Kündigung | Dem beim Beschwerdeführer (kommunaler Zweckverband) beschäftigten Beschwerdegegner wurde aufgrund von Umstrukturierungen, die zur Umwandlung seiner Stelle geführt hätten, gekündigt, weil er sich aufgrund seines Verhaltens nicht für die Besetzung der neu geschaffenen Stelle eigne. Der Bezirksrat hob die Kündigung auf und stellte fest, dass das Arbeitsverhältnis mit dem Beschwerdegegner fortdaure. Berechnung des Streitwerts: Kumulation des Lohnbetrags des fortdauernden Arbeitsverhältnisses und der vom Beschwerdeführer bestrittenen Entschädigungsansprüche (E. 1b). Die Regelung des Personalrechts des Beschwerdeführers entspricht inhaltlich § 18 Abs. 3 PG, der in Anlehnung an die Konzeption des Obligationenrechts die Wiedereinstellung ausschliesst und nur einen Entschädigungsanspruch vorsieht (E. 2b). Die Aufhebung der Kündigung durch die Vorinstanz steht im Widerspruch zu dieser Regelung (E. 2c). Es handelt sich auch nicht um eine aufsichtsrechtliche Wiedereinstellung durch die Vorinstanz (E. 2d). Die Kündigung ist weder aus materiellen noch aus formellen Gründen nichtig (E. 3a-f). Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Beurteilung der Entschädigungsforderungen (E. 4).
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Geschäftsnummer: PB.2003.00011 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 11.06.2003 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Kündigung
Dem beim Beschwerdeführer (kommunaler Zweckverband) beschäftigten Beschwerdegegner wurde aufgrund von Umstrukturierungen, die zur Umwandlung seiner Stelle geführt hätten, gekündigt, weil er sich aufgrund seines Verhaltens nicht für die Besetzung der neu geschaffenen Stelle eigne. Der Bezirksrat hob die Kündigung auf und stellte fest, dass das Arbeitsverhältnis mit dem Beschwerdegegner fortdaure. Berechnung des Streitwerts: Kumulation des Lohnbetrags des fortdauernden Arbeitsverhältnisses und der vom Beschwerdeführer bestrittenen Entschädigungsansprüche (E. 1b). Die Regelung des Personalrechts des Beschwerdeführers entspricht inhaltlich § 18 Abs. 3 PG, der in Anlehnung an die Konzeption des Obligationenrechts die Wiedereinstellung ausschliesst und nur einen Entschädigungsanspruch vorsieht (E. 2b). Die Aufhebung der Kündigung durch die Vorinstanz steht im Widerspruch zu dieser Regelung (E. 2c). Es handelt sich auch nicht um eine aufsichtsrechtliche Wiedereinstellung durch die Vorinstanz (E. 2d). Die Kündigung ist weder aus materiellen noch aus formellen Gründen nichtig (E. 3a-f). Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Beurteilung der Entschädigungsforderungen (E. 4).
Stichworte: ANFECHTBARKEIT AUFHEBUNG DER KÜNDIGUNG AUFSCHIEBENDE WIRKUNG BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES KÜNDIGUNG MISSBRÄUCHLICHE KÜNDIGUNG NICHTIGKEIT ORGANISATORISCHE GRÜNDE RECHTLICHES GEHÖR RÜCKWEISUNG SACHLICHER GRUND WEITERBESCHÄFTIGUNG WIEDEREINSTELLUNG
Rechtsnormen: Art. 29 lit. II BV § 18 PG § 19 lit. I PG § 19 lit. II PG § 31 PG § 38 VRG § 64 lit. I VRG § 80 lit. II VRG
Publikationen: RB 2003 Nr. 116 S. 241
Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
I. B trat im Juni 1993 beim Zweckverband X eine Stelle als Q mit einem Pensum vom 60 % an. Im Zug einer Umstrukturierung plante der Zweckverband die Aufhebung seines Arbeitsbereiches und damit zusammenhängend der von B besetzten Stelle. Neu sollte anderseits die Stelle eines Rs geschaffen werden. Am 2. Oktober 2002 wurde B anlässlich eines Gesprächs mit seiner Vorgesetzten D, dem Chef IT E und Zweckverbandsdirektor A über die Neuerungen umfassend informiert. Gleichzeitig wurde B die neue Stelle des Rs angeboten. Er erhielt Bedenkzeit bis 10. Oktober 2002. Am 16. Oktober 2002 teilte B per E-Mail mit, dass er die neue Chance, die ihm die Geschäftsleitung zudenke, selbstverständlich nicht ausschlagen werde. E kam in der Folge allerdings zum Schluss, B erfülle die Voraussetzungen für die neue Stelle nicht, und teilte dies A am 21. Oktober 2002 mit. Zur Begründung wies er im Wesentlichen darauf hin, dass B den klar kommunizierten Entscheid nicht akzeptiere und dies auch lautstark gegenüber Dritten deutlich mache. Sodann vertrat er die Auffassung, dass B trotz seiner Zusage "nicht wirklich gewillt sei, sich im neuen Job/Umfeld echt zu engagieren", und konstatierte einen deutlichen Mangel an Loyalität und Integrität gegenüber den Vorgesetzten und dem Zweckverband X. Am 15. November 2002 erfolgte eine weitere Besprechung mit B, in welcher A die Auflösung des Arbeitsverhältnisses per 28. Februar 2003 ankündigte. Mit Schreiben vom gleichen Tag wurde die Kündigung ausgesprochen.
II. B rekurrierte gegen diese Kündigung mit Eingabe vom 16. Dezember 2002 an den Bezirksrat Y. Im Hauptstandpunkt ersuchte er um Aufhebung der Kündigung und Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses. Eventualiter beantragte er, ihm "eine angemessene Entschädigung/Schadenersatz" zuzusprechen. Der Bezirksrat hiess den Rekurs mit Beschluss vom 26. Februar 2003 gut und stellte unter Aufhebung der Kündigung fest, dass das Arbeitsverhältnis von B mit dem Zweckverband X mit allen Rechten und Pflichten fortdaure. Einer allfälligen Beschwerde wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
III. Der Zweckverband X erhob mit Eingabe vom 11./20. März 2003 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen:
"Es sei festzusetzen, dass
1. die Kündigung vom 15. November 2002 rechtskräftig ist und das Anstellungsverhältnis demzufolge nicht fortzusetzen ist;
2. die aufschiebende Wirkung des Beschlusses rückwirkend aufzuheben ist;
3. die Kündigung weder missbräuchlich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts noch sachlich ungerechtfertigt im Sinne von § 16 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz (VVOPG) ist;
4. dem Rekurrenten keine Abfindung/Entschädigung/Schadenersatz zuzusprechen ist;
5. Kostenund Entschädigungsfolge nicht zu Lasten des Zweckverbandes X gehen."
Dem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung widersetzte sich der Beschwerdegegner mit Eingabe vom 3. April 2003. Zugleich reichte er ein Schreiben des Beschwerdeführers vom 28. Februar 2002 zu den Akten; danach war der Beschwerdegegner per 1. März 2003 freigestellt worden. Der Bezirksrat hatte sich bereits mit Eingabe vom 26. März 2003 vernehmen lassen. Am 7. April 2003 stellte der Abteilungsvorsitzende die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wieder her.
B erstattete am 24. April 2003 die Beschwerdeantwort mit dem Hauptantrag, die Beschwerde abzuweisen. Eventualiter ersuchte er um Rückweisung der Sache zu neuer Entscheidung, subeventualiter um Zusprechung einer Entschädigung von Fr. -.-, jeweils unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Beschwerdeführers.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Die Tätigkeit des Beschwerdegegners erfolgte im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnisses. Der Rekursentscheid der Vorinstanz betrifft eine personalrechtliche Anordnung, weshalb das Verwaltungsgericht für die Beurteilung der Beschwerde gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig ist.
b) Das Verwaltungsgericht erledigt Streitigkeiten grundsätzlich in Dreierbesetzung. Bei Streitwerten bis Fr. 20'000.- entscheidet jedoch der Einzelrichter (§ 38 Abs. 1 und 2 VRG). Ist bei noch andauernden Dienstverhältnissen die Gültigkeit der Kündigung umstritten, so ergibt sich der Streitwert aus den Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5; Andreas Keiser, Das neue Personalrecht – eine Herausforderung für die Zürcher Gemeinden, ZBl 102/2001, S. 561 ff., 572, mit Hinweisen).
Umstritten ist zunächst die Gültigkeit der Kündigung. Gemäss Art. 16 Abs. 1 des Personalreglements X vom 1. Januar 2000 beträgt die Kündigungsfrist ab dem dritten Dienstjahr drei Monate auf Ende eines Kalendermonats. Das Arbeitsverhältnis ist auf Ende Februar gekündigt, – wie der Beschwerdeführer anerkennt – infolge Krankheit jedoch bis 31. März 2003 verlängert worden. Rechtshängig wurde die Sache vor Verwaltungsgericht am 20. März 2003. Massgeblich für den Streitwert sind somit zunächst die Besoldungsansprüche von April bis Juni 2003, also drei Monatslöhne. Laut den eingereichten Akten erhält der Beschwerdegegner ein monatliches Salär von knapp Fr. -.-, woraus ein Streitwert von gegen Fr. -.- resultiert. Zusätzlich – und folgerichtig nicht etwa im Sinn eines Eventualbegehrens – beantragt der Beschwerdeführer allerdings festzusetzen, dass dem Beschwerdegegner "keine Abfindung/ Entschädigung/Schadenersatz zuzusprechen" sei. Damit stellt er sich dem rekursweise gestellten und mit der Beschwerdeantwort substantiierten Eventualbegehren um Zusprechung einer Entschädigung entgegen. Ausgehend von der substantiierten Forderung des Beschwerdegegners von Fr. -.- beläuft sich der Streitwert im vorliegenden Beschwerdeverfahren somit insgesamt auf knapp Fr. 28'000.-. Demnach fällt die Streitsache in die Zuständigkeit der Kammer.
c) Gemäss § 21 lit. b in Verbindung mit § 70 VRG (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 41-71 N. 2) ist eine Gemeinde, eine andere Körperschaft oder eine Anstalt des öffentlichen Rechts zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde berechtigt. Bei einer kommunalen Personalrechtsstreitigkeit wird die Beschwerdelegitimation der Gemeinden in konstanter Praxis als erfüllt betrachtet (§ 80c in Verbindung mit § 70 und) § 21 lit. b VRG (RB 1998 Nr. 13; VGr, 28. Februar 2001, PB.2000.00027, E. 1b, und 12. Juni 2002, PB.2002.00012, E. 2, beide unter www.vgrzh.ch/rechtsprechung). Dasselbe muss für den Beschwerdeführer als Zweckverband des öffentlichen Rechts gelten. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. a) Der Bezirksrat hiess den Rekurs im Wesentlichen mit der Begründung gut, der Beschwerdeführer habe die Kündigung offensichtlich wegen angeblich mangelnder Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens ausgesprochen, diese wahren Gründe aber mit dem Hinweis auf die Umstrukturierung kaschiert. Die dem Beschwerdegegner zur Last gelegten Vorwürfe hätten in einer Mitarbeiterbeurteilung belegt und es hätte ihm eine Bewährungszeit gewährt werden müssen. Mangels Bewährungszeit und mangels Mitarbeiterbeurteilung leide die Kündigung daher an einem schwer wiegenden formellen Mangel. Sodann erachtete der Bezirksrat eine erspriessliche Zusammenarbeit zwischen den Parteien als möglich, weil weder die Leistungen noch das Verhalten so mangelhaft seien, dass in absehbarer Zeit ohnehin mit der Auflösung des Arbeitsverhältnisses gerechnet werden müsse, und hob die Kündigung deshalb auf.
b) Neben der Marginalie "Kündigungsschutz" enthält das Personalreglement X in Art. 17 Abs. 3 folgende Regelung: Erweist sich die Kündigung als missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt, und wird der oder die Angestellte nicht wieder eingestellt, so bemisst sich die Entschädigung nach den arbeitsrechtlichen Bestimmungen des Obligationenrechts über die missbräuchliche Kündigung. Diese Regelung entspricht der kantonalrechtlichen in § 18 Abs. 3 Satz 1 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG). Das Verwaltungsgericht hat letztere Bestimmung dahin gehend ausgelegt, dass sie einen Anspruch auf Aufhebung der Kündigung und Wiedereinstellung ausschliesst sowie dass sie in Anlehnung an das Konzept des Obligationenrechts nur einen solchen auf Entschädigung vorsieht (VGr, 11. April 2001, PB.2001.00008, E. 3, www.vgrzh.ch/rechtsprechung; vgl. ferner Keiser, S. 568; Fritz Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 49 ff., 67). Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners besteht kein Anlass, um von dieser Praxis abzuweichen. Wohl sagen § 18 Abs. 3 Satz 1 PG und Art. 17 Abs. 3 PR, dass eine Entschädigung nur geschuldet ist, wenn der Angestellte nicht wiedereingestellt wird; daraus ist jedoch nicht auf einen Anspruch des ungerechtfertigt Entlassenen auf Wiedereinstellung zu schliessen. Eine Wiedereinstellung kann indessen durch die Behörde, welche die Kündigung ausgesprochen hat, erfolgen. Zudem ist eine aufsichtsrechtliche Wiedereinstellung durch die übergeordnete Behörde denkbar (dazu unten d). Im Übrigen wurde mit der Revision des Personalrechts gerade eine Annäherung an die obligationenrechtlichen Kündigungsbestimmungen angestrebt. Der vom Beschwerdegegner postulierte, gegenüber dem Privatrecht weiter gehende Kündigungsschutz im öffentlich-rechtlichen Angestelltenverhältnis kommt ohne weiteres dadurch zum Ausdruck, dass eine Kündigung zur Rechtmässigkeit eines sachlich zureichenden Grundes bedarf; sie muss deshalb auch das Verhältnismässigkeitsprinzip beachten (Keiser, S. 577 f.; Lang, S. 67).
c) Die Aufhebung der Kündigung durch den Bezirksrat steht somit im Widerspruch zu Art. 17 Abs. 3 PR und zur Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts betreffend die analoge Regelung in § 18 Abs. 3 Satz 1 PG, an welcher festzuhalten ist. Dementsprechend bewirkt der angefochtene Entscheid eine Rechtsverletzung im Sinn von § 75 lit. a VRG.
d) Wie bereits erwähnt, bleibt im vorliegenden Fall, wo das anwendbare Personalrecht die Aufhebung einer Kündigung im Rekursverfahren ausschliesst, die Möglichkeit einer Wiedereinstellung aus aufsichtsrechtlichen Gründen vorbehalten (VGr, 11. April 2001, PB.2001.00008, E. 3, www.vgrzh.ch/rechtsprechung; Keiser, S. 568; Lang, S. 67, Anm. 89). Der Beschwerdegegner macht in diesem Sinn geltend, der Bezirksrat sei aufsichtsrechtlich eingeschritten.
Der Bezirksrat ist Aufsichtsorgan über die Gemeinden und damit auch über den Beschwerdeführer als kommunalen Zweckverband. Wie sich aus den Erwägungen im angefochtenen Entscheid ergibt, deklariert und versteht der Bezirksrat die Aufhebung der Kündigung jedoch keineswegs als aufsichtsrechtliches Einschreiten. Der mit der Beschwerdeantwort angesprochene Verzicht auf einen zweiten Schriftenwechsel steht durchaus im Einklang mit § 26 Abs. 4 VRG; danach ist es der Rekursinstanz überlassen, einen zweiten Schriftenwechsel anzuordnen oder davon abzusehen. Auch der Entzug der aufschiebenden Wirkung ist ein der Rekursbehörde zustehendes Instrument (vgl. § 55 Abs. 1 VRG). Es lässt sich daraus nichts zugunsten des Standpunkts des Beschwerdegegners herleiten. Ist der angefochtene Entscheid des Bezirksrats somit nicht als aufsichtsrechtliches Einschreiten zu qualifizieren, kann offen bleiben, ob die Sach- und Rechtslage eine aufsichtsrechtliche Aufhebung der Kündigung gerechtfertigt hätte.
3. a) Mit der Beschwerdeantwort wird weiter geltend gemacht, die Kündigung vom 15. November 2002 sei angesichts der Schwere ihrer Mängel nichtig.
b) Ob das Verwaltungsgericht die Nichtigkeit einer Kündigung trotz der Beschränkung der Entscheidungsbefugnis gemäss § 80 Abs. 2 VRG zu beurteilen hat, ist bislang offen gelassen worden (zuletzt VGr, 26. Februar 2003, PB.2002.00035, E. 2b, mit Hinweisen, www.vgrzh.ch/rechtsprechung). Die Frage muss auch im vorliegenden Verfahren nicht beantwortet werden. Wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen, liegt keine nichtige Kündigung vor; der angefochtene Entscheid lässt sich deshalb auch nicht durch sein Ergebnis rechtfertigen.
c) Eine Verfügung ist nach herrschender Ansicht nichtig, wenn sie einen besonders schweren Mangel aufweist, dieser Mangel offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und die Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet. Nur qualifizierte Fehler vermögen Nichtigkeitsgründe zu setzen (vgl. BGE 128 IV 184 E. 4.2., 122 I 97 E. 3a/aa; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 956; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 202; VGr, 6. Dezember 2001, PB.2001.00021, E. 2b).
d) Bei der Frage der Nichtigkeit einer Verfügung stehen regelmässig formelle Mängel im Vordergrund (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 959 ff.). Immerhin kann in Ausnahmefällen auch ein ausserordentlich schwer wiegender inhaltlicher Mangel zur Nichtigkeit einer Verfügung führen (Häfelin/Müller, Rz. 981 ff.). Ein in diesem Sinn besonders schwer wiegender Mangel ist vorliegend nicht ersichtlich. Wenn die Kündigung – wie der Beschwerdegegner meint – ihren Grund hauptsächlich in seinem Verhalten hätte und missbräuchlich wäre, könnte sie zwar möglicherweise als ungerechtfertigt, keineswegs aber als nichtig qualifiziert werden.
e) aa) Einen formellen Aspekt beschlägt die sinngemässe Rüge des Beschwerdegegners, der wahre Kündigungsgrund, nämlich seine Opposition gegen die Umstrukturierung, sei im Kündigungsschreiben nicht genannt worden. Ob eine unwahre Begründung zur Nichtigkeit führen kann (der vom Beschwerdegegner angesprochene Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 29. August 2001, publiziert in RB 2001 Nr. 113 E. 7b/aa und ZBl 102/2001 S. 581 ff., spricht im Ergebnis nur von Ungültigkeit), braucht hier nicht entschieden zu werden. Jedenfalls vermag eine bloss unvollständige Begründung keine Nichtigkeit zu bewirken. Dies um so weniger, als selbst eine Verfügung, welche gänzlich unbegründet ergeht, keinen Nichtigkeitsgrund setzt (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 978). Vorliegend ist ohne weiteres davon auszugehen, dass die Umstrukturierung mit ein Grund für die Kündigung war. Wie erwähnt wurde im Zug der Neuorganisation die Auflösung des Arbeitsbereiches, in welchem der Beschwerdegegner tätig war, vorgesehen. Somit war die von ihm besetzte Stelle jedenfalls aufzuheben. Unbestritten ist sodann, dass sich der Beschwerdegegner wiederholt gegen die Neuorganisation ausgesprochen hat. Auch wenn sich der Beschwerdeführer schliesslich wegen dieser Opposition des Beschwerdegegners zur Auflösung des Dienstverhältnisses entschieden hat, war die Umstrukturierung dennoch eine Mitursache für die Kündigung. War das Verhalten des Beschwerdegegners auf die geplanten Neuerungen hin somit der Auslöser für die Kündigung, ist deren Begründung zwar als unvollständig, nicht jedoch als unwahr zu qualifizieren. Von einem schwer wiegenden Fehler, der die Annahme einer nichtigen Kündigung nahe legen könnte, lässt sich jedenfalls nicht sprechen.
bb) Bevor die Anstellungsinstanz eine Kündigung aufgrund mangelnder Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens ausspricht, räumt sie den Angestellten eine angemessene Bewährungsfrist von längstens sechs Monaten ein (Art. 18 Abs. 1 PR). Vorwürfe, die zu einer Kündigung Anlass geben, müssen schriftlich festgehalten werden (Abs. 2).
Wie dargelegt, war die Reaktion des Beschwerdegegners auf die geplante Umstrukturierung das auslösende Moment für die Kündigung. Es ist deshalb davon auszugehen, dass dem Beschwerdegegner das formelle Recht auf eine Bewährungsfrist zugestanden hätte. Dieser Verfahrensfehler erscheint indes nicht als derart gravierend und offensichtlich, dass von einer nichtigen Kündigung auszugehen wäre. Die Abgrenzung zwischen einer Kündigung wegen unbefriedigenden Verhaltens oder mangelnder Leistung sowie einer Kündigung aus anderen Gründen bedarf vielmehr oft eingehender Prüfung und Wertungen. Dies zeigt nicht bloss vorliegender Fall, wo der Kündigung mehrere und verschiedenartige Ursachen zugrunde liegen. Auch etwa bei einer Kündigung, die wegen fehlenden Vertrauens erfolgt, spielen beanstandete Verhaltensweisen des Angestellten häufig mit eine tragende Rolle. Angesichts dieser Abgrenzungsprobleme, erscheint eine Verletzung von § 19 Abs. 1 PG (bzw. vorliegend von Art. 18 Abs. 1 PR) kaum je zur Begründung einer Nichtigkeit geeignet.
cc) Der Bezirksrat ist unter Bezugnahme auf § 19 Abs. 2 PG sowie auf § 138 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 weiter der Auffassung, dass die Vorwürfe, die zu einer Kündigung Anlass geben, durch eine Mitarbeiterbeurteilung belegt werden müssten, und dass der Angestellte eine Besprechung mit der oder dem nächsthöheren Vorgesetzten über die Beurteilung verlangen könne. Das Personalreglement X enthält keine dahin gehenden Bestimmungen. Indes greift die Vorinstanz auf Art. 1 Abs. 3 PR, wonach bei fehlender Regelung im Reglement die Bestimmungen des kantonalen Personalgesetzes zur Anwendung kommen.
Die Anwendung kantonalen Personalrechts setzt gemäss Art. 1 Abs. 3 PR voraus, dass eine Frage im Personalreglement nicht geregelt wird, es also lückenhaft ist. Bevor eine solche Unvollständigkeit bzw. Lücke angenommen werden darf, ist durch Auslegung zu ermitteln, ob das Fehlen einer ausdrücklichen Anordnung nicht eine bewusst negative Antwort des Gesetzes bedeutet, das heisst ein so genanntes qualifiziertes Schweigen darstellt, oder ob dem Gesetz eine stillschweigende Anordnung zu entnehmen ist (Häfelin/Müller, Rz. 192 ff.). Jedenfalls darf nicht schon immer dann, wenn eine Regel des kantonalen Personalrechts im kommunalen Recht keine Entsprechung hat, eine durch die sinngemässe Anwendung des kantonalen Rechts zu behebende Unvollständigkeit angenommen werden (z.B. VGr, 28. Februar 2001, PB.2000.00027, E. 5a, www.vgrzh.ch/rechtsprechung).
Die vorinstanzliche Lückenfüllung lässt sich nicht halten. Das Personalreglement X orientiert sich über weite Teile an den Bestimmungen des kantonalen Personalrechts. In der hier relevanten Frage weicht es aber offensichtlich bewusst davon ab: Während § 19 Abs. 2 PG wie gesehen den Beleg der Vorwürfe in einer Mitarbeiterbeurteilung verlangt, setzt Art. 18 Abs. 2 PR ausdrücklich nur fest, dass die Vorwürfe schriftlich festgehalten werden müssen. Eine Pflicht, die dem Angestellten gegenüber geäusserten Vorwürfe vor der Kündigung in einer Mitarbeiterbeurteilung zu dokumentieren, besteht nicht. Vor diesem Hintergrund bleibt es irrelevant, welche Formen der Beschwerdeführer in den Verfahren betreffend Mitarbeiterbeurteilungen zu beachten hat.
Soweit dem Beschwerdeführer wegen der Missachtung des Schriftlichkeitsgebots gemäss Art. 18 Abs. 2 PR ein Formfehler vorzuwerfen ist, gilt dasselbe wie bezüglich der Bewährungsfrist: Zur Annahme einer nichtigen Kündigung ist der Mangel nicht geeignet.
dd) Gemäss Art. 71 Abs. 1 PR sind die Angestellten vor Erlass eines sie belastenden Entscheids anzuhören. Weil eine Anhörung vor der Kündigung unterblieben sei, rügt der Beschwerdegegner eine Missachtung dieser Bestimmung respektive des Gehörsanspruchs.
Ein unter Verletzung des rechtlichen Gehörs zustande gekommener Entscheid ist in aller Regel nicht nichtig, sondern ebenfalls bloss anfechtbar (z.B. BGE 120 V 357 E. 2a; vgl. auch Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 450 ff.; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt a.M. 1990, Nr. 81 B VII). Die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes infolge einer
Verletzung des rechtlichen Gehörs wird nur ausnahmsweise und mit grösster Zurückhaltung angenommen, nämlich nur bei einer schwer wiegenden Verletzung einer Verfahrensgarantie und unter Abwägung aller im Spiel befindlichen Interessen (vgl. Albertini, S. 452).
Das Vorliegen einer Gehörsverweigerung ist vorliegend zu verneinen. Obschon A im Gespräch vom 15. November 2002 offenbar klar die Absicht geäussert hatte, das Arbeitsverhältnis aufzulösen, musste doch beiden Seiten klar sein, dass damit die Kündigung noch nicht erfolgt war. Vielmehr kündigte der Beschwerdeführer das Dienstverhältnis entsprechend der unmissverständlichen Regelung in Art. 16 Abs. 2 PR am gleichen Tag noch mit eingeschriebenem Brief.
f) Soweit die Kündigung an formellen oder materiellen Mängeln leidet, sind diese auch in ihrer Gesamtheit jedenfalls nicht derart schwer wiegender Natur, dass deshalb der Schluss auf eine nichtige Kündigung erlaubt wäre. Die Kündigung vom 15. November 2002 behält deshalb ihren Bestand. Es bleibt dabei, dass die rekursweise Aufhebung der Kündigung als rechtsverletzend zu qualifizieren ist. Der angefochtene Entscheid ist demnach aufzuheben und das mit dem Rekurs gestellte Hauptbegehren um Aufhebung der Kündigung und Fortsetzung des Anstellungsverhältnisses abzuweisen.
4. a) Mit den Ziffern 3 und 4 seiner Anträge ersucht der Beschwerdeführer festzusetzen, dass die Kündigung weder missbräuchlich noch sachlich ungerechtfertigt sei sowie dass dem Beschwerdegegner "keine Abfindung/Entschädigung/Schadenersatz" zuzusprechen sei. Damit tritt er dem eventualiter gestellten Rekursbegehren des Beschwerdegegners um Zusprechung einer angemessenen Entschädigung beziehungsweise von Schadenersatz entgegen.
b) Mit der Gutheissung der Beschwerde im Hauptpunkt kommen diese rekursweise, mit der Beschwerdeantwort im Übrigen erneuerten und spezifizierten Entschädigungsforderungen des Beschwerdegegners zum Tragen. Angesichts der Aufhebung der Kündigung hat der Bezirksrat die Entschädigungsansprüche nicht behandelt. Dies kommt in Ergebnis und Wirkung einem Nichteintreten gleich. Gemäss § 64 Abs. 1 VRG kann das Verwaltungsgericht die Angelegenheit zu neuer Entscheidung insbesondere dann an die Vorinstanz zurückweisen, wenn mit der angefochtenen Anordnung auf die Sache nicht eingetreten wurde. Ins Gewicht fallende Gründe der Verfahrensökonomie, welche ausnahmsweise einen Verzicht auf Rückweisung rechtfertigen könnten (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 2), sind nicht ersichtlich. Die Sache ist daher in diesem Punkt zur Entscheidung über die finanziellen Begehren des Beschwerdegegners an die Vorinstanz zurückzuweisen.
5. Angesichts des Fr. 20'000.übersteigenden Streitwerts ist das Verfahren nicht mehr kostenlos (vgl. § 80b VRG). Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
Der Beschwerdeführer obsiegt mit seinem Antrag betreffend Gültigkeit der Kündigung. Hinsichtlich eines Entschädigungsanspruchs des Beschwerdegegners kommt es zur Rückweisung, so dass diesbezüglich keine Partei mehrheitlich obsiegt. Insgesamt erscheint es angemessen, die Kosten zu 1/3 dem Beschwerdeführer und zu 2/3 dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.
Angesichts seines überwiegenden Unterliegens steht dem Beschwerdegegner kein Anspruch auf Parteientschädigung zu (vgl. § 17 Abs. 2 VRG); der Beschwerdeführer hat keine verlangt.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Bezirksrats Y vom 26. Februar 2003 aufgehoben. Das Rekursbegehren um Aufhebung der Kündigung vom 15. November 2002 und Fortsetzung des Anstellungsverhältnisses wird abgewiesen.
2. Im Übrigen wird die Sache zur Entscheidung über das Begehren des Beschwerdegegners auf Bezahlung einer Entschädigung von Fr. -.- im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.