Zürich Verwaltungsgericht 23.05.2001 PB.2001.00004

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  Geschäftsnummer: PB.2001.00004   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 23.05.2001 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Pensumsreduktion eines Mittelschullehrers und Prorektors

Zur Beurteilung des Begehrens um Beibehaltung der bisherigen versicherten Besoldung nach einer Pensumsreduktion ist das Sozialversicherungsgericht zuständig, weshalb insoweit auf die Beschwerde nicht einzutreten und sie als Klage diesem Gericht zu überweisen ist. Zuständig für die Gewährung einer Pensumsreduktion für einen Mittelschullehrer und Prorektor ist nicht der Bildungsrat, sondern das Mittelschul- und Berufsbildungsamt, gegen dessen Entscheid der Rekurs an die Bildungsdirektion und anschliessend die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegeben ist. Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts betreffend versicherte Besoldung (E. 1). Zur Zuständigkeit für die Gewährung einer Pensumsreduktion (E. 2).

  Stichworte: INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES MITTELSCHULLEHRER/-IN PENSENREDUKTION PENSUMSREDUKTION PFLICHTSTUNDENZAHL REDUKTION SCHULLEITUNG SOZIALVERSICHERUNGSGERICHT ZUSTÄNDIGKEIT ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS

Rechtsnormen: Art. 73 BVG § 4 MittelschulG § 8 MittelschulG § 12 VVPG § 91 VVPG § 92 VVPG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. A, Hauptlehrer für Wirtschaft und Recht so­wie Prorektor an der Kantonsschule X, ersuchte das Mittelschul- und Berufsbildungsamt (hinfort abgekürzt Amt) unterm 28. Feb­ruar 1999 auf dem Dienst­weg, seine Pflichtlektionen ab Herbstsemester 1999/2000 bis auf weiteres um viereinhalb Einheiten und den Lohn entsprechend zu verringern sowie gleich­zeitig die bei der Beam­tenversicherungskasse (BVK) versicherte Besoldung im Sinn von RRB Nr. 567/1998 be­treffend beschäftigungswirksame Arbeitszeitmodelle (BAM) bis Ende 2004 nicht zu kürzen; zur Begründung führte er aus, er werde Mitte August 1999 voraussichtlich Vater, seine Frau gebe den Beruf als Primarlehrerin nicht ganz auf und er wünsche deshalb einen Tag pro Woche daheim in die Erziehungsarbeit am Kind zu inves­tieren. Mit Schreiben vom 30. Dezem­ber 1999 monierte er die Pendenz. Die damalige Ab­teilung Mittelschulen des Amts antwortete am 5. Januar 2000, zum einen sei man selbst­verständlich bereit, das Pensum eventuell sogar rückwirkend her­abzusetzen; da indes die Bildungsdirektion mit Verfügung vom 1. November 1999 die An­wendung der BAM bei den Mittelschulen ausgeschlossen habe (vgl. auch die RRB Nr. 1728/1998 und Nr. 981/ 1999 betreffend BAM II und III), komme zum andern eine Versicherung des entfallenden Salärs nicht in Betracht. Bezüglich dieser Einschränkung bat A mit Schreiben vom 1. Feb­ruar 2000 um eine anfechtbare Anordnung. Am 14. Februar 2000 verfügte das Amt, ab Früh­­lingssemester 2000 werde eine Pensenreduktion um 20 % auf 80 % bewilligt, unter Vorbehalt der Genehmigung durch den Bildungsrat, und die bei der BVK versicherte Be­soldung im selben Mass vermindert.

Mit Verfügung vom 31. März 2000 bestätigte das Amt, es könne dem Gesuch nicht stattgeben, die bei der BVK versicherte Besoldung beizubehalten, und nannte als Rechts­mittel den Rekurs an die Bildungsdirektion.

Mit weiterer Verfügung vom 30. Juni 2000 hob das Amt seine Verfügung vom 14. Feb­ruar 2000 auf, weil diese weder eine Begründung noch eine Rechtsmittelbelehrung, wohl aber einen unzulässigen Genehmigungsvorbehalt aufweise und weil sich überhaupt die Mindestzahl an Lektionen eines Prorektors nicht unterschreiten lasse.

II. Schon am 27./28. April 2000 hatte A mit unverändertem Ansinnen gegen die Verfügung vom 31. März 2000 rekurriert und ergänzt, das Rechtsmittel sei durch eine an­dere Direktion oder die Staatskanzlei zu behandeln.

A erhob am Sonntag/Montag, 30./31. Juli 2000 auch gegen die Verfü­gung vom 30. Juni 2000 Rekurs und begehrte an, es sei (sinngemäss) die Verfügung vom 14. Februar 2000 ohne Genehmigungsvorbehalt wiederherzustellen, eventuell sein Gesuch der Schul­kommission der X zum Entscheid zu überweisen.

Mit Verfügung vom 8. Februar 2001, durch A gemäss dessen unbe­strit­tener Dar­stellung am 12. des nämlichen Monats auf der Post abgeholt, ver­einigte die Bildungsdirek­tion die beiden Rekurse, wies den einen gegen die Verfügung vom 31. März 2000 betref­fend berufliche Vorsorge ab und hiess den andern gegen jene vom 30. Juni 2000 insofern teilweise gut, als aus Gründen des Vertrauensschutzes die im Sinn der Verfügung vom 14. Februar 2000 bereits verwirklichte Pensumsreduktion bis Ende Schuljahr 2000/2001 gewährt werde.

III. Hiergegen gelangte A am 13./14. März 2001 mit Beschwerde ans Verwaltungs­gericht und beantragte:

"1.   ... Im Sinne meines Rekurses vom 27.4.00 und gestützt auf RRB 567/ 1998 (... BAM) beantrage ich, dass für die Zeit, in der mein Pensum und meine Besoldung faktisch auf 80 % reduziert waren bzw. noch sind (also vom 1. März 2000 bis 31. August 2001 oder länger, je nach Entscheid zu Punkt 2), bei der BVK eine versicherte Besoldung von 100 % beibehalten wird. Die zusätzlichen Arbeitnehmerbeiträge sind mir nachträglich in Rechnung zu stellen, die zusätzlichen Arbeitgeber­beiträge hat der Staat nachträglich einzuschiessen.

2.    ... Im Sinne meines Rekurses vom 30.7.00 beantrage ich, dass die an­fänglich bewilligte Pensumreduktion nicht aufgehoben wird. Mein ursprüngliches Gesuch um Reduktion des Beschäftigungsgrades auf 80 % soll entweder der Schulkommission der X (wie von mir be­antragt) oder dem Bildungsrat (wie im Laufe des Verfahrens beab­sichtigt, aber nicht durchgeführt) zur Bewilligung vorgelegt werden. Eventualiter soll die Aufhebung der Pensumreduktion unter Einhal­tung einer halbjährigen Kündigungsfrist auf Ende Semester erst auf einen entsprechenden späteren Zeitpunkt nach einer allfälliger Ableh­nung dieser Beschwerde angesetzt werden."

Die Bildungsdirektion liess sich am 3./4. April 2001 mit dem Schluss auf Abwei­sung des Rechtsmittels vernehmen, soweit auf dieses eingetreten werden könne. Das Amt verzichtete stillschweigend auf Beschwerdeantwort.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Soweit der Beschwerdeführer das Fortgelten der gegenwärtigen Pensumsreduk­tion anstrebt, eignet der vorliegenden Auseinandersetzung kein Streitwert. Über diese muss das Verwaltungsgericht kraft § 38 Abs. 1 f. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG, LS 175.2) daher als Kammer befinden.

Ob der Beschwerdeführer jenes Fünftel seines Lohns, das er seit 1. März 2000 bis mindestens 31. August 2001 und längstens bis Ende 2004 nicht mehr ver­dient, zu eigenen Lasten und zu denen des Staats bei der BVK versichern darf, stellt eine Kontroverse dar, welche im Klageverfahren nach Art. 73 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (SR 831.40) zu lösen ist und deshalb laut § 2 lit. d des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht vom 7. März 1993 (LS 212.81) zweifellos in die Zuständigkeit des Letzteren fällt (Chris­tian Zünd, Kom­men­tar zum Gesetz über das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zü­rich, Zürich 1999, § 2 N. 5; Carl Helbling, Personalvorsorge und BVG, 7. A., Bern/Stutt­gart/­Wien 2000, S. 638 ff.; Jürg Brühwiler/Hermann Walser, Obligatorische berufliche Vor­sorge/Weiterge­hen­de berufliche Vorsorge in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Soziale Sicher­heit, Basel/Genf/München 1998, Beitrag 7 Rz. 121 ff. und 220 f.; Hans Mi­chael Riemer, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, Bern 1985, S. 127 f.; Ueli Kieser/ Gab­riela Riemer-Kafka, Tafeln zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, Zürich 1994, S. 132). Mithin kann auf den einschlägigen Rechtsmittelantrag 1 nicht einge­treten (§ 80c in Verbindung mit §§ 70 und 5 Abs. 1 VRG) und muss die Sache diesbezüg­lich in Anwendung von § 5 Abs. 2 Satz 1 VRG an das Sozialversicherungsgericht weiter­geleitet werden (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwal­tungs­rechts­pflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 1 N. 40 sowie § 5 N. 24 und 33; Zünd, § 2 N. 9).

Hingegen lässt sich Beschwerdeantrag 2 ohne weiteres an die Hand nehmen.

2. Nach den Regeln der Verfahrenslogik stellt sich die mit Satz 2 dieses Antrags aufgeworfene formelle Frage der Zuständigkeit von Vorinstanz und Beschwerdegegner vorab. Erst wenn sich das entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers bejahen lässt, gilt es auf das materielle Anliegen von Satz 1 oder allenfalls das Eventualbegehren von Satz 3 des Ansinnens einzugehen.

a) Die Vorinstanz fragt sich im angefochtenen Entscheid, wer für das Gesuch des Beschwerdeführers um Reduktion der Pflichtlektionen zuständig wäre, wenn es als zuläs­sig erschiene, und kommt auf den Bildungsrat (E. 3); sie hält dann aber das Erstrebte für unstatthaft (E. 4, auch zum Folgenden) und bestätigt also prinzipiell, d.h. unter Vorbehalt des Vertrauensschutzes (E. 5 und 6), die Verfügung des Amts vom 30. Juni 2000. In ihrer Vernehmlassung bemerkt sie zutreffend, erwogen zu haben, dass der Bildungsrat eine Teil­zeitstelle bewilligen müsste, und betont, sie habe den Beschwerdeführer deshalb aufgefor­dert, an jenen zu gelangen (S. 2).

Mit Fug stört den Beschwerdeführer, wenn sich die Vorinstanz dennoch anmasse, über sein Ansinnen zu befinden (so weiterhin Vernehmlassung S. 1). Sie möchte damit – wohl um dem Vorwurf zu entgehen, eine Weiterleitung im Sinn von § 5 Abs. 2 Satz 1 VRG versäumt zu haben – unterscheiden zwischen dem Wunsch auf ein Teilpensum (Zu­ständigkeit Bildungsrat) und dem auf Reduktion der Pflichtlektionen (Zuständigkeit Amt und Bildungsdirektion). Beides ist das Selbe.

Freilich irren sowohl Vorinstanz als auch Beschwerdeführer hinsichtlich Zustän­digkeit. Diese liegt, wie sogleich zu zeigen, weder beim Bildungsrat noch bei der Schul­kommission der X.

b) Gemäss den intertemporalen Prinzipien regelt sich im Gegensatz zum Rechtsmit­telweg die erstinstanzliche Zuständigkeit nach den zur Zeit der jeweiligen Anordnung in Kraft stehenden Normen, und ebenso tut das der Inhalt dieser Anordnung (§ 101 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, Schluss- und Übergangsbestimmungen, Art. XV N. 2; Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II 101 ff., 222; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 130).

Kraft § 201 Satz 1 des Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859 (LS 410.1) wähl­te der Regierungsrat die Rektoren und Prorektoren der Kantonsschulen (GS III 22), so 1998 auch den Beschwerdeführer. Diese Bestimmung ist auf Beginn des Frühlingssemes­ters 2000 durch § 4 Ziff. 4 des Mittelschulgesetzes vom 13. Juni 1999 (MSG, LS 413.21) abgelöst worden, wonach der Bildungsrat die Mitglieder der Schullei­tung ernennt und ent­lässt; dazu gehören laut § 8 Abs. 1 Satz 1 MSG Rektorin oder Rektor sowie die Prorekto­rinnen und Prorektoren. Die Vorinstanz leitet daraus die jetzige Zustän­digkeit des Bil­dungsrats für eine Änderung des Beschäftigungsgrads ab. Der Beschwerde­gegner huldigte in der Verfügung vom 30. Juni 2000 zu Recht nicht dieser Auffassung (E. 3). Denn in der Weisung zum Mittelschulgesetz betonte der Regierungsrat für § 4 MSG (ABl 1998 II 770): "Die wichtigsten Kompetenzen des ... Bildungsrates beziehen sich auf den pädagogischen Bereich... Neu soll der Bildungsrat die bisher vom Regierungsrat aus­geübten Kompetenzen für die ... Ernennung und Entlassung der Mitglieder der Schullei­tungen ausüben. Mit dieser Neuregelung wird die Entflechtung zwischen strategischer und operativer Tätigkeit weit­gehend verwirklicht, indem sich die hauptsächlichen Kompeten­zen des Bildungsrates auf den Erlass der grundlegenden Reglemente und auf wichtige Wahl­geschäfte beschränken." Bereits § 11 des Mittelschullehrerreglements vom 13. Sep­tember 1989 (LS 413.110.1) er­laubte es der Erziehungsdirektion (heute Bildungsdirektion), unbesoldete Urlaube bis zu einem Jahr und unbesoldete Pensenreduktionen – auch etwa für die Unterrichtsstunden­pflicht von Prorektoren im Sinn von § 25 Satz 1 der Mittelschulleh­rerverordnung vom 7. Dezember 1988 (LS 413.110) – während längstens sechs Jahren un­ter Kürzung der Be­soldung zu gewähren; nur für ein Mehreres bezeichnete § 12 des Regle­ments den Regie­rungsrat als zuständig. Und gemäss § 5 Abs. 1 lit. a der alten Delegations­verordnung vom 10. Dezember 1997 (OS 54, 449) sowie § 4 Abs. 1 lit. a der aktuellen vom 9. Dezember 1998 (LS 172.14) traf die Abteilung Mittel- und Fachhochschulen bzw. trifft das Mittel- und Berufsschulamt erstinstanzlich unter anderem sämtliche Anordnungen über Urlaub, Entlastung, Stundenreduktion und die damit zusammenhängenden Besoldungsre­gelungen. Ein solcher Entscheid liess sich also schon bisher nicht mit einem Rechtsmittel vor den Regierungsrat als Wahlbehörde tragen (vgl. §§ 19 Abs. 1 und 19b Abs. 1 VRG). Soweit nun die auf Beginn des Herbstsemesters 1999/2000 in Kraft getretene Mittel- und Berufs­schullehrervollzugsverordnung vom 26. Mai 1999 (MBVV, LS 413.112) nichts an­deres bestimmt, gilt nach deren § 2 die Vollzugsverordnung vom 19. Mai 1999 zum Perso­nalge­setz (VVPG, LS 177.111). Selbst wo der Regierungsrat als Anstellungsbehörde fun­giert, verleihen § 12 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 Sätze 1 f., § 91 Abs. 1 und 3 sowie § 92 Abs. 2 VVPG die Zuständigkeit für Urlaub und Änderung des Beschäftigungsgrads den Direktio­nen bzw. auf Grund der Delegationsverordnung hier dem Mittelschul- und Berufs­bildungs­amt mit der Bildungsdirektion als Rekursinstanz. Ein höchstens operatives Ge­schäft wie die Änderung des Beschäftigungsgrads kommt folglich dem Bildungsrat nicht zu, weshalb der Beschwerdegegner in seiner Verfügung vom 30. Juni 2000 zumindest den entsprechen­den Genehmigungsvorbehalt richtig aufgehoben hat (vgl. E. 3); ebenso wenig aber fällt es in die Kompetenz der vom Beschwerdeführer favorisierten Schulkommission, wozu unter Anwendung von § 80c in Verbindung mit §§ 70 und 28 Abs. 1 Satz 2 VRG bei­pflichtend auf die vorinstanzliche E. 3b+c verwiesen sei (vgl. auch Rekursantwort). Endlich kann die Schulleitung nur, aber immerhin unbezahlten Urlaub ge­währen (§ 21 Abs. 1 MBVV; vgl. auch § 20 Abs. 2 MBVV).

Der vorliegende Rechtsgang ist mithin nicht zu beanstanden und die Beschwerde insofern abzuweisen, als sie (sinngemäss die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sowie der beschwerdegegnerischen Verfügung vom 30. Juni 2000 zwecks) Weiterleitung des Gesuchs um Pensumsreduktion an andere Behörden verlangt.

c) Der angefochtene Entscheid argumentiert, die durch § 27 MBVV unter anderem für Prorektorinnen und Prorektoren vorgeschriebene Mindestlektionenverpflichtung lasse sich nur mildern, wenn jemand im Sinn der §§ 23 und 28 MBVV Entlastungen für Tätig­keit an anderen Schulen und Institutionen oder für Präsidien und Aktuariate erfahre (E. 4d; vgl. auch den Beschwerdegegner in E. 3 und 5 der Verfügung vom 30. Juni 2000 sowie auf S. 3 der Rekursantwort). Das fusst auf der Meinung, hinsichtlich weiterer Pensenreduktio­nen liege ein qualifiziertes Schweigen vor, obwohl die Vorinstanz unmittelbar vorher sagt (E. 4c): "... Es steht ... grundsätzlich im Ermessen der Anstellungsbehörde für Mitglieder der Schulleitung zu entscheiden, ob für eine solche Stelle ein Teilzeitpensum zu bewilligen ist und wie sich eine allenfalls bewilligte Pensumreduktion auf die Lektionenverpflichtung nach § 27 MBVV... auswirken würde."

Die Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung äussert sich bloss zur Entlas­tung, d.h. zum Abbau von Pflichten normaler Weise ohne Lohneinbusse (vgl. etwa § 8 Abs. 1 Satz 2 MSG und § 15 MBVV). Nichts gestattet die Folgerung, der verordnungge­bende Regierungsrat habe damit zumindest für die Mitglieder der Schulleitung die Anwen­dung des sieben Tage früher erlassenen § 12 Abs. 1 lit. b VVPG betreffend Änderung des Beschäftigungsgrads, d.h. unter anderem betreffend besoldungswirksame Stundenreduk­tion, ausschliessen wollen. Gegenteils müssen auf ein derartiges Gesuch hin das Amt und dann die Bildungsdirektion das von dieser fälschlich dem Bildungsrat zugeschriebene Er­messen ausüben, wie es offenkundig mit der Verfügung des Beschwerdegegners vom 14. Feb­ruar 2000 geschehen ist, um dann aber in jener vom 30. Juni 2000 wie später ebenso im angefochtene Entscheid zu unterbleiben. Letzteres stellt im Sinn von § 75 lit. a VRG eine Rechtsverletzung auch in Form von Ermessensunterschreitung dar (vgl. Kölz/ Boss­hart/ ­Röhl, § 50 N. 79). Dass im Übrigen die Verfügung vom 14. Februar 2000 weder Begründung noch Rechtsmittelbelehrung enthielt, konnte dem Beschwerdegegner natürlich keinen hinreichenden Grund verschaffen, sie zu Ungunsten des Beschwerdefüh­rers auf­zuheben.

Demnach gilt es Beschwerdeantrag 2 teilweise gutzuheissen. Die vorinstanzliche Verfügung insofern, als sie dem Beschwerdeführer über das Ende des Schuljahrs 2000/ 2001 hinaus keine Pensumsreduktion gewährt, sowie die Verfügung des Beschwerdegeg­ners vom 30. Juni 2000 insofern, als sie die Pensenreduktion gemäss eigener Verfügung vom 14. Februar 2000 widerruft, sind aufzuheben. Damit hat es bei Letzterer bezüglich Pensenreduktion sein Bewenden, allerdings ohne Genehmigungsvorbehalt für den Bil­dungsrat.

Das schliesst nicht aus, dass das Amt das Arbeitspensum des Beschwerdeführers erneut überprüft. Ist das Anstellungsverhältnis als solches kündbar, so kann auch der Um­fang der Anstellung angepasst werden, wobei neben der Einhaltung der Kündigungsfrist die allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätze zu beachten sind, so insbesondere das Willkürverbot sowie der Grundsatz der Verhältnismässigkeit und das Gebot von Treu und Glauben. In diesem Zusammenhang hat die Behörde auch die vom Beschwerdeführer an­gerufenen personalpolitischen Grundsätze wie die Berücksichtigung der Erfüllung von Familienpflichten (vgl. § 5 Abs. 1 lit. f  des Personalgesetzes vom 27. September 1998; PG) und die Förderung flexibler Arbeitsmodelle (§ 5 Abs. 1 lit. g PG) zu beachten, doch ist ihre Gewichtung gegenüber dem Leistungsauftrag der Verwaltung (vgl. § 5 Abs. 1 lit. a PG) weitgehend Ermessenssache und insoweit der gerichtlichen Kontrolle entzogen; di­rek­te Ansprüche lassen sich aus den personalpolitischen Grundsätzen von vornherein nicht ableiten.       

3. …

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.    Auf Beschwerdeantrag 1 wird nicht eingetreten und die Sache insofern an das Sozial­versicherungsgericht des Kantons Zürich weitergeleitet.

Beschwerdeantrag 2 wird teilweise gutgeheissen. Aufgehoben werden die Verfügung der Bildungsdirektion vom 8. Februar 2001 insofern, als sie dem Beschwerdeführer über das Ende des Schuljahrs 2000/2001 hinaus keine Pensumsreduktion gewährt, so­wie die Verfügung des Mittelschul- und Berufsbildungsamts vom 30. Juni 2000 inso­fern, als sie die Pensenreduktion gemäss eigener Verfügung vom 14. Februar 2000 wi­derruft. Letztere wird bezüglich Pensenreduktion wiederhergestellt, aber ohne Geneh­migungsvorbehalt für den Bildungsrat.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.    …