Auszahlung Ferienguthaben | Entschädigung des Ferienanspruchs nach erfolgter Kündigung [Die Beschwerdeführerin arbeitete seit 1968 bei der Beschwerdegegnerin, zuletzt als Verwaltungssekretärin im Steueramt. Das Arbeitsverhältnis wurde im Februar 2006 seitens der Beschwerdegegnerin gekündigt. Im Zeitpunkt der Kündigung hatte die Beschwerdeführerin ein offenes Ferienguthaben. Strittig ist die finanzielle Abgeltung des Ferienanspruchs.] Eintreten (E. 1.1). Ermittlung des Streitwerts: Nach kantonalem Recht (worauf das kommunale Recht verweist) sind pro Jahr 260 Arbeitstage zu leisten. Der Jahreslohn der Beschwerdeführerin ist bekannt. Gestützt auf diese Eckdaten ist der Tageslohn zu berechnen (E. 1.2). Es ergibt sich ein Streitwert, der zur Kammerzuständigkeit führt (E. 1.3). Zum kommunalen Recht (E. 2.1). Eine kommunale Regelung, wonach nicht bezogene Ferien ersatzlos verfallen, ist vorliegend unzulässig, da sie auf einer ungenügenden Delegationsnorm beruht (E. 2.2). Ein Teil der nicht bezogenen Ferientage wurde der Beschwerdeführerin in den Jahren 2000 bzw. 2001 auf den Zeitpunkt ihrer Pensionierung hin gut geschrieben. Diese Ansprüche sind nicht verjährt, da die Beschwerdegegnerin jeweils auf der Lohnabrechnung die bezogenen Ferientage aufführte und den Saldo zog. Zudem trat mit der gemeinderätlichen Genehmigung des Ferienanspruchs eine Unterbrechung der Verjährung ein (E. 2.3). Für die Übertragung der weiteren nicht bezogenen Ferientage auf Folgejahre liegt keine Bewilligung des Gemeinderats vor. Der Sinn des Genehmigungsvorbehalts besteht darin, im Rahmen der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers den Erholungszweck der Ferien zu gewährleisten. Auch der öffentlich-rechtliche Arbeitgeber hat dafür zu sorgen, dass die Ferien grundsätzlich im laufenden Kalenderjahr bezogen werden. Er ist damit dafür verantwortlich, wenn der Anspruch erst viel später geltend gemacht wird. Wenn es Arbeitnehmenden infolge Arbeitsüberlastung faktisch verunmöglicht wird, ihre Ferien zu beziehen - wie hier -, wirkt sichder Genehmigungsvorbehalt nicht auf den materiellen Ferienanspruch aus (E. 2.4). Zur Kompensation des Ferienanspruchs während der Freistellungsdauer: Die Beschwerdeführerin war während der gesamten Freistellungsdauer ganz oder teilweise arbeitsunfähig. Aufgrund des Krankheitsbildes bestand keine Ferienfähigkeit, weshalb die Kompensation des Ferienanspruchs nicht möglich war (E. 3). Zur Höhe des Ferienanspruchs (E. 4). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 5).
Gutheissung
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Geschäftsnummer: PB.2007.00055 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 28.05.2008 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Auszahlung Ferienguthaben
Entschädigung des Ferienanspruchs nach erfolgter Kündigung [Die Beschwerdeführerin arbeitete seit 1968 bei der Beschwerdegegnerin, zuletzt als Verwaltungssekretärin im Steueramt. Das Arbeitsverhältnis wurde im Februar 2006 seitens der Beschwerdegegnerin gekündigt. Im Zeitpunkt der Kündigung hatte die Beschwerdeführerin ein offenes Ferienguthaben. Strittig ist die finanzielle Abgeltung des Ferienanspruchs.] Eintreten (E. 1.1). Ermittlung des Streitwerts: Nach kantonalem Recht (worauf das kommunale Recht verweist) sind pro Jahr 260 Arbeitstage zu leisten. Der Jahreslohn der Beschwerdeführerin ist bekannt. Gestützt auf diese Eckdaten ist der Tageslohn zu berechnen (E. 1.2). Es ergibt sich ein Streitwert, der zur Kammerzuständigkeit führt (E. 1.3). Zum kommunalen Recht (E. 2.1). Eine kommunale Regelung, wonach nicht bezogene Ferien ersatzlos verfallen, ist vorliegend unzulässig, da sie auf einer ungenügenden Delegationsnorm beruht (E. 2.2). Ein Teil der nicht bezogenen Ferientage wurde der Beschwerdeführerin in den Jahren 2000 bzw. 2001 auf den Zeitpunkt ihrer Pensionierung hin gut geschrieben. Diese Ansprüche sind nicht verjährt, da die Beschwerdegegnerin jeweils auf der Lohnabrechnung die bezogenen Ferientage aufführte und den Saldo zog. Zudem trat mit der gemeinderätlichen Genehmigung des Ferienanspruchs eine Unterbrechung der Verjährung ein (E. 2.3). Für die Übertragung der weiteren nicht bezogenen Ferientage auf Folgejahre liegt keine Bewilligung des Gemeinderats vor. Der Sinn des Genehmigungsvorbehalts besteht darin, im Rahmen der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers den Erholungszweck der Ferien zu gewährleisten. Auch der öffentlich-rechtliche Arbeitgeber hat dafür zu sorgen, dass die Ferien grundsätzlich im laufenden Kalenderjahr bezogen werden. Er ist damit dafür verantwortlich, wenn der Anspruch erst viel später geltend gemacht wird. Wenn es Arbeitnehmenden infolge Arbeitsüberlastung faktisch verunmöglicht wird, ihre Ferien zu beziehen - wie hier -, wirkt sich der Genehmigungsvorbehalt nicht auf den materiellen Ferienanspruch aus (E. 2.4). Zur Kompensation des Ferienanspruchs während der Freistellungsdauer: Die Beschwerdeführerin war während der gesamten Freistellungsdauer ganz oder teilweise arbeitsunfähig. Aufgrund des Krankheitsbildes bestand keine Ferienfähigkeit, weshalb die Kompensation des Ferienanspruchs nicht möglich war (E. 3). Zur Höhe des Ferienanspruchs (E. 4). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 5). Gutheissung
Rechtsnormen: Art. 87 Abs. 1 OR Art. 117 Abs. 2 OR Art. 127 OR Art. 135 OR Art. 329c Abs. 2 OR § 81 Abs. 2 VVPG § 83 Abs. 1 lit. a VVPG § 116 Abs. 3 VVPG
Publikationen: RB 2008 Nr. 99 S. 191
Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung
PB.2007.00055
Entscheid
der 4. Kammer
vom 28. Mai 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Gerichtssekretärin Rhea Schircks Denzler.
In Sachen
A, vertreten durch Rechtsanwältin B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde X, vertreten durch den Gemeinderat X,
dieser vertreten durch Rechtsanwältin C,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Auszahlung Ferienguthaben,
hat sich ergeben:
I.
A, geboren 1947, arbeitete seit 1968 bei der Gemeinde X; seit 1987 war sie als Verwaltungssekretärin auf dem Steueramt tätig. Im Februar 2006 wurde ihr gekündigt. Infolge Krankheit endigte das Arbeitsverhältnis Ende März 2007. Mit Entscheid vom 27. August 2007 sprach der Bezirksrat R A eine Entschädigung von fünf Monatslöhnen infolge der Kündigung zu. Dieser Entscheid ist in Rechtskraft erwachsen.
Nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses hatte A unter anderem die Auszahlung eines Guthabens von 146 Ferientagen verlangt. Dies lehnte der Gemeinderat X in Dispositiv-Ziffer 3 eines Beschlusses vom 14. Mai 2007 ab.
II.
A liess gegen Dispositiv-Ziffer 3 des Gemeinderatsbeschlusses rekurrieren und den Lohn für (nunmehr) 148 Ferientage verlangen. Der Bezirksrat R wies das Rechtsmittel mit Beschluss vom 1. November 2007 ab.
III.
Dagegen liess A am 7. Dezember 2007 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, den Beschluss des Bezirksrats R aufzuheben sowie die Gemeinde X zu verpflichten, ihr den Lohn für (wiederum) 146 Ferientage zu vergüten, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Die Gemeinde X liess mit Eingabe vom 10. März 2008 beantragen, die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen. Auch der Bezirksrat R hatte in seiner Vernehmlassung vom 4./7. Januar 2008 auf Abweisung der Beschwerde geschlossen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die Beschwerde richtet sich gegen einen erstinstanzlichen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Nachdem auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Für die gerichtsinterne Zuständigkeit ist vorab der Streitwert zu ermitteln. Die Beschwerdeführerin beziffert ihr Begehren nicht mit einem Frankenbetrag, sondern beantragt die Zusprechung des "Lohnes" für 146 Ferientage.
1.2.1 Bestimmungen der Gemeinden über das Anstellungsverhältnis ihrer Angestellten bleiben gegenüber den kantonalen Bestimmungen vorbehalten (§ 72 Abs. 2 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926). Das Personal der Beschwerdegegnerin untersteht der kommunalen Personalverordnung vom 13. Dezember 2000 (PVO). Gemäss Art. 3 PVO gelten sinngemäss die Bestimmungen des kantonalen Personalgesetzes und dessen Ausführungserlasse, soweit die Personalverordnung nichts Abweichendes regelt. Der Ferienanspruch richtet sich nach kantonalem Recht (Art. 66 PVO). Aufgrund ihres Alters beträgt der Ferienanspruch der Beschwerdeführerin nach § 43 lit. a des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) in Verbindung mit § 79 Abs. 1 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVPG, LS 177.111) fünf Wochen pro Jahr.
1.2.2 Die kommunalen Erlasse äussern sich nicht zur Jahresarbeitszeit (Art. 61 PVO in Verbindung mit Art. 31 ff. der Vollzugsbestimmungen zur Personalverordnung vom 14. Februar 2001 [VPVO]). Somit ist das kantonale Recht massgebend. Gemäss § 116 Abs. 3 VVPG beträgt die jährliche Arbeitszeit bei einem vollen Pensum grundsätzlich brutto 2184 Stunden, nämlich 52 Wochen mal 42 Stunden. Auf jede Woche fallen fünf Arbeitstage (Art. 31 VPVO; die Regelung entspricht § 116 Abs. 1 VVPG). Damit sind pro Jahr 260 Arbeitstage zu leisten (Ruhe- und Feiertage sind nicht aufzuschlüsseln, da der Lohn unverändert bleibt). Für die Berechnung der Ferienentschädigung ist in der Regel der 13. Monatslohn nicht zu berücksichtigen (vgl. Anastasia Falkner, Ferienentschädigung nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses, in: AJP 2004 S. 944–946). Wenn der aufgelaufene Feriensaldo am Ende der Anstellung ausbezahlt wird, ist allerdings ein Anteil am 13. Monatslohn zusätzlich zu bezahlen (Ullin Streiff/Adrian von Kaenel, Arbeitsvertrag, 6. A., Zürich etc. 2006, Art. 329d N. 3 S. 445).
1.2.3 Die Beschwerdeführerin erzielte gemäss Lohnabrechnungen von Dezember 2005 sowie von Januar bis Oktober 2006 einen Monatslohn von Fr. 7'150.60 bzw. von Fr. 7'746.50 (inklusive 13. Monatslohn, Art. 38 Abs. 1 PVO) oder einen Jahreslohn von Fr. 92'958.-. Bei 260 Arbeitstagen pro Jahr ergibt sich ein Tageslohn von (gerundet) Fr. 357.55.
1.3 Damit beträgt der Streitwert (gerundet) Fr. 52'199.50 (146 Tage à Fr. 357.55), weshalb die Angelegenheit durch die Kammer zu erledigen ist (§ 38 Abs. 1 und 2 VRG).
2.
2.1 Nach Art. 67 Abs. 1 PVO ordnet die Exekutive den Ferienbezug und die Berechnung des Anspruchs für Angestellte, welche das Arbeitsverhältnis im Laufe eines Kalenderjahres antreten oder verlassen. Sie regelt die Kürzung des Ferienanspruches bei Abwesenheiten infolge Krankheit, Unfall, Urlaub, Militär- und Zivilschutzdienst oder aus anderen Gründen (Art. 67 Abs. 2 PVO). Gemäss Art. 21 VPVO sind die Ferien so verteilt zu beziehen, dass sich die Angestellten ohne Anstellung von Aushilfen gegenseitig vertreten können (Abs. 1). Ferien, die im laufenden Jahr nicht bezogen werden, sind bis spätestens Mitte des folgenden Kalenderjahres nachzubeziehen; sie verfallen sonst ersatzlos (Abs. 2). Übertragungen sowie der ausnahmsweise Vorbezug von Ferien bedarf der Bewilligung des Gemeinderates (Abs. 3).
2.2 Vorab ist die Zulässigkeit von Art. 21 Abs. 2 VPVO zu prüfen, soweit die Bestimmung den ersatzlosen Verfall nicht bezogener Ferien statuiert.
Mit Art. 67 PVO wurden der Exekutive Rechtsetzungskompetenzen übertragen. Eine Gesetzesdelegation ist nur unter folgenden, nach ständiger Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen zulässig: Die Gesetzesdelegation darf nicht durch die Verfassung ausgeschlossen sein; die Delegationsnorm muss in einem Gesetz enthalten sein; die Delegation muss sich auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie beschränken, und die Grundzüge der delegierten Materie, das heisst die wichtigen Regelungen, müssen in einem Gesetz umschrieben sein (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 404 ff., 407). – Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt: Die Delegationsnorm in Art. 67 PVO betrifft insbesondere die Modalitäten des Ferienbezuges. Was den materiellen Ferienanspruch anbelangt, so wird der Exekutive lediglich die Kompetenz übertragen, die Kürzung des Ferienanspruches bei Abwesenheiten aus verschiedenen Gründen zu regeln. Ansonsten richtet sich der (materielle) Ferienanspruch aber nach kantonalem Recht (Art. 66 PVO). Gemäss kantonalem Recht sollen zwar Ferien in der Regel bis spätestens Mitte des folgenden Jahres bezogen werden, eine Verwirkung des Ferienanspruchs ist jedoch nicht vorgesehen (vgl. §§ 79 ff. VVPG, insbesondere § 81 Abs. 2 VVPG; vgl. auch BGE 130 III 19 E. 3.2; RB 2002 Nr. 126).
Da die Ausführungsbestimmung über die gesetzliche Delegationsnorm hinausgeht, soweit der ersatzlose Verfall des Ferienanspruchs bei verspätetem Nachbezug angeordnet wird, ist der entsprechende Satzteil von Art. 21 Abs. 2 VPVO vorliegend nicht anzuwenden.
2.3 Nach Art. 21 Abs. 3 VPVO bedürfen Übertragungen von Ferientagen der Bewilligung des Gemeinderates.
2.3.1 Die Beschwerdeführerin wies per Ende 2000 ein Ferienguthaben von 70 Tagen aus. Der Gemeinderat genehmigte am 24. Januar 2001 unter anderem die Gutschrift von 70 Ferientagen "für Bezug auf Zeitpunkt Pensionseintritt". Mit Beschluss vom 2. Oktober 2002 rechnete der Gemeinderat der Beschwerdeführerin sodann wiedererwägungsweise zehn Ferientage "pro 2001 auf die Pension" an.
2.3.2 Nach Auffassung der Beschwerdegegnerin sind nicht bezogene Ferientage auf den Zeitpunkt Pensionseintritt gutgeschrieben worden. Da das Anstellungsverhältnis der Beschwerdeführerin vor Eintritt der Pensionierung gekündigt worden sei und die Kündigung überhaupt keinen Zusammenhang mit den Ferienansprüchen der Beschwerdeführerin aufweise, sei der Grund für diese "Gutschriften" entfallen. – Dieser Ansicht ist nicht zu folgen. Als der Beschwerdeführerin die insgesamt 80 Ferientage gutgeschrieben wurden, rechneten zweifellos beide Parteien damit, die Beschwerdeführerin werde bis zu ihrer Pensionierung angestellt bleiben; andernfalls hätte eine Gutschrift auf die Pensionierung hin keinen Sinn gemacht. Die Kündigung erfolgte dann aber bereits vor der Pensionierung und zudem nicht seitens der Beschwerdeführerin. Nachdem die Rekursinstanz der Beschwerdeführerin infolge der Kündigung fünf Monatslöhne als Entschädigung zugesprochen hat und dieser Entscheid rechtskräftig geworden ist, ist zudem nicht davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin ein Verschulden an der Kündigung traf. Dies behauptet die Beschwerdegegnerin denn auch nicht. Damit ist der Ferienanspruch von 80 Tagen nicht verwirkt.
2.3.3 Nach der Rechtsprechung ist die Verjährung im öffentlichen Recht von Amtes wegen nur zu berücksichtigen, wenn das Gemeinwesen – anders als hier – Gläubiger der Forderung ist (BGE 133 II 366 E. 3.3 S. 368). Wie die folgenden Ausführungen zeigen, hat die Beschwerdegegnerin die Einrede der Verjährung zu Recht nicht erhoben.
Die Dauer der Verjährungsfrist für Ferienansprüche ist umstritten. Sie beträgt nach einer mehrheitlich in der Lehre vertretenen Auffassung fünf Jahre gemäss Art. 128 Ziff. 3 des Obligationenrechts (OR; Streiff/von Kaenel, Art. 329c N. 4 S. 432, mit Hinweisen), nach anderen Meinungen zehn Jahre gemäss Art. 127 OR (Wolfgang Portmann/Jean-Fritz Stöckli, Schweizerisches Arbeitsrecht, 2. A., Zürich etc. 2007, S. 139; Christiane Brunner et al., Kommentar zum Arbeitsvertragsrecht, 3. A., Basel etc. 2005, S. 148). Die Verjährung beginnt mit der Fälligkeit (Art. 130 OR), welche bei vierwöchigem Ferienanspruch nach Ablauf von 48/52 des Entstehungsjahres eintritt (Streiff/von Kaenel, Art. 329c N. 4 S. 432, mit Hinweisen). Dementsprechend tritt die Fälligkeit bei fünfwöchigem Ferienanspruch nach Ablauf von 47/52 des Entstehungsjahres ein.
Ob von einer fünf- oder zehnjährigen Verjährungsfrist auszugehen ist, kann vorliegend aber offen bleiben. Zu beachten ist nämlich, dass die Beschwerdegegnerin jeweils auf der monatlichen Lohnabrechnung die bezogenen Ferientage aufführte und den Saldo zog. Wenn am Ende jedes Jahres der Restanspruch an Ferien den Arbeitnehmern vom Arbeitgeber mitgeteilt wird, ist eine Novation im Sinn von Art. 117 Abs. 2 OR anzunehmen, was den Anspruch neu entstehen lässt, sodass die Verjährung neu zu laufen beginnt (Streiff/von Kaenel, Art. 329c N. 5; Jürg Brühwiler, Kommentar zum Einzelarbeitsvertrag, 2. A., Art. 329c N. 1; OGr ZG, 17. November 1981, SJZ 81/1985, S. 306 ff.). Dies muss auch gelten, wenn monatliche Abrechnungen mitgeteilt werden.
Schliesslich ist der Eintritt der Verjährung auch aus einem anderen Grund zu verneinen: Die Übertragung eines Ferienguthabens von 70 Tagen wurde am 24. Januar 2001 gemeinderätlich genehmigt. Anders als der Gemeinderatsbeschluss vom 2. Oktober 2002 wurde diese erste Genehmigung der Beschwerdeführerin nach ihren eigenen – unbestritten gebliebenen – Angaben mitgeteilt. Durch diese Anerkennung der Forderung trat eine Unterbrechung der Verjährung im Sinn von Art. 135 OR ein, womit die Verjährungsfrist von neuem zu laufen begann (Robert Däppen, Basler Kommentar, 2007, Art. 135 OR N. 2). Der Ferienanspruch von 70 Tagen wurde sodann vor Ablauf von fünf Jahren bezogen, da die Beschwerdeführerin nach den Akten pro Jahr ungefähr 20 Ferientage nahm. Zudem gelten stets die "älteren" Ferientage als zuerst bezogen (vgl. Art. 87 Abs. 1 OR).
2.3.4 Der Ferienanspruch von 80 Tagen ist somit weder verwirkt noch verjährt.
2.4 Wie vorstehend ausgeführt, ist Art. 21 Abs. 2 VPVO insoweit nicht anwendbar, als der ersatzlose Verfall von Ferien bei verspätetem Bezug angeordnet wird (oben 2.2). Art. 21 Abs. 3 VPVO enthält sodann einen Genehmigungsvorbehalt für die Übertragung von Ferientagen auf Folgejahre. Unbestrittenermassen wurden keine weiteren Ferientage mit Genehmigung des Gemeinderats übertragen.
2.4.1 Der Sinn des Genehmigungsvorbehaltes besteht darin, im Rahmen der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers den Erholungszweck der Ferien zu gewährleisten. Der Staat als Arbeitgeber muss überwachen können, dass sein Personal zur gesetzlich vorgesehenen Erholungszeit kommt. Weiter soll es der Genehmigungsvorbehalt dem Arbeitgeber auch ermöglichen, den Überblick über die ihm noch zur Verfügung stehende personelle Kapazität zu behalten (VGr, 5. Juli 2002, PB.2002.00004, E. 3a, www.vgrzh.ch, mit Hinweis). Anders als im Privatrecht (Art. 329c Abs. 2 OR) bestimmt zwar hier nicht der Arbeitgeber den Zeitpunkt des Ferienbezugs. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin kann aber bei einer Verwaltungssekretärin nicht von "partnerschaftlicher Absprache mit dem unmittelbaren Vorgesetzten" gesprochen werden. Auch der öffentlichrechtliche Arbeitgeber hat dafür zu sorgen, dass die Ferien grundsätzlich im laufenden Kalenderjahr bezogen werden. Er ist damit auch dafür verantwortlich, wenn der Anspruch erst viel später geltend gemacht wird (vgl. BGE 130 III 19 E. 3.2; RB 2002 Nr. 126). Dies hat umso mehr für den Fall zu gelten, wenn es Arbeitnehmenden infolge Arbeitsüberlastung faktisch verunmöglicht wird, ihre Ferien zu beziehen. In einem solchen Fall wirkt sich der Genehmigungsvorbehalt nicht auf den materiellen Ferienanspruch aus.
2.4.2 Die Beschwerdeführerin beschreibt ihre dauernde Arbeitsüberlastung zur Zeit des Anstellungsverhältnisses und verweist dabei unter anderem auf einen Bericht der Steuerkontrolle des kantonalen Steueramts vom 5. Mai 2004. Daraus geht hervor, dass das Personal des Steueramts folgende Ferienguthaben hatte (inkl. Jahr 2004): Steuersekretär: 61 Tage; Mitarbeiterin (das heisst, die Beschwerdeführerin): 140 Tage. Zudem würden die beiden "sehr erfahrenen und langjährigen Angestellten" monatlich ungefähr insgesamt 25 bis 35 unbezahlte Überstunden leisten. Der Gemeinderat werde aufgefordert, die Arbeitsbelastung im Steueramt zu verbessern, das heisst, eine Personalaufstockung zu prüfen, und zwar auch im Hinblick auf die bevorstehende Pensionierung des Steuersekretärs. In einem Bericht zur Nachkontrolle vom 17. November 2004 hielt die Steuerkontrolle fest, nach Angaben des Personals hätten sich die Ferienguthaben und Überzeiten nicht reduziert. Der Gemeinderat habe keine Bedarfsanalyse erstellt oder in Auftrag gegeben. Das Inspektorat ersuche den Gemeinderat "nochmals höflich, der personellen Situation im Steueramt die volle Aufmerksamkeit zu schenken".
In der Mitarbeiterbeurteilung 2001 betreffend die Beschwerdeführerin wurde unter dem Punkt "Arbeitszufriedenheit" unter anderem festgehalten: "EDV: Auskunftsperson/Hilfeleistungen – Aufwand nicht zu unterschätzen (bei Abwesenheit d. EDV-Chefin überlastet – Anstellung 100%, seit Jahren effek. Arbeitsleistung wesentl. höher (siehe ÜZ + Ferien". Die Beschwerdeführerin liess bei den "Bemerkungen des Mitarbeiters/der Mitarbeiterin" feststellen, die ganze Arbeit im Zusammenhang mit der Verbilligung von Krankenkassenprämien liege beim Steueramt, auf anderen Verwaltungen sei das Sozialamt Ansprechsperson. Die Auslagerung dieser Arbeit sei möglichst rasch zu vollziehen. Und: "Allgemeine Feststellung: zunehmende Mehrbelastung infolge der sich leider häufenden Abwesenheit des Personals von anderen Abteilungen". Bei der Mitarbeiterbeurteilung 2005 notierte der Vorgesetzte unter "Arbeitsvolumen": "Entlastung notwendig". Die Beschwerdeführerin liess folgende Bemerkung anbringen: "Arbeitsbelastung/-überlastung im Steueramt seit längerer Zeit ein Problem. Abbau des aufgelaufenen Ferien- + ÜZ-Guthaben ohne Personalaufstockung oder zusätzlicher Hilfe (temporär) praktisch nicht möglich". Gemäss Formular der Mitarbeiterbeurteilungen war diese durch den Vorgesetzten, die Mitarbeiterin und den Gemeindeschreiber zu unterzeichnen (vgl. zudem Art. 43 VPVO). Angesichts der kleinräumigen Verhältnisse – im Gemeindehaus arbeiteten nach unbestrittenen Angaben der Beschwerdeführerin zwölf Personen – ist ohnehin davon auszugehen, dass dem Gemeindeschreiber die Arbeitsüberlastung der Beschwerdeführerin bekannt war. Anfang November 2005 fand ein Mitarbeitergespräch mit der Beschwerdeführerin statt, wobei ihr diverse Punkte vorgeworfen wurden, unter anderem der "auffallend hohe Ferienbezug" seit der Pensionierung des vormaligen Steuersekretärs.
Die Beschwerdegegnerin bringt dagegen im Wesentlichen vor, die behauptete Arbeitsüberlastung habe – wenn überhaupt – auf der fehlenden Modernisierung der Steuerverwaltung basiert, welche der Verantwortung des ehemaligen Steuersekretärs (und Vorgesetzten) sowie der Beschwerdeführerin zuzuschreiben sei. Ein Fachmann habe im Januar 2006 die Auffassung vertreten, 200 Stellenprozente reichten für das Steueramt aus. Zur Zeit seien zwar tatsächlich drei Personen beschäftigt, aber es liege keine Aufstockung vor.
2.4.3 Die Vorbringen der Beschwerdegegnerin überzeugen nicht: Zunächst ist bei der Frage der Arbeitsbelastung lediglich die Zeitspanne in den Jahren vor der Kündigung bzw. Freistellung relevant. Wenn allenfalls aufgrund der Modernisierung der Arbeitsabläufe keine Aufstockung mehr erforderlich gewesen sein sollte (was aus der Beschwerdeschrift nicht im Detail klar wird), sagt dies kaum etwas aus über die Arbeitsbelastung bis Ende 2005. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin kann sodann die Verantwortung für die nicht vorgenommene Modernisierung der Abläufe nicht der Beschwerdeführerin – als Verwaltungssekretärin auf dem Steueramt – überbürdet werden, sondern diese lag zweifellos bei der Beschwerdegegnerin, die durch den damaligen Vorgesetzten der Beschwerdeführerin handelte. Daran ändert nichts, dass sich gemäss Behauptung der Beschwerdegegnerin zwischen der Beschwerdeführerin und ihrem damaligen Vorgesetzten eine "eigentümliche Form der Zusammenarbeit" entwickelt haben soll. Spätestens mit dem Bericht des Steuerinspektorats hätte der dringende Handlungsbedarf für die Beschwerdegegnerin klar sein sollen.
2.4.4 Damit unterliegt es keinem Zweifel, dass es der Beschwerdeführerin infolge Arbeitsüberlastung faktisch nicht möglich war, ihre Ferien zu beziehen und das aufgelaufene Guthaben abzubauen. Ein offenbar etwas erhöhter Ferienbezug gereichte ihr im Herbst 2005 sogar zum Vorwurf. Die Beschwerdegegnerin wusste dabei um die chronische Arbeitsüberlastung und das angehäufte Ferienguthaben, da der Gemeindeschreiber Einblick in die Mitarbeiterbeurteilungen hatte, kleinräumige Verhältnisse vorlagen (oben 2.4.2) und dieser Zustand auch im Bericht des kantonalen Steuerinspektorats beschrieben wurde. Die von der Beschwerdeführerin nicht bezogenen Ferientage stehen ihr daher dem Grundsatz nach zu. Damit erübrigt es sich, auf die Themenkreise Vertrauensschutz und Gleichbehandlung im Unrecht einzugehen.
2.5 Folglich hat die Beschwerdeführerin grundsätzlich einen über die oben erwähnten 80 Tage hinausgehenden Ferienanspruch.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin war von Mitte Februar 2006 bis Ende März 2007 freigestellt. Sie bringt vor, es sei ihr nicht möglich gewesen, die ihr zustehenden Ferientage während der Freistellungsdauer zu kompensieren. Im Wesentlichen begründet sie dies mit ihrer Krankheit und den schlechten Chancen auf dem Arbeitsmarkt als "sehr alte, wenig qualifizierte und damit absolut nicht gefragte Arbeitskraft, die bald das Rentenalter erreicht". Die Beschwerdegegnerin vertritt demgegenüber die Auffassung, selbst wenn 80 Ferientage anerkannt würden, wären diese durch die Freistellung kompensiert worden. Die Arbeitstage, an denen bloss eine teilweise Arbeitsunfähigkeit bestanden habe, seien von den Krankheitstagen abzuziehen.
3.2 Auch nach der Kündigung des Arbeitsverhältnisses gilt gemäss Art. 66 PVO in Verbindung mit § 83 Abs. 1 lit. a VVPG im Allgemeinen ein Abgeltungsverbot für den Ferienanspruch. Dieses ist indessen im Einzelfall in Berücksichtigung der konkreten Umstände einzuschränken. Dabei spielt insbesondere eine Rolle, dass die Arbeitnehmerin in dieser Zeit die Möglichkeit haben muss, eine neue Stelle zu suchen. Diesem Anspruch der Arbeitnehmerin kommt Vorrang gegenüber dem Ferienbezug zu und insoweit wird das Abgeltungsverbot eingeschränkt.
3.3 Zur Frage der Kompensation von im Kündigungszeitpunkt noch offenen Ferien- mit Freistellungstagen geht das Bundesgericht – in der privatrechtlichen Rechtsprechung – vom grundsätzlich geltenden Verbot aus, Ferien in Geld abzugelten (BGr, 20. Dezember 2005, 4C.215/2005, E. 6.1, www.bger.ch, auch zum Folgenden). Eine Ausnahme vom Abgeltungsverbot gilt nur, wenn der Bezug der Ferien in der bis zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses verbleibenden Zeit nicht möglich oder zumutbar ist (BGE 128 III 271 E. 4a/aa S. 280 f. mit Hinweisen). Eine allgemeine Regel darüber, wie viele Freistellungstage nach Abzug des Ferienanspruchs dem Arbeitnehmer für die Stellensuche verbleiben müssen, stellte das Bundesgericht nicht auf. Insbesondere darf nicht auf die im Zusammenhang mit der fristlosen Entlassung nach der Gerichtspraxis geltende Regel abgestellt werden, dass die Kompensation erst ab einer Freistellungsdauer von wenigstens zwei bis drei Monaten in Frage kommt. Massgebend ist vielmehr das im Einzelfall gegebene Verhältnis der Freistellungsdauer zur Anzahl der offenen Ferientage (BGE 128 III 271 E. 4a/cc S. 283).
3.4 Ferienfähigkeit ist nicht in allen Fällen der Arbeitsfähigkeit gleichzusetzen. Es ist unstatthaft, einem Ferienunfähigen Ferien zuzuteilen (Streiff/von Kaenel, Art. 329a N. 6 und Art. 329c N. 12; vgl. auch Alfred Blesi, Die Freistellung des Arbeitnehmers, Zürich 2000, S. 189).
Die Beschwerdeführerin war ab Mitte März 2006 ganz oder teilweise krank geschrieben, was die Beschwerdegegnerin nicht in Frage stellte. Zwischen dem 15. März 2006 und Ende März 2007 (Ende des Arbeitsverhältnisses) bestand jeweils eine Arbeitsunfähigkeit zwischen 100 % und 30 %.
Gemäss dem Schreiben einer Fachärztin für Psychiatrie vom 7. Juni 2007 befand sich die Beschwerdeführerin seit dem 15. März 2006 bei ihr in Behandlung. Seit der Freistellung am Arbeitsplatz bestehe keine Ferienfähigkeit, da die Voraussetzungen zu Erholung und Entspannung nicht gegeben seien. Im Zusammenhang mit der Kündigung der langjährigen Arbeitsstelle sei es zu einer psychischen Krise (Anpassungsstörung) gekommen. Die dabei auftretenden Symptome (unter anderem schwerste Schlafstörungen, Gedankenkreisen, depressive Verstimmung, Panikattacken, störungsbedingte Unfähigkeit, eine Tagesstruktur zu etablieren) habe zu einer vollständigen Arbeitsunfähigkeit geführt. Durch die Symptome, aber auch durch die über längere Zeit 100%ige Krankschreibung und die Notwendigkeit einer psychiatrischen Behandlung sei der Bezug von Ferien nicht möglich gewesen. Auch nach einer gewissen Stabilisierung und schrittweisen Reduktion der Arbeitsunfähigkeit seien die ausgeprägten Schlafstörungen bestehen geblieben, zahlreiche diesbezügliche Medikationsversuche hätten wegen Unverträglichkeiten abgebrochen werden müssen. Zusammen mit der weiter bestehenden andauernden gedanklichen Beschäftigung mit den verletzenden Erlebnissen (Symptom der Anpassungsstörung) sei eine wirkliche Entspannung und somit der Erholungseffekt von Ferien verunmöglicht worden.
Bei diesem Krankheitsbild ist auch bei nur teilweiser Arbeitsunfähigkeit nicht von der Ferienfähigkeit der Beschwerdeführerin auszugehen. Die Ausführungen der Psychiaterin erscheinen plausibel. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht anführt, sind zudem die 21 Tage zwischen der Freistellung bis zur ersten ärztlichen Konsultation ebenfalls nicht zur Kompensation der Ferientage heranzuziehen, da die Symptome bereits seit der Freistellung bestanden; ohnehin muss nach einer sofortigen Freistellung im 38. Dienstjahr zunächst Zeit eingeräumt werden für eine Neuorientierung und erscheint es als unzumutbar, sogleich Ferien zu beziehen.
Damit war eine Kompensation der Ferientage durch Freistellung vorliegend nicht möglich.
4.
Die Beschwerdeführerin geht von einem ausstehenden Ferienguthaben in der Höhe von 146 Tagen aus. Das Ferienguthaben wurde bis September 2006 jeweils auf der Lohnabrechnung aufgeführt. Die Beschwerdegegnerin bringt nichts Substantielles gegen die Berechnung des Ferienanspruchs vor und behauptet keinen zusätzlichen Ferienbezug durch die Beschwerdeführerin. Nach Art. 43 PVO wird die Arbeitszeit mittels Zeitzähler erfasst. Die Arbeitnehmenden tragen Abwesenheiten laufend auf einem Kontrollblatt nach. Am Monatsende wird die geleistete Arbeitszeit durch die dazu ermächtigte Person ermittelt. Nach unbestritten gebliebenen Angaben der Beschwerdeführerin führte der Gemeindeschreiber bzw. sein Substitut während der Anstellungszeit der Beschwerdeführerin diese Aufgabe aus. Angesichts der kleinräumigen Verhältnisse war er über den tatsächlichen Ferienbezug der Beschwerdeführerin im Bilde. Nachdem die Beschwerdegegnerin lediglich pauschal den Ferienanspruch bestreitet, ist auf die nachvollziehbare Berechnung der Beschwerdeführerin abzustellen.
Die Beschwerde ist nach dem Gesagten gutzuheissen und der Beschwerdeführerin ist der Lohn für 146 Ferientage zuzusprechen.
5.
Der Streitwert liegt über Fr. 20'000.-. Das Verfahren ist somit nicht kostenlos (§ 80b VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§§ 80c und 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der Beschwerdeführerin steht sodann eine angemessene Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Es rechtfertigt sich die Zusprechung einer Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.-.
Beim vorliegenden Streitwert (oben 1.3) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht zulässig (Art. 85 Abs. 1 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG] e contrario).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1. In Gutheissung der Beschwerde werden der Beschluss des Bezirksrats R vom 1. November 2007 und Dispositiv-Ziffer 3 im Beschluss des Gemeinderats X vom 14. Mai 2007 aufgehoben. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin den Lohn für 146 Ferientage zu bezahlen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 60.-- Zustellungskosten, Fr. 4'060.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekursund das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.auszurichten.
5. Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.