbetrag ergibt. Für eine solche Berücksichtigung der gesamten Umstände lässt § 14 SHG sowohl aufgrund des Wortlautes wie auch des Zweckes der Bestimmung durchaus Raum. Der zweitgenannte Grundsatz ist vorab auf die Bemessung der Sozialhilfe in jenen Fällen zugeschnitten, in denen die Bedürftigkeit aufgrund der gesamten Umstände bejaht worden ist. Der verfassungsrechtliche Schutz der Existenzsicherung (BGE 121 I 367, Art. 12 BV) – eine verfassungsrechtliche Minimalgarantie – gebietet jedenfalls keine andere Auslegung von § 14 SHG.
Die von der Gerichtsmehrheit geschützte Betrachtungsweise der Vorinstanz ist auch insoweit mit Ungereimtheiten behaftet, als sie an die Bestimmungen und Grundsätze über Leistungskürzungen (§ 24 SHG, § 24 SHV) anknüpft. Diese Bestimmungen sind auf jene Fälle ausgerichtet, in denen Leistungen bereits wegen einer Notlage zugesprochen worden sind.