Zürich Verwaltungsgericht 02.11.2000 VB.2000.00111

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  Geschäftsnummer: VB.2000.00111   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 02.11.2000 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 05.09.2001 abgewiesen. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Baubewilligung

Die Erteilung von Baubewilligungen ist je nachdem nicht nur von der Erschliessung und der Zonenkonformität abhängig, sondern kann weiteren Voraussetzungen des Bundesrechts und des bundesrechtkonformen kantonalen Rechts unterworfen sein. Die Kantone können demnach ohne Verletzung des Bundesrechts zusätzliche Bauvoraussetzungen statuieren. Der zweite Satz von § 237 Abs. 1 PBG, wonach bei grösseren Überbauungen die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein muss, ist eine solche vom Bundesrecht vorbehaltene selbständige Bauvoraussetzung (E. 5c/bb). Zur Tragweite von § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG (E. 5d).

  Stichworte: BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN ERREICHBARKEIT ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG) ÖFFENTLICHER VERKEHR

Rechtsnormen: § 219 PBG § 237 Abs. I PBG § 18 PVG Art. 19 RPG Art. 22 lit. II RPG

Publikationen: BEZ 2000 Nr. 50 RB 2000 Nr. 93 URP 2000 S. 823

Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2

I. Der Stadtrat F erteilte der Gesuchstellerin H, und der Grundeigentümerin D, mit Beschluss vom 1. Juli 1997 unter Auflagen und Bedingungen die baurechtliche Bewilli­gung für den Neu­bau eines Kino- und Einkaufszentrums auf den in der Gewerbezone G 2 gelegenen Grund­stücken Kat.Nrn. 01, 02 und 03 an der Xstrasse in F. Das Projekt umfasst zehn Kinosäle mit insgesamt 2458  Sitzplätzen, Verkaufsflächen (Fachmärkte und Lebens­mittelgeschäft) von ca. 8921 m2, Restaurant-, Dancing- und Barbetriebe mit insge­samt 753 Sitzplätzen, diverse Nebenräume sowie höchstens 800 PW-Parkplätze. Diese Nut­zungs­aufteilung ist das Resultat einer Projektüberarbeitung; aufgrund der Beurteilung des Umweltverträglichkeitsberichts musste insbesondere die Parkplatzzahl reduziert wer­den.

II. Mit Eingabe vom 28. Juli 1997 erhob A beim Regierungsrat Rekurs gegen den baurechtlichen Entscheid. Er beantragte, die Baubewilli­gung vom 1. Juli 1997 sei aufzuhe­ben und die Sache im Sinn der Anträge und Begründun­gen betreffend den öffentlichen Ver­kehr und die Parkplätze zur ergänzenden Abklärung und Verbesserung an den Stadtrat F zurückzuweisen. Insbesondere solle eine Ex­pertise abklären, ob das Projekt unter den zusätzlich geforderten Bedingungen und Aufla­gen als "hinreichend erschlossen" gelten könne. – Nachdem die Gesuchstellerin ihre Rech­te am strittigen Projekt an die Grundei­gentümerin abgetreten hatte, wurde das Verfahren auf Begehren der Letzteren am 18. No­vember 1997 sistiert. Im An­schluss an die Eingabe der Bauherrschaft vom 27. November 1998 wurde das Verfahren wieder aufgenommen und der Schriftenwechsel abgeschlossen. Der Regierungsrat wies den Rekurs mit Entscheid vom 9. Februar 2000 ab, soweit er dar­auf eintrat.

III. Gegen diesen Entscheid liess A am 17. März 2000 mit folgenden Rechtsbegeh­ren Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben:

"1.          Es sei der angefochtene RRB Nr. .. vom Februar 2000 aufzu­heben.

2.          Es sei der angefochtene baurechtliche Entscheid Nr. .. des Be­schwerdegegners vom 1. Juli 1997 aufzuheben.

3.          Es sei die Sache im Sinne der nachfolgenden Anträge und Begrün­dung zur ergänzenden Abklärung und Verbesserung von UVB und UVP an den Beschwerdegegner zurückzuweisen:

3.1.       Es sei das Projekt im Sinne der nachfolgenden Ausführungen unter folgenden Bedingungen und Auflagen neu zu prüfen:

3.1.1.    Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr:

a)         Bis zur Inbetriebnahme des Projekts ist als Erschliessungs­voraus­set­zung die Verlängerung der Tramlinie von Zürich-I bis zum Pro­jekt­standort (mit der für die Tramlinien der VBZ üb­li­chen Fahr­plan­dichte) zu realisieren.

b)         Eventualiter, bei Abweisung des Antrages a), ist bis zur Inbetrieb­nah­me des Projekts während den Betriebszeiten des Kino- und Ein­kaufszentrums ein Direktbetrieb mit der zur hinreichenden Er­schlies­­­sung mit dem öffentlichen Verkehr notwendigen Fahrplan­dichte zwischen dem Bahnhof Zürich-II und dem Projekt­stand­ort einzurichten.

c)         Subeventualiter, bei Abweisung der Anträge a) und b), ist ab Inbe­triebnahme des Projekts während den Betriebszeiten des Kino- und Einkaufszentrums wenigstens der Fahrplan der ZVV-Buslinie 005 in für die hinreichende Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr notwendigem Mass (mindestens ÖV-Güteklasse B, subeventualiter C) zu verdichten.

3.1.2.   Parkplätze:

a)         Die für das Gesamtprojekt zulässige Parkplatzzahl wird gemäss der Wegleitung der Baudirektion zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in­ kommunalen Erlassen vom Oktober 1997 ermittelt.

b)         Die Parkplatzzahl (massgeblicher Bedarf) wird unter der Annahme eines Grenzbedarfs von einem Parkplatz pro 8 Sitzplätze für die Spe­zialnutzung Kino und in Berücksichtigung der Doppelnutzun­gen reduziert auf

·          176 Parkplätze (ÖV-Güteklasse B; davon 28 Beschäftigten­park­plät­ze und höchstens 98 Parkplätze für Kunden des Einkaufszen­t­rums);

·          eventualiter 219 Parkplätze (ÖV-Güteklasse C; davon 35 Beschäf­tigtenparkplätze und höchstens 130 Parkplätze für Kunden des Ein­kaufszentrums);

·          subeventualiter 300 Parkplätze (ÖV-Güteklasse D); davon 41 Be­schäf­tigtenparkplätze und höchstens 163 Parkplätze für Kunden des Einkaufszentrums).

c)         Es wird mit geeigneten baulichen und/oder betrieblichen Massnah­men dafür gesorgt, dass insbesondere für die Nutzungsart Einkaufs­zentrum nur so viele Kundenparkplätze tatsächlich benützt werden können und dürfen, wie für diese Nutzungsart berechnet sind.

d)         Es wird mit geeigneten baulichen und/oder betrieblichen Massnah­men dafür gesorgt, dass die für die Nutzungsart Beschäftigte be­rech­neten Parkplätze ausschliesslich für diese Nutzerkategorie zur Verfügung steht und nicht von Besuchern/Kunden zweckent­frem­det werden kann.

3.1.3.   Flankierende Massnahmen:

a)         Es wird Ziff. 1.7 des angefochtenen Entscheids dahingehend präzi­siert, dass für alle Benützerkategorien nie Gratisparkplätze angebo­ten werden dürfen und im Übrigen lenkungswirksame Parkgebüh­ren mit degressiver Preisgestaltung ab der ersten Minute vorge­schrie­ben werden.

b)         Die folgenden Empfehlungen der kantonalen Umweltschutzfach­stel­len werden als Auflage in der Baubewilligung verbindlich an­geordnet:

·          Einrichtung eines kostenlosen kundenfreundlichen Hausliefer­diens­tes;

·          Bonus für Benützerinnen und Benützer des öffentlichen Verkehrs, finanziert aus Gebühren der Parkplatzbewirtschaftung, in Form der Rückerstattung der Kosten für das ÖV-Billet oder Abgabe von Gut­scheinen, insbesondere für ÖV-Abonnementsbenützer.

3.2.      Expertise:

3.2.1.   Es sei mittels Expertise abzuklären, ob das Projekt unter diesen Be­din­gungen und Auflagen als hinreichend erschlossen bezeichnet wer­den kann.

3.2.2.   Bei positivem Ergebnis dieser Expertise sei das Projekt mit diesen Be­dingungen und Auflagen zu bewilligen.

3.2.3.   Bei negativem Ergebnis dieser Expertise sei die Bewilligung zu ver­weigern.

4.         Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen..."

Bezüglich der Parkplatzzahl und -bewirtschaftung unterscheiden sich die Rechtsbe­gehren teilweise von den im Rekursverfahren gestellten Anträgen. Einerseits wird zur Be­gründung auf Änderungen massgeblicher rechtlicher Grundlagen verwiesen, insbesondere auf den Erlass neuer Immissionsgrenzwerte für Schwebestaub PM10 und auf die Weglei­tung der Baudirektion zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in kommunalen Erlassen vom Oktober 1997 (Wegleitung Parkplatz-Bedarf 1997). Andererseits rügt der Beschwerdefüh­rer die im Entscheid des Regierungsrats fehlende Nutzungszuordnung für die Parkplätze und formuliert deshalb die entsprechenden Rechtsbegehren unter Ziff. 3.1.2 neu.

Die beiden Beschwerdeantworten stammen vom 24. Mai 2000. Die Gemeinde F beantragt Abweisung der Beschwerde und namentlich Verzicht auf die Einholung weiterer Expertisen, die private Beschwerdegegnerin Ablehnung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Beide Parteien beantragen zudem, die Kosten- und Entschädigungs­folgen zulasten des Beschwerdeführers zu regeln. – Der Regierungsrat hält in seiner Stel­lungnah­me vom 19. April 2000 an seinen Erwägungen fest und beantragt Abweisung der Be­schwer­­de.

Die Erwägungen gemäss angefochtenem Entscheid, die weiteren Ausführungen der Parteien und der Inhalt der eingereichten Unterlagen werden, soweit erforderlich, nachfol­gend wiedergegeben.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

Legitimation

1. Die Beschwerde betrifft die Baubewilligung für einen der Umweltverträglich­keitsprüfung (UVP) unterstehenden Neubau eines Kino- und Einkaufszentrums. Der Be­schwerdeführer ist unbestrittenermassen eine gesamtschweizerische Umweltschutzorgani­sation, die zur Anfechtung von Entscheiden über UVP-pflichtige Anlagen legitimiert ist (Art. 55 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 [USG] in Verbindung mit Art. 1 sowie dem entsprechenden Anhang der Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisa­tionen vom 27. Juni 1990). Auf die rechtzeitig und formrichtig eingereichte Beschwerde ist insoweit einzutreten.

Zulässige Rügen

2. a) Nach feststehender Rechtsprechung können die beschwerdeberechtigten Orga­nisationen nicht nur die Verletzung des Umweltschutzrechts des Bundes rügen, sondern zudem sämtliche im Interesse des Schutzes der Umwelt liegenden, nach Art. 104 des Bun­desrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG) zulässigen Rügen gegen ein der UVP-Pflicht unterstehendes Projekt erheben und namentlich die Missachtung von kanto­nalem Recht, das in einem engen Sachzusammenhang mit dem anwendbaren Bundesrecht steht, geltend machen (BGE 118 Ib 301 E. 1c; BGE 123 II 337 E. 5a; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zü­rich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 88 mit weiteren Hinweisen).

b) Der Beschwerdeführer rügt einerseits eine unrichtige Feststellung des Sachver­halts im Sinn von § 51 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG), andererseits beruft er sich auf neue Beweismittel und Tatsachen. Solche No­ven sind nach § 52 VRG zulässig, da das Verwaltungsgericht hier nicht als zweite gericht­liche Instanz angerufen wird. Inwieweit der für den Entscheid erhebliche Sachverhalt un­richtig oder ungenügend festgestellt ist, muss für die gerügten Punkte überprüft werden.

PM10 und UVP

3. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Umweltverträglichkeitsprüfung und der Umweltverträglichkeitsbericht müssten infolge des neuen Immissionsgrenzwerts für Schwebestaub PM10 gemäss der Änderung der Luftreinhalte-Verordnung (LRV) vom 15. Dezember 1997 (Anhang 7 zur LRV, AS 1998 223) im Hinblick auf die Belastung der Luft mit diesen feindispersen Schwebestoffen ergänzt und verbessert werden.

a) Zur Anwendbarkeit des PM10-Immissionsgrenzwerts im Rechtsmittelverfahren und zu den Besonderheiten des Feinstaubs hatte das Verwaltungsgericht bereits im unver­öffentlichten Entscheid VB 98.00112/98.00116 vom 23. Juni 1999 Stellung zu nehmen und ausgeführt:

"Mit einer Änderung der Luftreinhalteverordnung vom 15. Dezember 1997 hat der Bundesrat den Anhang 7 zur LRV durch einen neuen Immissionsgrenzwert für Schwebestaub (PM10) ergänzt. Die Ände­rung wurde auf den 1. März 1998 in Kraft gesetzt; nach der zugehöri­gen Übergangsbestimmung (Ziff. III der Änderungsverordnung) müs­sen Anlagen, für die eine Baubewilligung oder eine Plangenehmigung erforderlich ist und über die beim Inkrafttreten der Änderung noch nicht rechtskräftig entschieden ist, die Anforderungen des neuen Rechts erfüllen. Der neue Immissionsgrenzwert ist somit im vorlie­genden Verfahren anwendbar.

Bei Schwebestaub PM10 handelt es sich um feindisperse Schwe­be­stoffe mit einem aerodynamischen Durchmesser von weniger als 10 µm (Mikrometer). Diese kleinen Partikel sind gemäss neueren Un­tersuchungen in erster Linie für die gesundheitlichen Auswirkungen des Schwebestaubs verantwortlich; der in der früheren Fassung von Anhang 7 zur LRV enthaltene Grenzwert für Schwebestaub insgesamt wurde daher durch den neuen Grenzwert für Schwebestaub PM10 er­setzt (vgl. Bundesamt für Umwelt, Wald und Land­schaft, Schwebe­staub: Messung und gesundheitliche Bewertung, Schriftenreihe Um­welt Nr. 270, Bern 1996). Der neue Immissionsgrenzwert beträgt 20 µg/m3 für den Jahresmittelwert und 50 µg/m3 für den 24-Stunden-Mittelwert, der höchstens einmal pro Jahr überschritten werden darf."

Diese Erwägungen treffen auch auf den vorliegenden Fall zu. Deshalb sind die Kon­­sequenzen des neuen Grenzwerts bezüglich der Anforderungen an die Umweltver­träg­lichkeitsprüfung des strittigen Projekts zu prüfen.

b) Im Rahmen der UVP für das Kino- und Fachmarktzentrum wurden die zu er­wartenden Schwebestaubimmissionen nicht erhoben. Der Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) konzentriert sich auf die nach der damaligen Rechtslage und dem damaligen Erfah­rungsstand im Vordergrund stehenden Belastungen mit NOx und Ozon. Auch das heute mass­gebliche Luft-Programm für den Kanton Zürich / Massnahmenplan Lufthygiene vom 19. Juni 1996 (Luft-Programm 1996) berücksichtigt die Belastungssituation beim PM10 noch nicht speziell (vgl. S. 31; immerhin wirken sich die auf "Partikel" bezogenen Mass­nahmen in der Regel auch positiv auf die feineren Stäube und insbesondere die PM10-Si­tuation aus). Deshalb wurde die Baudirektion vom Regierungsrat beauftragt, das Luft-Pro­gramm an die revidierte LRV anzupassen (Regierungsratsbeschluss vom 28. April 1999, Amtsblatt Nr. 21 vom 28. Mai 1999). Diese vom Regierungsrat zusammen mit Er­gän­zun­gen betreffend den Flughafen auf Ende 1999 verlangte Anpassung liegt noch nicht vor. Gemäss Art. 42 Abs. 3 LRV in Verbindung mit Ziff. IV der Änderungsverordnung (AS 1998 223) muss der Massnahmenplan bezüglich PM10 innerhalb dreier Jahre seit In­kraft­treten des neuen Immissionsgrenzwerts, also (erst) bis zum 1. März 2001, erstellt wer­den.

c) Messungen zur Schadstoffbelastung im Kanton Zürich ergaben, dass die Immis­sionsgrenzwerte für Feinstaub (PM10) im Jahre 1999 "grossräumig und nicht nur an ver­kehrsbelasteten Standorten deutlich überschritten" sind (Pressemitteilung der Baudirektion vom 16. März 2000). Es gibt keinen Grund zur Annahme, dass diese Feststellung nicht auch auf die PM10-Belastung an der stadt- und strassennahen Lage des umstrittenen Pro­jekts zutrifft. Insbesondere wurden durch das BUWAL ebenfalls in "den Städten und Ag­glo­merationen ... PM10-Jahresmittelwerte zwischen 23 und 38 μg/m3 gemessen" (NA­BEL, Luftbelastung 1999, Schriftenreihe Umwelt Nr. 316, Bern 1999, S. 92); diese Werte liegen klar über dem Grenzwert von 20 µg/m3. Inzwischen hat zudem eine Basler Untersu­chung bestätigt, dass die Belastung mit PM10 relativ geringe kleinräumige Unterscheide aufweist (Martin Röösli, Charlotte Braun-Fahrländer, Nino Künzli, Lucy Oglesby, Gaston Theis, Markus Camenzind, Patrick  Mathys, Johannes Staehelin, Spatial variability of dif­ferent fractions of particulate matter within an urban environment and between urban and rural sites, Journal of the Air & Waste Management Association 2000, S. 174–185). So­dann ist unbestritten, dass sich der Standort der umstrittenen Anlage in einem Gebiet be­findet, in dem die NO2-Belastung im Bereich des Immissionsgrenzwerts gemäss Anhang 7 LRV von 20 µg/m3 im Jahresmittel liegt und in Strassennähe (bei der Xstrasse selber sowie bei der Autobahn) überschritten wird. Da der Strassenverkehr einer der Hauptemit­ten­ten nicht nur von NO2, sondern auch von PM10 ist (insbesondere Verbrennungsemis­sio­nen sowie Ab­riebspartikel von Strassenbelag, Pneus und Bremsbelägen; vgl. BUWAL, Schriftenreihe Umwelt Nr. 270, S. 32, sowie Medienmitteilung des UVEK vom 13. April 2000 zu den Luftschadstoff-Emissionen des Strassenverkehrs 1950 bis 2020), muss mit ei­ner übermäs­sigen PM10-Belastung gerechnet werden, die durch eine weitere Verkehrszu­nah­me noch erhöht würde.

d) Zur Beantwortung der Frage, ob die Bewilligung für die strittige Anlage von ei­ner UVP abhängig zu machen ist, die bezüglich PM10 nach Massgabe des zur Zeit noch ausstehenden Massnahmenplanes ergänzt würde, sind weitere Ausführungen im bereits zi­tierten Entscheid des Verwaltungsgerichts von Bedeutung:

"Zu beachten ist..., dass über die Herkunft der PM10-Belastung bisher nur wenige Daten verfügbar sind. Sowohl für die Ausarbeitung von Pro­gnosen zu den PM10-Immissionen wie auch im Hinblick auf Mass­nah­men zur Verminderung der Bela­stung sind genauere Kenntnisse über die Quellen dieser Schadstoffe erforderlich (BUWAL, Schriftenreihe Umwelt Nr. 270, S. 32 und 80). Beim heutigen Stand des Wissens steht da­her keineswegs fest, dass mit einer Ergänzung der UVP innert nütz­li­cher Frist eine brauch­bare Prognose der künftigen PM10-Belastung im Gebiet der Na­tio­nal­stras­se beschafft wer­den könnte. Hinzu kommt, dass sich die Belastung ohnehin kaum mit Mass­nahmen an der Anlage selbst reduzieren liesse. Da Schwebestaub PM10 über grosse Di­stanzen ver­frach­tet wird, müssen die entsprechenden Massnahmen ebenfalls auf ei­ne gross­räumige Be­trach­tung ausgerichtet werden. Als geeignete Mass­nahmen zur Reduktion der PM10-Emis­sio­nen werden von Fachleuten die Begrenzung der Partikel-Emissionen bei Dieselmotoren, indus­triel­len Anlagen und Feuerungen sowie die Einführung marktwirt­schaftli­cher In­stru­men­te wie z.B. einer Abgabe auf flüchtigen organischen Ver­bindungen (VOC) und einer emissionsabhängigen Schwerverkehrs­ab­ga­be erörtert (BUWAL, Schrif­tenreihe Umwelt Nr. 270, S. 82). Das sind durchwegs Massnahmen, die nicht am Strassen­projekt, sondern in Er­gän­zung zu diesem getroffen werden müssen."

Auch wenn es sich im vorliegenden Fall nicht um ein Nationalstrassenprojekt han­delt, so treffen doch die zitierten Ausführungen zu den strassenseitig möglichen – und teil­weise mit den Abgaben inzwischen auf Bundesebene eingeführten – Massnahmen zu. Eben­so ist absehbar, dass es kaum bis zum Ablauf der von der LRV gesetzten Frist mög­lich sein wird, den Massnahmenplan bezüglich PM10 umfassend zu aktualisieren. Nur für einzelne Emissionsquellen wie Dieselmotoren lassen sich genügend Grundlagen zusam­men­tragen, um spezifische Massnahmen (beispielsweise auf Baustellen) anzuordnen. Ob es für den beim strittigen Projekt in besonderem Mass anfallenden Personenwagenverkehr in­ner­halb nützlicher Frist möglich sein wird, genügend detaillierte Angaben über die Emis­sions­quellen (Abrieb Pneus, Abrieb Bremsen, Abrieb Strassen, Aufwirbelung von Staub etc.) zu beschaffen und auch Konzepte für Massnahmen auszuarbeiten, kann dahingestellt bleiben. Denn die Emissionen der strittigen Anlage sind weder von der Menge noch von der Art, dass sie den künftigen Massnahmenplan präjudizieren würden (BGE 124 II 272 E. 4a mit weiteren Nachweisen). Eine Rückweisung des Falls zur Ergänzung von UVB und UVP widerspräche deshalb dem Verhältnismässigkeitsprinzip von Art. 5 Abs. 2 der Bun­des­verfassung vom 18. Dezember 1998 (BV). Es kann demnach offen bleiben, ob der Mass­­nahmenplan überhaupt negative Vorwirkungen entfalten kann (vgl. Theo Loretan in: Kommentar USG, 1998, Art. 44a N. 48).

Voraussetzungen der Baubewilligung

4. Da die UVP wegen des neuen Grenzwerts für PM10 nicht ergänzt werden muss, ist zu prüfen, ob im Übrigen die Voraussetzungen zur Erteilung der Baubewilligung erfüllt sind.

Der Beschwerdeführer rügt, die "Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr" ge­nüge nicht, um die Baubewilligung für die strittige Anlage zu erteilen, und stellt unter Be­rufung auf § 237 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975/1. Sep­tem­ber 1991 (PBG) entsprechende detaillierte Anträge; zudem verlangt er eine Expertise über die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr. Den Ausbau des öffentlichen Ver­kehrs voraussetzend, beantragt er anschliessend eine Reduktion der Parkplatzzahl sowie flankierende Massnahmen.

Zwischen der Parkplatzzahl und dem Anschluss an das öffentliche Verkehrsnetz be­steht ein direkter Zusammenhang (vgl. Robert Wolf, Führt übermässige Luftverschmut­zung zu Baubeschränkungen und Auszonungen?, URP 1991, S. 69–95, S. 74; BGr, 17. Mai 1995, URP 1995 498, S. 507; BGE 120 Ib 436 E. 3c). Der Beschwerdeführer ruft den zweiten Satz von § 237 Abs. 1 PBG über die Erreichbarkeit des Vorhabens mit dem öf­fentlichen Verkehr an. Ob das Vorhaben diese Bauvoraussetzung erfüllt, ist vor den all­fälligen umweltrechtlichen Anforderungen auf der Massnahmenseite zu prüfen.

Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr

5. a) Mit der Baubewilligung vom 1. Juli 1997 wurde die Bauherrschaft verpflich­tet, während dreier Jahre einen jährlichen Beitrag von Fr. 300'000.– an den Ausbau und die Verdichtung der Linie 005 des Zürcher Verkehrsverbundes (ZVV) zu leisten. Ausgangs­punkt ist der bestehende Halbstundentakt, von Montag bis Freitag in den Stosszeiten durch 20-Minuten- oder Viertelstunden-Intervalle verstärkt. Nach dem Entscheid der Baubehörde sollen zusätzlich montags bis freitags zwischen 17 und 18 Uhr ein 10-Minuten-Takt sowie am Samstag zu den Haupteinkaufszeiten ein Viertelstunden-Takt angeboten werden; zu­dem muss der Betrieb auf die Abendstunden von 20 bis 24 Uhr ausgeweitet und die Linie in dieser Zeit im 20-Minuten-Takt statt nach dem Krankenhaus Y zum Bahnhof F der Sihltal–Zürich–Uetliberg–Bahn (SZU) geführt werden.

b) Bei der am 1. September 1991 vorgenommenen Revision des PBG wurde § 237 Abs. 1 PBG unter dem Sachtitel "Zugänglichkeit im besonderen" neu gefasst. Satz 1 ver­langt eine "für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt". Nach Satz 2 muss bei "grös­seren Überbauungen ... überdies die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewähr­leistet sein".

aa) In ihrem Entscheid hat sich die Vorinstanz zur Anwendung und Tragweite die­ser Bestimmung nicht näher geäussert, sondern nur festgestellt, die Baugrundstücke seien "(auch durch den öffentlichen Verkehr) hinreichend erschlossen" und eine Expertise sei nicht durchzuführen (vgl E. 8c des Rekursentscheids). Sie liess ausdrücklich offen, ob die nicht angefochtene Nebenbestimmung über die Beiträge an den Ausbau der ZVV-Linie für die Erschliessung überhaupt notwendig sei. Die Begehren des heutigen Beschwerdeführers bezüglich des Ausbaus des öffentlichen Verkehrsangebots lehnte sie einerseits unter Beru­fung auf das Bundesgericht und die Literatur mit dem Argument ab, dem Bauherrn könnten keine emissionsbegrenzenden Massnahmen auferlegt werden, die nicht in seiner Rechts­sphäre lägen, sondern – wie die Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln – Aufgabe der Behörde seien. Andererseits begründete sie mit BGE 123 II 337 E. 7, es fehle an einer gesetzlichen Grundlage, zu einer Verdichtung des öffentlichen Verkehrs zu verpflichten, weil eine solche Massnahme keine Verkehrs- oder Betriebsvorschrift im Sinn von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG darstelle; der Bundesgerichtsentscheid vom 17. Mai 1995 (Grancia; URP 1995 498, S. 506) sei nicht generalisierbar. Immerhin anerkannte sie, dass die Bei­träge der Bauherrschaft an den Ausbau der bestehenden Bus-Linie 005 zur Reduktion der von einer solchen Anlage verursachten Immissionen im Sinn von Art. 11 USG beitrage. Im Übrigen setzte sie sich intensiv mit der Zahl der Parkplätze für die Anlage auseinander (E. 7 des Rekursentscheids).

In der Vernehmlassung zur Beschwerde argumentiert die Vorinstanz bezüglich der Erschliessung mit öffentlichem Verkehr im Wesentlichen, es gebe aufgrund von Art. 19 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) keine bundesrecht­liche gesetzliche Pflicht zur Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr. Ihre Ausführun­gen zu § 237 PBG beschränken sich auf den Hinweis darauf, dass die Abstimmung der bau­lichen Entwicklung auf die Verkehrserzeugung und die Verkehrsmittel mehrstufig und hauptsächlich in der Nutzungsplanung sowie namentlich mit den Vorschriften über die Zahl der erforderlichen bzw. zulässigen Parkplätze erfolge. Aus der Wegleitung Parkplatz-Bedarf 1997 liesse sich entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers nicht ableiten, dass eine Anlage mit Einkaufs- und Kinozentrum einen Standort mit der Güteklasse B oder wenigstens C haben müsse, um bewilligungsfähig zu sein. Wenn eine kommunale Park­platz­verordnung bei der Ermittlung der zulässigen Zahl von Fahrzeugabstellplätzen die Er­schliessung eines Gebiets durch den öffentlichen Verkehr berücksichtige, halte sie sich an die kantonalrechtlichen Vorgaben. Das Amt für Technische Anlagen und Lufthygiene habe denn auch nur gefordert, dass die Verlängerung der Tramlinie ab Zürich-I "nä­her­ geprüft werde". Die Erfüllung einer bestimmten Güteklasse des öffentlichen Verkehrs (öV-Güte­klasse) könne mangels einer gesetzlichen Grundlage im Bundesrecht oder im kantonalen Recht nicht als Bedingung einer baurechtlichen Baubewilligung formuliert werden.

bb) Von der privaten Beschwerdegegnerin wird geltend gemacht, das Projekt sei zu einem wesentlichen Teil auf Automobilisten ausgerichtet. Soweit die Besucher vom oberen linken Seeufer her kämen, sei es weder zweckmässig noch realistisch, auf eine vermehrte Be­nützung des öffentlichen Verkehrs zu drängen. Die Bau­herrschaft habe sich immerhin unabhängig vom strikten Nachweis einer entsprechen­den Rechtsgrundlage dazu verpflich­tet, im Interesse der Besucher namentlich aus der nä­heren Umgebung einen namhaften Bei­trag an den öffentlichen Verkehr zu leisten. Im Üb­rigen dienten Angebote des öffent­lichen Verkehrs dem Umweltschutz nur, wenn sie von der Bevölkerung auch angenommen wür­den. Bei der Konzession für die 5. Ausbauetappe des Flughafens habe denn auch das Bun­desgericht darauf verzichtet, rechtliche und finan­zielle Sicherungen zur Veränderung des Modalsplits vorzusehen.

cc) Die Gemeinde beruft sich vorerst auf die Erwägungen der Vorinstanz im ange­fochtenen Entscheid sowie ebenfalls auf den bereits erwähnten BGE 123 II 337. Überdies macht sie geltend, § 237 PBG gehe über die bundesrechtlichen Anforderungen an die Er­schliessung gemäss Art. 19 Abs. 1 RPG hinaus, ohne dass eine kantonalrechtliche Ordnung sicherstelle, dass die für grössere Überbauungen geeigneten Bauzonen zeitgerecht mit hin­reichenden öffentlichen Verkehrsmitteln erreichbar gemacht werden. Sollte eine solche Er­schliessungsregelung als bundesrechtskonform betrachtet werden, so müsse mindestens das Verhältnismässigkeitsprinzip berücksichtigt und in Rechnung gestellt werden, dass die kanto­nale Gesetzgebung bundesrechtswidrig die zeitgerechte Erfüllung dieser Erschlies­sungs­voraussetzung (noch) nicht garantiere (Art. 19 Abs. 2 RPG). Bereits der unbestrittene Beitrag von jährlich Fr. 300'000.– an den Ausbau der Bus-Linie 005 verpflichte die Bau­herr­schaft im Übrigen bis an die Grenze der Verhältnismässigkeit.

Wie es sich mit diesen Vorbringen verhält, ist im Folgenden näher zu prüfen.

Erreichbarkeit mit öV und Raumplanungsrecht

c) Gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG ist die Erschliessung des Landes Vorausset­zung einer Baubewilligung. Es stellt sich die Frage, welche Bedeutung dabei dem öffent­lichen Verkehr zukommt.

aa) Wann Land im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG erschlossen ist, wird in Art. 19 Abs. 1 RPG definiert. Dieser Erschliessungsbegriff ist ein bundesrechtlicher (André Jomini in: Kommentar RPG, Art. 19 Rz. 10; Alexander Ruch in: Kommentar RPG, Art. 22 Rz. 83) und wird in anderen Bundesgesetzen wie namentlich dem USG im gleichen Sinn verwendet (BGE 117 Ib 308 E. 4a). Das Bundesrecht formuliert allerdings nur minimale, unter polizeilichen Gesichtspunkten erforderliche Voraussetzungen (Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. A., Bern 1995, S. 212) und benützt dazu unbestimmte Rechtsbegriffe. Hinsichtlich des Verkehrs verlangt Art. 19 Abs. 1 RPG eine "für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt" und verweist mit die­ser Wendung auf die für den strassenmässigen Zugang massgeblichen Umstände des Ein­zel­falls wie Lage (z.B. Stadtzentrum, Berggebiet) und Nutzung, insbesondere als Wohn­siedlung, Industrie- oder Gewerbegebiet (EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 19 Rz. 13; Jomini, Art. 19 Rz. 18). Nicht zu den bundesrechtlich notwendigen Erschliessungselementen bzw. zur Erschliessung im engeren Sinn gehört indessen der öffentliche Verkehr; er zählt vielmehr zur so genannten Ausstat­tung oder genereller zur Infrastruktur (BGE 123 II 337 E. 5b; EJPD/BRP, Art. 19 Rz. 5; Jomini, Art. 19 Rz. 27; Pierre Moor in: Kommentar RPG, Introduction Rz. 94f.; Schür­mann/­Hänni, S. 212). Der zweite Satz von § 237 Abs. 1 PBG zur Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr erweist sich demnach nicht als kantonale Vorschrift zur Konkretisie­rung von Art. 19 Abs. 1 RPG.

bb) Die Erteilung von Baubewilligungen ist allerdings nicht nur von der Erschlies­sung (sowie der Zonenkonformität, Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG) abhängig, sondern weiteren Voraussetzungen des Bundes- und des (bundesrechtskonformen) kantonalen Rechts unter­worfen (Art. 22 Abs. 3 RPG). Die Kantone können ohne Verletzung des Bundesrechts zu­sätzliche Bauvoraussetzungen statuieren (EJPD/BRP, Art. 22 Rz. 34; vgl. die Hinweise bei Ruch, Art. 22 Rz. 86ff.). Im Rahmen ihrer raumplanungs- und verkehrsrechtlichen Kompe­tenzen sind sie namentlich befugt, Anforderungen an die Erreichbarkeit von Bauten und An­lagen mit dem öffentlichen Verkehr formulieren. Der zweite Satz von § 237 Abs. 1 PBG ist eine solche vom Bundesrecht vorbehaltene selbständige kantonalrechtliche Bauvoraus­setzung.

cc) Das Gebiet des Kantons Zürich soll gemäss § 1 des Gesetzes über den öffent­li­chen Personenverkehr vom 6. März 1988 (Personenverkehrsgesetz, PVG) durch einen lei­stungsfähigen öffentlichen Verkehr nach wirtschaftlichen Grundsätzen erschlossen wer­den. Zur Erfüllung dieser Aufgabe wurde der Zürcher Verkehrsverbund ZVV eingerichtet (§ 2 PVG). Die Grundsatzbestimmung über das Verkehrsangebot gemäss § 18 PVG wird durch die Verordnung über das Angebot im öffentlichen Personenverkehr vom 14. Dezem­ber 1988 (AngebotsV) näher ausgeführt. § 237 Abs. 1 PBG, der für grössere Überbauungen die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr voraussetzt, verknüpft diese Verkehrs­recht­setzung mit dem Planungsund Baurecht (Robert Wolf/Erich Kull, Das revidierte Pla­nungs- und Baugesetz [PBG] des Kantons Zürich, Bern 1992, Rz. 64). Ein Widerspruch zum Bundesrecht ist darin nicht zu erkennen. Insbesondere verstösst die Bestimmung nicht gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip von Art. 5 Abs. 2 BV. Vielmehr setzt der Kanton Zürich auf diese Weise den bundesrechtlichen Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG um, wonach Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet und durch das öffentliche Verkehrsnetz hinreichend erschlossen werden sollen (vgl. Pierre Tschannen in: Kommentar RPG, Art. 3 Rz. 55).

Ähnliche Vorschriften kennen im Übrigen auch die Kantone Aargau (§ 32 Abs. 2 des Gesetzes über Raumplanung, Umweltschutz und Bauwesen vom 19. Januar 1993: "Bei Bauten mit intensivem Publikums- oder Güterverkehr kann überdies verlangt werden, dass sie mit einem öffentlichen Verkehrsmittel erreichbar sind") und Bern (Art. 74 Abs. 1 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985: "Gebiete, die für eine grössere Zahl von Bewohnern oder Arbeitsplätzen bestimmt sind, dürfen nur als Bauzone ausgeschieden werden, wenn ihr An­schluss an ein öffentliches Verkehrsmittel sichergestellt ist"). Kantone ohne solche Bestim­mungen können hingegen kaum Gegensteuer geben, wenn verkehrsintensive Projekte an Standorten "auf der grünen Wiese" ohne adäquate Erschliessung mit öffentlichen Verkehrs­mitteln geplant werden, die in Städten aus lufthygienischen Gründen kaum mehr zu ver­wirk­lichen sind (vgl. dazu Informationsdienst VLP-ASPAN 30. August 2000, S. 2f.).

dd) Wegen des engen Zusammenhangs zwischen dem zweiten Satz von § 237 Abs. 1 PBG und der Rechtsetzung über den öffentlichen Personenverkehr dient die Ange­botsV bei der Auslegung der PBG-Bestimmung als Richtlinie, ohne dass eine strikte Bin­dung bestehen würde (vgl. sinngemäss Wolf/Kull, Rz. 66).

Tragweite von § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG

d) Dass die geplante Anlage einer grösseren Überbauung im Sinn des zweiten Sat­zes von § 237 Abs. 1 PBG entspricht, wird zu Recht nicht in Frage gestellt (vgl. Wolf/ Kull, Rz. 65f; Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 2. A., Wädenswil 2000, S. 215). Die Bedeutung dieser Bestimmung für das umstrittene Vorhaben ist deshalb im Folgenden auszuleuchten.

aa) Aus der bisherigen Gerichtspraxis lassen sich zur Anwendung von § 237 Abs. 1 PBG auf den vorliegenden Fall keine Hinweise entnehmen. So musste sich das Bundesge­richt in BGE 123 II 337 nicht näher zu dieser Bestimmung äussern, da der Vorinstanz kei­ne willkürliche Rechtsanwendung vorgeworfen worden war; überdies handelte es sich um einen Standort, der bereits durch zwei S-Bahn-Linien und drei Regionalbuslinien sowie durch Ortsbuslinien bedient war und deshalb mit der hier zu beurteilenden Situation nicht vergleichbar ist.

bb) Mit dem zweiten Satz von § 237 Abs. 1 PBG soll die Benützung des öffent­li­chen Verkehrs gefördert werden. Diese Bestimmung hat den Zweck, das Personenver­kehrs­gesetz und die AngebotsV mit dem Planungs- und Baugesetz zu verknüpfen (Proto­koll des Kantonsrats 1987 ‑ 1991, S. 13404). Sie wurde zusammen mit weiteren Vorschrif­ten in das Gesetz eingefügt um klarzustellen, "wie dem Anliegen des Umweltschutzes in der Raumplanung und im öffentlichen Baurecht über direkt anzuwendende Bundesvor­schrif­ten hinaus nachzukommen ist" (Ausführungen des Regierungsrats zur Abstim­mungs­vorlage vom 1. September 1991 zu den unter dem Titel "Verstärkte Berücksichtigung des Umweltschutzes" zusammengefassten Änderungen). Die Erreichbarkeit grösserer Überbau­ungen mit den öffentlichen Verkehrsmitteln ist konsequenterweise bereits im Rahmen der Groberschliessungsplanung zu sichern (§ 91 PBG). Auswirkungen auf das Angebot an Park­plätzen sind beabsichtigt: Bei den "Vorschriften über die Fahrzeugabstellplätze wird die Berücksichtigung und Förderung des öffentlichen Verkehrs verstärkt" (Abstimmungs­vorlage betreffend §§ 242–247 PBG). Das Anliegen, den öffentlichen Verkehr zu stärken, erfasst im Übrigen zu Recht nicht nur den Siedlungs- und Arbeitsverkehr, sondern insbe­sondere auch den Einkaufs- und den immer stärker wachsenden Freizeitverkehr. Denn der "Freizeitverkehr ist das wichtigste Verkehrssegment", wie sich aus neuesten Untersuchun­gen ergibt (Ruedi Meier, Nachhaltiger Freizeitverkehr, Chur/Zürich 2000, S. 9, vgl. auch S. 11ff.). Deshalb kommt einer ökologisch günstigen Lokalisierung von Freizeitangeboten längerfristig eine besonders grosse Bedeutung zu (vgl. Meier, S. 113).

cc) Die Anforderungen an die genügende Zugänglichkeit für die öffentlichen Diens­te und die Benützer richten sich gemäss dem ersten Satz von § 237 Abs. 1 PBG nach der kon­kreten Situation, insbesondere nach der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten oder Anlagen (vgl. Jomini, Art. 19 Rz. 18ff.). Für die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gemäss Satz 2 gelten die gleichen Kriterien. Erreichbarkeit setzt namentlich vor­aus, dass der Zugang auf die entsprechende Nutzung abgestimmt ist. Gemäss § 219 PBG sind für Bauten und Anlagen, die "besonders starken Verkehr auslösen" strengere Bauvor­schriften aufzustellen.

Das Kinozentrum qualifiziert sich mit seinen weiteren Freizeitangeboten als Be­gegnungsstätte mit grossem Publikumsverkehr. Die zehn geplanten Kinos sollen insgesamt 2458 Sitzplätze aufweisen und werden durch Restaurant-, Dancing- und Barbetriebe mit weiteren 753 Sitzplätzen ergänzt. Insgesamt ergibt sich somit eine mögliche gleichzeitige Belegung mit maximal 3211 Personen. Da im Rahmen von § 237 Abs. 1 PBG die Gesamt­kapazität der Überbauung entscheidend ist (Wolf/Kull, Rz. 67ff.), müssen die durch das Vor­haben potenziell verursachten Verkehrsbewegungen gesamthaft betrachtet werden. Dass eine grosse Begegnungsstätte ihr Publikum nicht durch einen einzigen Betrieb mit einer einzigen Veranstaltung anzieht, ist daher nicht massgeblich. Ebenso wenig kann den Ausschlag geben, ob das Publikum auf den gleichen Zeitpunkt hin ankommt und später wieder gleichzeitig aufbricht. Überdies muss in Rechnung gestellt werden, dass während der Öffnungszeiten des Fachmarkts zusätzlich zum Freizeitverkehr (Kino, Restaurant, Dan­cing, Bar) noch Einkaufsverkehr anfällt.

Als Anlage mit besonders grossem Publikumsverkehr muss das umstrittene Vorha­ben demnach durch den öffentlichen Verkehr erreichbar sein. Mit anderen Worten ist die Bau­voraussetzung von § 237 Abs. 1 PBG bei solchen Anlagen nur erfüllt, wenn der Stand­ort über ein leistungsfähiges und kundenfreundliches Verkehrsangebot verfügt und eine at­traktive Alternative zum motorisierten Privatverkehr darstellt (EJPD/BRP, Art. 3 Rz. 44; BGE 120 Ib 436 E. 3c).

dd) Die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr lässt sich vorerst in drei Kom­ponenten unterteilen: Distanz, Verkehrsangebot und massgeblicher Zeitpunkt (Wolf/Kull, Rz. 73ff.). Die geplante Haltestelle befindet sich unbestrittenermassen direkt beim Projekt­gelände und erfüllt damit in dieser Hinsicht die für solche Zentren zu stellenden Anforde­rungen (vgl. Wolf/Kull, Rz. 74; Fritzsche/Bösch, S. 216). Dass das erforderliche Angebot im Zeitpunkt der Eröffnung des Vorhabens zur Verfügung stehen muss, steht ebenso wenig in Frage. Umstritten ist hingegen, ob die Versorgung mit der ZVV-Linie 005 dem § 237 Abs. 1 PBG genüge.

Das Angebot des öffentlichen Verkehrs wird einerseits durch die Betriebszeiten (bzw. die Betriebsdauer; vgl. § 8f. AngebotsV) und andererseits durch das Kursangebot (bzw. die Frequenzen der Kurse in die verschiedenen Richtungen; vgl. § 11–13 in Verbin­dung mit § 2 AngebotsV) und die Kapazität der Verkehrsmittel bestimmt. § 18 PVG legt fest, dass über die Grundversorgung (Satz 1) hinaus "entsprechend der möglichen Nachfra­ge Fahrplanverdichtungen und zusätzliche Linien eingeführt" werden. § 2 AngebotsV un­terscheidet in der Folge die Angebotsbereiche 1, 2 und 3. Im Angebotsbereich 3 "wird für grosse, dichte Siedlungsgebiete aufgrund der starken Nachfrage und der Vielfalt der Ver­kehrsbeziehungen ein flächendeckendes Angebot festgelegt" (§ 2 lit. c AngebotsV). Die Regel ist ein 15-Minuten-Takt (§ 13 Abs. 1 AngebotsV); das Intervall wird aber weiter verkürzt, wenn es die Nachfrage erfordert (nämlich auf 10, 7½, 6 oder weniger Minuten; § 13 Abs. 2 AngebotsV), oder bei mangelnder Nachfrage während den Nebenverkehrs­zei­ten auf 30 Minuten ausgedehnt (§ 13 Abs. 3 AngebotsV).

Gemäss den Schätzungen im überarbeiteten Umweltverträglichkeits-Teilbericht zum Verkehr (Vergleich des objektbedingten Verkehrs bei unterschiedlichen Rahmenbe­dingungen, act. 10/21.1.11, Bilder 3 und 4) werden für die Nutzungen Verkauf und Restau­rant 27,5% der Kunden aus der unmittelbaren Nachbarschaft sowie weitere 12,8% aus dem restlichen Stadtgebiet und für die Nutzungen Kino und Dancing 12,4% bzw. 27,3% aus den beiden Gebieten erwartet, was gegen 2300 Fahrten je Tag (DTV) entspricht (siehe act. 10/21.1.11; Grafik 1, bezüglich Doppelfrequenzen). Wenn tatsächlich, wie den Berech­nungen zu Grun­de gelegt, 50–60% dieser Fahrten mit dem öffentlichen Verkehr erfolgen (Bilder 3 und 4), erscheint das vorgesehene, nur marginal erweiterte Angebot der ZVV-Linie 005 bereits für durchschnittliche Tage als ungenügend leistungsfähig. Noch weniger kann es als attraktive Alternative zum privaten Motorfahrzeugverkehr gelten, wenn die Wochenganglinien für die verschiedenen Nutzungen mit ihren Spitzen am Freitag und Samstag betrachtet werden (act. 10/21.1.11, Tabellen 2: 6000–7000 Fahrten aus allen Richtungen, rund 40% aus der Stadt Zürich und davon wiederum gut die Hälfte mit dem öffentlichen Verkehr). Als spe­zielle Herausforderung für den öffentlichen Verkehr erwei­sen sich beim Freizeitverkehr die Abend- und Nachtstunden (Meier, S. 23). Fehlende di­rekte Verbindungen, zu langsame An­reise und zu lange Wartezeiten gehören zu den Hauptpunkten, die von der Benützung des öffentlichen Verkehrs zur Reise in die Ferien abhalten (Meier, S. 81). Auch beim Be­such von Veranstaltungen spielt der Faktor Zeit die grösste Rolle (Meier, S. 65). Es ist of­fensichtlich, dass drei Kurse pro Stunde eines Über­landbusses in keiner Weise genügen, um den Verkehr zu den geplanten zehn Kinosälen, den Restaurant-, Bar- und Dancing­be­trieben am Wochenende zu bewältigen. Zum einen ist das Beförderungsvolumen der Busse zu klein, zum anderen entstehen beim Umsteigen von dem bzw. auf das Liniennetz der städtischen Verkehrsbetriebe mit seinem abendlichen 12-Minuten-Takt längere und abends besonders unbeliebte Wartezeiten.

Auch die Zugänglichkeit der Fachmärkte, die während der Woche ausserhalb der Stosszeiten lediglich halbstündlich und am Samstag nur während zwei Zeitblöcken vier­telstündlich vom öffentlichen Verkehr bedient werden, ist unzureichend, jedenfalls was die Kundschaft betrifft. In ihrer Kostenschätzung für ein Zusatz-Angebot der ZVV-Linie 005 erach­tet denn auch die SZU weiter reichende Massnahmen als in der Baubewilligung auf­erlegt als notwendig, um ein attraktives Angebot zu gewährleisten, nämlich einen durch­gehenden Viertelstundentakt während der Ladenöffnungszeiten; damit würden sich aller­dings die zu­sätzlichen jährlich wiederkehrenden Kosten des Ausbaus gut verdoppeln.

Der Beschwerdeführer nimmt in seinen Anträgen verschiedentlich auf die öV-Güte­klassen Bezug, wie sie in der Wegleitung Parkplatz-Bedarf 1997 als Referenzgrösse heran­ge­zogen werden. Richtig ist, dass diese Einteilungen nicht in einer Rechtsnorm festgelegt sind. Für die Auslegung der Bestimmungen über die gute Erreichbarkeit grosser, speziell verkehrsintensiver Überbauungen können sie aber sehr wohl herangezogen werden. Es ist offensichtlich, dass die – zweitschlechteste – öV-Güteklasse D, wie sie sich aus der Baube­willigung ergibt, nicht als gute Erreichbarkeit qualifiziert werden kann.

ee) Gerügt wird die ungenügende Anbindung des Vorhabens an das öffentliche Ver­kehrsnetz speziell in der Richtung von der und in die Stadt Zürich. Als Bauvoraussetzung muss aber die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gemäss § 237 Abs. 1 PBG in alle massgeblichen Richtungen gegeben sein. Diese Anforderung ist im vorliegenden Fall nicht erfüllt.

Von F (Ortsbus) und einem kleinen Teil der Ge­mein­de W (ZVV-Linie 005) her lässt sich das geplante Fachmarkt- und Kino­zentrum mit dem öffentlichen Verkehr zwar erreichen, wenn auch das Angebot ähnlich unbefriedigend ist wie für die Stadt Zürich.

Gegen ein Drittel der Kundschaft wird aus den Gemeinden des linken Seeufers, aus dem Sihltal und von Zürich-Land im Nordwesten der Anlage erwartet. Aus diesem übrigen Einzugsgebiet lässt sich das Fachmarkt- und Kinozentrum mit dem öffentlichen Verkehr nicht direkt, sondern nur über Zürich oder das Zentrum F und in der Regel lediglich auf Umwegen erreichen. Demgemäss zeigen die Abklärungen zum projektbedingten Ver­kehr aus diesen Richtungen weit überdurchschnittliche – verschiedentlich bis zu 100% rei­chende – Anteile an privatem Motorfahrzeugverkehr (act. 10/21.1.11, Bilder 3 und 4). Lei­stungsfähige, attraktive Verbindungen des öffentlichen Verkehrs sind demnach nicht aus­gewiesen; die Kundschaft wäre mit dem privaten Motorfahrzeug weit besser bedient.

ff) Im Ergebnis ist das Vorhaben nicht gemäss § 237 Abs. 1 PBG mit dem öffent­li­chen Verkehr erreichbar. Besonders unattraktiv ist das Angebot, wenn zusätzliches Um­stei­­gen ab einer S-Bahn-Haltestelle er­forderlich ist (z.B. Jugendliche aus den Gemeinden am linken Seeufer, die das Kinozent­rum besuchen). Dass ein Teil der Kundschaft auch weiter­hin den Privatwagen benützen wird, kann dieser Feststellung nicht entgegen gehalten wer­den (Tschannen, Art. 3 Rz. 55).

gg) Die Bauherrschaft bringt vor, das strittige Projekt sei zu einem wesentlichen Teil auf Automobilisten ausgerichtet. Zwar führt § 12 Abs. 2 der Verordnung über die Ver­schärfung oder die Milderung von Bauvorschriften für besondere Bauten und Anlagen vom 26. August 1981 (BbauV II) unter lit. b für Grosszentren und Begegnungsstätten mit gros­sem Publikumsverkehr eine Alternative zur guten Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Ver­kehr auf, die "bei vorwiegender Erschliessung mit privaten Motorfahrzeugen" gelten soll. Indessen ist diese Vorschrift nicht anwendbar, widerspricht sie doch § 237 Abs. 1 PBG, der – als Beitrag der Raumplanung an die Verwirklichung des Umweltschutzes – gerade ver­hin­dern will, dass neue grössere Vorhaben auf die Automobilisten ausgerichtet werden. Die Bestimmung des PBG geht jener der Verordnung vor: nämlich als höherrangige und zudem später (1991 gegenüber 1981) erlassene Norm. Abgesehen davon wäre auch die Vorausset­zung von § 12 Abs. 2 lit. b BBauV II, dass "der Benützerverkehr direkt oder ohne für die Wohnnutzung vorgesehene Zonen ... zu berühren in Strassen für den grossen Durchgangs­verkehr abgeleitet wird", beim strittigen Projekt insbesondere für den Zürich-I und F be­rüh­renden Verkehr in keiner Weise erfüllt.

Probleme Zonenkonformität/ungenügende Erschliessung

e) Das geplante Vorhaben soll in die Gewerbezone G 2 gemäss der Bau- und Zo­nen­ordnung der Stadt F zu liegen kommen; besondere Bestim­mungen über Betriebe mit unverhältnismässigem Verkehr im Sinn von § 57 PBG wurden nicht er­lassen. Dass das Projekt grundsätzlich zonenkonform ist, wird nicht bestritten. Wie bereits erwähnt, ist in­dessen die Zonenkonformität gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG nur eine not­wendige, nicht aber eine hinreichende Voraussetzung für die Erteilung der Baube­willigung (E. 5.c.bb). Da die Zugänglichkeit mit dem öffentlichen Verkehr nicht zu den Erschlies­sungselementen im Sinn von Art. 19 Abs. 1 RPG gehört (vgl. E. 5.c.aa), sind im vorliegen­den Fall auch die Absätze 2 und 3 von Art. 19 RPG über die Erschliessungs­pflicht bzw. den Erschliessungs­anspruch nicht anwendbar. Es ist keine Vorschrift aus­zumachen, aus der eine Pflicht abzu­leiten wäre, jedes als Gewerbezone ausgeschiedene Ge­biet auch für be­sonders verkehrsin­tensive Bauten und Anlagen und namentlich mit dem öf­fentlichen Ver­kehr zu erschliessen. Es ist vielmehr Aufgabe der Raumplanung, Bauzonen für immis­sions­­trächtige Anlagen an geeigneten Orten so auszuscheiden, dass sie möglichst wenig Umweltbelastungen bewir­ken, und damit Vorsorge im Sinn der Vermeidung zu be­trei­ben (Pierre Tschannen, Bau- und Nutzungsbeschränkungen aufgrund von umwelt­recht­lichen Vorschriften: Zusammen­spiel von Umweltrecht und Raumplanung, URP 1998, S. 486–513, insbesondere S. 493f; vgl. auch Robert Wolf in: Kommentar USG, 2000, Art. 25 N. 7 bezüglich Lärm; Informa­tionsdienst VLP-ASPAN 30. August 2000, S. 2f). Indem das PBG bei der Planung die Be­rücksichtigung des öffentlichen Verkehrs verlangt (vgl. E. 5.d.bb) und in § 237 Abs. 1 PBG als Voraussetzung der Erteilung von Baubewil­ligungen für gros­se Überbauungen die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr vor­schreibt, nimmt das Gesetz seine Len­kungsaufgabe stufengerecht wahr (vgl. Tschannen, URP 1998, S. 491).

Die Vorinstanz hat richtig festgehalten, dass es nicht Aufgabe der privaten Bauherr­schaft ist, das notwendige Angebot des öffentlichen Verkehrs bereit zu stellen. Indessen lässt sich daraus kein Anspruch auf die Erteilung der Baubewilligung ableiten. Vorliegend wurde vielmehr eine Lage ausgewählt, die den gesetzlichen Vorgaben für besonders ver­kehrs­induzierende Vorhaben nicht genügt. Da die Bauvoraussetzung von § 237 Abs. 1 PBG nicht erfüllt ist, kann keine Baubewilligung erteilt werden.

Erreichbarkeit mit öV und Umweltschutz

6. Die Anforderung von § 237 Abs. 1 PBG als Bauvoraussetzung steht im Übrigen im Einklang mit dem Bundesumweltschutzrecht, das allerdings erst auf der Massnahmen­seite greift (vgl. Tschannen, URP 1998, S. 491f. und 493f.).

a) Die Frage, ob besondere Anforderungen an die Versorgung einer Anlage mit dem öffentlichen Verkehr als Massnahmen an der Quelle (Art. 11 Abs. 1 USG) und Emissions­begrenzungen im Sinn von Art. 12 Abs. 1 USG gelten, wird von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht widerspruchsfrei beantwortet (vgl. die Hinweise bei André Schrade/ Theo Loretan in: Kommentar USG, 1998, Art. 11 N. 17c und Art. 12 N. 29). Dass auch so genannte Sekundärimmissionen, die durch den Verkehr von und zu einer Anlage erzeugt werden, unter das Regime von Art. 11 in Verbindung mit Art. 12 USG fallen, ist anerkannt. Umstritten ist hingegen, welche mittelbaren Emissionen jeweils als Teil des Betriebs der An­­lage zu berücksichtigen sind. BGE 125 II 129 E. 8b klärt (bezogen auf die Parkraumbe­wirt­schaftung), dass Anordnungen als Betriebsvorschriften im Sinn von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG gelten, die in einem "hinreichend engen Zusammenhang mit dem Betrieb der in Frage stehenden Anlage" stehen und "einen Beitrag zur Verringerung der Emissionen an der Quelle zu leisten" vermögen. "Eine sachgerechte Systemabgrenzung verkehrserzeu­gen­der Anlagen muss daher den Verkehr durch Mitarbeiter, Besucher bzw. Kunden, An- und Auslieferung etc. grundsätzlich immer miteinbeziehen. Massnahmen bei der Quelle sind hier folglich auch solche, welche die Entstehung der Emissionen dieses Verkehrs verrin­gern" (Schrade/Loretan, Art. 11 N. 17c, Hervorhebung im Original).

b) Die räumlich optimale Zuordnung verschiedener Bauzonen kann Substanzielles zur Reduktion des Verkehrsaufkommens beitragen (Tschannen, URP 1998, S. 493f). Sol­che raumplanerischen Entscheide sind dem Umweltschutzrecht vorgelagert (Tschannen, URP 1998, S. 499ff; vgl. auch Wolf, Art. 25 N. 7) und stellen keine Emissionsbegrenzun­gen im Sinn von Art. 12 USG dar. Indessen steht der abschliessenden Aufzählung in Art. 12­ Abs. 1 USG nicht entgegen, vom Katalog des USG nicht erfasste emissionsmin­dernde oder gar –vermeidende Massnahmen auf andere gesetzliche Grundlagen abgestützt vorzuschreiben (Schrade/Loretan, Art. 12 N. 10; Wolf, URP 1991, S. 73f). Im Rahmen der kantonalen Massnahmenplanungen gemäss Art. 44a USG werden denn auch im Hinblick auf die Reduktion von übermässigen Luftschadstoffbelastungen jeweils verschiedene Mass­­nahmen vorgesehen, die nicht oder nicht allein auf Art. 12 USG beruhen (vgl. Schra­de/­Loretan, Art. 12 N. 10; Loretan, Art. 44a N. 26f). Solche Massnahmen enthält das Zür­cher Luft-Programm 1996 insbesondere im Teilplan Personen- und Güterverkehr (vgl. na­mentlich PV 6, PV 7, PV 10 und GV 5).

c) Die strittige – anerkanntermassen überdurchschnittlich emittierende – Anlage soll in ein Gebiet zu stehen kommen, in dem die Luftbelastung im Sinn von Art. 11 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 14 USG bzw. Anhang 7 zur LRV übermässig ist. Deshalb wären für die neue Anlage verschärfte, nicht an das Kriterium der wirtschaftlichen Tragbarkeit gebundene Emissionsbegrenzungen anzuordnen, wie die Vorinstanz in Übereinstimmung mit Lehre und Praxis festgestellt hat. Das Zürcher Luft-Programm 1996 sieht als Massnah­me PV 7 die "Abstimmung der Siedlungsentwicklung auf die OeV-Erschliessung" vor und verweist bezüglich der gesetzlichen Grundlagen auf die bereits bestehenden Vorschriften von § 237 PBG und des PVG. Im Massnahmenbeschrieb zur Massnahme PV 7a (von der Änderung des Massnahmenplanes durch den Regierungsratsbeschluss vom 28. April 1999, Amtsblatt Nr. 21 vom 28. Mai 1999, nicht tangiert) wird erläutert, dass "an mit öffentli­chem Verkehr schlecht erschlossenen Lagen nur wenig verkehrsintensive Nutzungen vor­gesehen" sein sollen (S. 76). Die Baudirektion ist beauftragt, diese Vorgaben bei Anträgen zur Festsetzung bzw. Genehmigung von Richt- und Nutzungsplänen sicherzustellen. Es kön­nen aber auch keine Baugesuche, die den Anforderungen von § 237 Abs. 1 PBG nicht genügen, bewilligt werden.

Ergebnis

7. Da die geplante Anlage den Anforderungen an die Erreichbarkeit mit dem öffent­lichen Verkehr nicht genügt und deshalb nicht alle Voraussetzungen zur Erteilung einer Bau­bewilligung erfüllt werden, sind die Entscheide des Regierungsrats und des Stadtrats F aufzuheben; eine Expertise zur Frage der genügenden Erschliessung mit dem öf­fentlichen Verkehr zu erstellen erübrigt sich.

Auf die weiteren Anträge und Rügen des Beschwerdeführers ist nicht einzutreten. Aus der Abhängigkeit der Parkplatzzahl von der Erschliessung durch den öffentlichen Ver­kehr ergibt sich indessen ohne weiteres, dass bei einem mit dem öffentlichen Verkehr aus­reichend erschlossenen Projekt die Parkplatzzahl entsprechend zu reduzieren wäre.

Kosten- und Entschädigungsfolgen

8. ...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.    In Gutheissung der Beschwerde werden der Beschluss des Stadtrats F vom 1. Juli 1997 und der Beschluss des Regierungsrats vom 9. Februar 2000 aufgehoben.

2.    ...