Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
IV.2024.00423
II. Kammer Sozialversicherungsrichterin Grieder-Martens, Vorsitzende Sozialversicherungsrichterin Romero-Käser Ersatzrichterin Lienhard Gerichtsschreiberin Schüpbach Urteil vom 29. Oktober 2024 in Sachen X.___ Beschwerdeführer
vertreten durch Stadt Zürich Soziale Dienste lic. iur. Y.___, Sozialversicherungsrecht, Team Recht Röschibachstrasse 26, 8037 Zürich
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich Beschwerdegegnerin
Sachverhalt: 1. 1.1 X.___, geboren 1969, meldete sich erstmals im Februar 2004 unter Hinweis auf Schlafstörungen, Depression, Vergesslichkeit und Angstzustände zum Leistungsbezug bei der Invalidenversicherung an (Urk. 7/2). Nach Abklärung der beruflichen und medizinischen Situation verneinte die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, mit Verfügung vom 2. August 2004 einen Rentenanspruch gestützt auf einen Invaliditätsgrad von 20 % (Urk. 7/21). 1.2 Am 8. September 2010 meldete sich der Versicherte unter Hinweis auf Rückenbeschwerden erneut zum Leistungsbezug bei der IV-Stelle an (Urk. 7/33). Die IV-Stelle holte einen Auszug aus dem individuellen Konto (IK-Auszug; Urk. 7/39) sowie einen Arztbericht (Urk. 7/45) ein, zog Akten des Unfallversicherers (Urk. 7/41) bei und veranlasste eine polydisziplinäre Begutachtung, welche am 15. September 2011 von Ärzten des Z.___ erstattet wurde (Urk. 7/52). Nach durchgeführtem Vorbescheidverfahren (Urk. 7/56, 7/60, 7/64), in dessen Zusammenhang die Gutachter des Z.___ zur Kritik des Versicherten Stellung nahmen (Stellungnahme vom 30. März 2012, Urk. 7/66), wies die IV-Stelle das Leistungsbegehren mit Verfügung vom 24. Mai 2012 ab und verneinte einen Rentenanspruch (Urk. 7/70). Die dagegen erhobene Beschwerde (Urk. 7/71/3-7) wies das hiesige Gericht mit Urteil vom 27. September 2013 im Verfahren IV.2012.00666 ab (Urk. 7/73). 1.3 Am 17. Mai 2016 meldete sich der Versicherte unter Hinweis auf Schmerzen am linken Ellenbogen sowie Angst und Depression erneut zum Leistungsbezug bei der IV-Stelle an (Urk. 7/75). Die IV-Stelle holte einen Auszug aus dem individuellen Konto (IK-Auszug; Urk. 7/80) ein und zog Akten des Unfallversicherers bei (Urk. 7/85). Mit Vorbescheid vom 5. August 2016 stellte sie in Aussicht, auf das Leistungsbegehren nicht einzutreten (Urk. 7/87). Am 10. August 2016 erhob der Versicherte dagegen Einwände (Urk. 7/91) und reichte medizinische Berichte ein (Urk. 7/90). Die IV-Stelle holte daraufhin weitere medizinische Akten ein (Urk. 7/96, Urk. 7/99, Urk. 7/105, Urk. 7/109) und zog weitere Akten des Unfallversicherers bei (Urk. 7/98, Urk. 7/107, Urk. 7/117-119, Urk. 7/125). Mit Vorbescheid vom 11. Januar 2019 (Urk. 7/127) stellte die IV-Stelle sodann die Abweisung des Leistungsbegehrens in Aussicht. Dagegen erhob der Versicherte am 4. März 2019, ergänzt am 17. April 2019, Einwände (Urk. 7/130, Urk. 7/137). Die IV-Stelle tätigte daraufhin weitere medizinische Abklärungen (Urk. 7/142, Urk. 7/144, Urk. 7/151, Urk. 7/156, Urk. 7/162, Urk. 7/169, Urk. 7/173) und stellte mit Vorbescheid vom 26. Januar 2021 (Urk. 7/175), welcher den Vorbescheid vom 11. Januar 2019 ersetzte, erneut die Abweisung des Leistungsbegehrens in Aussicht. Dagegen erhob der Versicherte am 26. Februar 2021 (Urk. 7/184) Einwände und reichte medizinische Unterlagen zu den Akten (Urk. 7/180-183). Mit Mitteilung vom 18. August 2021 (Urk. 7/191) teilte die IV-Stelle mit, es sei eine bidisziplinäre Begutachtung notwendig. Nachdem der Versicherte dagegen Einwände erhoben hatte (Urk. 7/192), teilte die IV-Stelle am 16. November 2021 mit (Urk. 7/210), es sei anstatt eine bidisziplinäre Begutachtung ein interdisziplinäres MEDAS-Gutachten notwendig. Dieses wurde am 9. März 2023 von den Ärzten des Z.___ erstattet (Urk. 7/244). Mit Schreiben vom 10. Mai 2023 (Urk. 7/259) und vom 10. August 2023 (Urk. 7/268) beantworteten die Ärzte des Z.___ die von der IV-Stelle gestellten Rückfragen. Mit Vorbescheid vom 21. September 2023, welcher den Vorbescheid vom 26. Februar 2021 (richtig: 26. Januar 2021) ersetzte, stellte die IV-Stelle erneut die Abweisung des Leistungsbegehrens in Aussicht (Urk. 7/271). Dagegen erhob der Versicherte am 23. Oktober 2023 Einwände (Urk. 7/274). Mit Schreiben vom 13. März 2024 erkundigte sich der Versicherte nach dem Verfahrensstand und bat um den Erlass eines Entscheids (Urk. 7/276). Mit Schreiben vom 26. Juni 2024 bezog sich der Versicherte auf eine E-Mail der IV-Stelle, wonach eine erneute Begutachtung anzuordnen sei, und beantragte, es sei auf eine erneute Begutachtung zu verzichten und Leistungen zuzusprechen. Falls an der erneuten Begutachtung festgehalten werde, sei eine anfechtbare Zwischenverfügung betreffend Begutachtung zu erlassen (Urk. 7/277). Mit Schreiben vom 5. Juli 2024 teilte die IV-Stelle dem Versicherten mit, dem Z.___-Gutachten sei der Beweiswert abzusprechen und es werde an der erneuten Begutachtung festgehalten. Es werde keine anfechtbare Zwischenverfügung erlassen (Urk. 7/278).
2. Am 10. Juli 2024 erhob der Versicherte Beschwerde beim hiesigen Gericht und beantragte, es sei festzustellen, dass eine Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung vorliege (Urk. 1 S. 2 Ziff. 1) und es sei auf eine weitere Begutachtung zu verzichten und Leistungen zuzusprechen (S. 2 Ziff. 2). In prozessualer Hinsicht ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung (S. 2 Ziff. 3). Die IV-Stelle beantragte mit Beschwerdeantwort vom 12. September 2024 die Abweisung der Beschwerde (Urk. 6), was dem Beschwerdeführer am 16. September 2024 zur Kenntnis gebracht wurde (Urk. 9). Das Gericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Am 1. Januar 2022 sind die geänderten Bestimmungen des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) sowie der Verordnung über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSV) in Kraft getreten. Nach der Rechtsprechung sind neue Verfahrensvorschriften vorbehältlich anders lautender Übergangsbestimmungen in der Regel mit dem Tag des Inkrafttretens sofort und in vollem Umfang anwendbar. Dieser intertemporalrechtliche Grundsatz beruht auf der relativen Wertneutralität des Prozessrechts und erscheint jedenfalls dann zweckmässig sowie geboten, wenn mit dem neuen Recht keine grundlegend neue Verfahrensordnung geschaffen wird, mithin zwischen neuem und altem Recht eine Kontinuität des verfahrensrechtlichen Systems besteht (BGE 136 II 187 E. 3.1; vgl. auch BGE 144 II 273 E. 2.2.4). 1.2 Im Hinblick auf eine einheitliche Regelung für alle Sozialversicherungen wurden die Partizipationsrechte der Versicherten und die Rolle der Durchführungsstellen im Rahmen des Amtsermittlungsverfahrens neu auf Gesetzesstufe verankert. Unter anderem wurden die Abklärungsmassnahmen insbesondere im Zusammenhang mit medizinischen Begutachtungen in Art. 44 ATSG einheitlich geregelt: Erachtet der Versicherungsträger ein Gutachten als notwendig, so legt er, je nach Erfordernis, die Art fest (mono-, bi- oder polydisziplinär; Abs. 1). Ist ein Gutachten bei einem oder mehreren unabhängigen Sachverständigen einzuholen, so gibt der Versicherungsträger der Partei deren Namen bekannt. Diese kann innert zehn Tagen aus den Gründen nach Art. 36 Abs. 1 ATSG Sachverständige ablehnen und Gegenvorschläge machen (Abs. 2). Mit der Bekanntgabe der Namen stellt der Versicherungsträger der Partei auch die Fragen an den oder die Sachverständigen zu und weist sie auf die Möglichkeit hin, innert der gleichen Frist Zusatzfragen in schriftlicher Form einzureichen. Der Versicherungsträger entscheidet abschliessend über die Fragen an den oder die Sachverständigen (Abs. 3). Hält er trotz Ablehnungsantrag an den vorgesehenen Sachverständigen fest, so teilt er dies der Partei durch Zwischenverfügung mit (Abs. 4). Bei mono- und bidisziplinären Gutachten werden die Fachdisziplinen vom Versicherungsträger, bei polydisziplinären Gutachten von der Gutachterstelle abschliessend festgelegt (Abs. 5). 1.3 Gemäss Randziffer 3067.1 des Kreisschreibens über das Verfahren in der Invalidenversicherung (KSVI), gültig ab 1. Januar 2022, Stand 1. Januar 2024, entscheidet die IV-Stelle abschliessend, ob und in welcher Form (mono-, bi- oder polydisziplinär) ein externes medizinisches Gutachten erstellt wird. Bestreitet die versicherte Person diesen Entscheid, so ist keine Zwischenverfügung zu erlassen. 1.4 Verwaltungsweisungen, wie etwa Wegleitungen oder Kreisschreiben, richten sich an die Durchführungsstellen und sind für das Sozialversicherungsgericht nicht verbindlich. Dieses soll sie bei seiner Entscheidung aber berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht weicht also nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem Bestreben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten, Rechnung getragen (BGE 146 V 224 E. 4.4.2, 141 V 365 E. 2.4 mit Hinweisen). 1.5 Nach Art. 56 ATSG kann gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, Beschwerde erhoben werden (Abs. 1). Beschwerde kann auch erhoben werden, wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung oder keinen Einspracheentscheid erlässt (Abs. 2). Das mit der Rechtsverzögerungs- oder Rechtsverweigerungsbeschwerde verfolgte rechtlich geschützte Interesse besteht darin, einen an eine gerichtliche Beschwerdeinstanz weiterziehbaren Entscheid zu erhalten. Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens bildet deshalb allein die Prüfung der beanstandeten Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung. Nicht zum Streitgegenstand gehören dagegen die durch die Verfügung oder den Einspracheentscheid zu regelnden materiellen Rechte und Pflichten (Urteil des Bundesgerichts I 328/03 vom 23. Oktober 2003).
2. 2.1 Mit Schreiben vom 5. Juli 2024 (Urk. 2) teilte die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer mit, dass in Anwendung der geltenden, am 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Fassung von Art. 44 ATSG nur in Bezug auf geltend gemachte Ausstandsgründe betreffend die vorgesehenen Gutachterpersonen eine anfechtbare Zwischenverfügung zu erlassen sei. Über die Anordnung einer Begutachtung als solcher, die Fachdisziplinen und den zu stellenden Fragenkatalog entscheide sie abschliessend ohne Erlass einer anfechtbaren Zwischenverfügung (S. 1). Die schwerwiegende psychiatrische Diagnose einer paranoiden Schizophrenie lasse sich aus diversen Gründen, die der RAD-Stellungnahme vom 30. Mai 2023 zu entnehmen seien, nicht nachvollziehen. Auch die Rückfragen hätten keine Klarheit schaffen können. Es bestünden erhebliche Zweifel an der gestellten Diagnose. Zusammenfassend komme dem psychiatrischen Teilgutachten vom 9. März 2023 kein Beweiswert zu. Einer erneuten Begutachtung komme dabei nicht der Charakter einer second opinion gleich, nachdem auch die Rückfragen keine Verbesserung gebracht hätten und damit dem Gutachten der Beweiswert abzusprechen sei. An der Begutachtung werde somit weiterhin festgehalten (S. 2). In der Beschwerdeantwort (Urk. 6) hielt die Beschwerdegegnerin fest, dass das Verfahren zwar seit dem 17. März 2016 andauere, sie jedoch durchgehend Abklärungen getätigt habe und nie länger als 6 Monate untätig gewesen sei. Da das psychiatrische Teilgutachten vom 9. März 2023 auch nach den gestellten Rückfragen nicht nachvollziehbar sei und ihm somit kein Beweiswert zukomme, seien weitere Abklärungen angezeigt. Es handle sich vorliegend also um keine Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung von ihrer Seite. 2.2 Der Beschwerdeführer machte im Wesentlichen geltend (Urk. 1), die Einholung eines entbehrlichen Zweitgutachtens könne eine unzulässige Verfahrensverzögerung darstellen. Zudem habe das Bundesgericht erkannt, dass die versicherte Person nicht verpflichtet sei, sich einer weiteren Begutachtung zu unterziehen, wenn der Sachverhalt bereits hinreichend geklärt sei (S. 3). Die Verfahrensgrundsätze des ATSG würden dem Versicherungsträger nicht das Recht verleihen, eine second opinion zum bereits in einem Gutachten festgestellten Sachverhalt einzuholen, wenn ihm dieser nicht gefalle (S. 4 oben). Es sei nicht nachvollziehbar, dass die Beschwerdegegnerin keine Zwischenverfügung erlasse. Bei Nichteinigung über eine Begutachtung und Ablehnung der Begutachtung durch die Versicherten könnte diese Begutachtung durch eine unabhängige (Gerichts-) Instanz überprüft werden (S. 5). Aus dem Gesetzeswortlaut von Art. 44 Abs. 4 ATSG ergebe sich nicht, dass generell keine Zwischenverfügungen bezüglich der Begutachtung an sich und somit bezüglich formeller Ausstandsgründe mehr möglich sein sollten. Zudem sei nicht ersichtlich, dass die bundesgerichtliche Rechtsprechung durch Art. 44 ATSG zu den Zwischenverfügungen aufgehoben worden wäre und/oder aus welchem Grund (S. 5). Eine erneute Begutachtung stelle eine Verfahrensverzögerung dar, da der Sachverhalt bereits umfassend erhoben sowie Rückfragen gestellt und nachvollziehbar und umfassend beantwortet worden seien. Das Gutachten sei umfassend und könne nicht als unzureichend begründet bezeichnet werden (S. 6).
3. 3.1 Gemäss höchstrichterlicher Rechtsprechung ist die Anordnung einer Begutachtung bei fehlendem Konsens grundsätzlich in Form einer anfechtbaren Zwischenverfügung zu erlassen (BGE 137 V 210). Wie das hiesige Gericht in seiner jüngeren Rechtsprechung unter Hinweis auf die Materialien – zusammengefasst – wiederholt festgehalten hat, gilt dies auch unter der seit 1. Januar 2022 herrschenden Rechtslage. Rz. 3067.1 KSVI, wonach hierüber keine Zwischenverfügung zu erlassen sei, entspreche weder dem Wortlaut von Art. 44 ATSG in der seitherigen Fassung, noch dem Sinn der Bestimmung, noch der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung zu den Mitwirkungsrechten der Versicherten im Zusammenhang mit der Anordnung von Gutachten und stelle daher keine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen dar (vgl. dazu die Urteile des hiesigen Gerichts IV.2023.00352 vom 20. Oktober 2023 E. 3.4-3.6, IV.2023.00169 vom 30. August 2023 E. 3.6 und IV.2022.00385 vom 2. März 2023 E. 4.5 sowie IV.2023.00672 vom 4. Juni 2024 E. 3). Entsprechend muss die Beschwerdegegnerin bei fehlendem Konsens über die Anordnung einer Begutachtung hierzu eine anfechtbare Zwischenverfügung erlassen. Fraglich ist und zu prüfen bleibt allerdings, in welchem Verfahrensstadium sie ihrer diesbezüglichen Verfügungspflicht nachzukommen hat. 3.2 Bei bi- und polydisziplinären Gutachten erfolgt die Gutachterwahl jeweils nach dem Zufallsprinzip (vgl. Art. 72bis Abs. 2 der Verordnung über die Invalidenversicherung, IVV; BGE 139 V 349 E. 5.4). In einem ersten Schritt teilt die IV-Stelle der versicherten Person mit, dass eine Expertise eingeholt werden soll; zugleich gibt sie ihr die Art der vorgesehenen Begutachtung (poly- oder mono- beziehungsweise bidisziplinär) sowie die vorgesehenen Fachdisziplinen und Gutachterfragen bekannt. In diesem Stadium kann die versicherte Person nicht personenbezogene materielle Einwendungen gegen eine Begutachtung an sich oder gegen Art oder Umfang der Begutachtung vorbringen (Beispiele: unnötige second opinion; unzutreffende Wahl der medizinischen Disziplinen; BGE 140 V 507 E. 3.1). In einem zweiten Schritt teilt die IV-Stelle der versicherten Person die mittels Zufallszuweisung zugeteilte Gutachterstelle und die Namen der Sachverständigen inklusive Facharzttitel mit. In der Folge hat die versicherte Person die Möglichkeit, materielle oder formelle personenbezogene Einwendungen geltend zu machen (BGE 140 V 507 E. 3.1 und 139 V 349 E. 5.2.2). Wird den Einwänden der versicherten Person nicht oder nur teilweise entsprochen, so erlässt die IV-Stelle eine Zwischenverfügung, worin sie die vorgesehenen Fachdisziplinen sowie den oder die Namen der begutachtenden Person beziehungsweise Personen festhält und begründet, weshalb den Einwänden der versicherten Person nicht Rechnung getragen wurde (Rz. 2077 KSVI in der bis 31. Dezember 2021 gültig gewesenen Fassung). Dabei handelt es sich um eine einheitliche Zwischenverfügung über die Beweisvorkehr an sich, in welcher sämtliche formellen und materiellen Einwände der versicherten Person integral in Form eines anfechtbaren Zwischenentscheids beurteilt werden (vgl. dazu: BGE 139 V 349 E. 5.2.2.3). Ein Anspruch auf Erlass einer Zwischenverfügung vor Zuteilung des Gutachtensauftrags über SuisseMED@P und damit vor Kenntnisgabe der Gutachterstelle und der Gutachterpersonen lässt sich weder aus Art. 44 ATSG noch der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ableiten und widerspräche dem Gebot der Einfachheit und Raschheit des Verfahrens, fielen diesfalls doch je nach Einwänden der versicherten Person mehrere zeitlich gestaffelte Zwischenverfügungen an, was zu gänzlich unangemessenen Verfahrensdauern führen könnte. So ist denn auch eine Zwischenverfügung, in welcher keine Gutachterstelle benannt wird, sondern lediglich die Bestimmung einer solchen in Anwendung von Art. 72bis IVV durch das Zuweisungssystem SuisseMED@P angekündigt wird, gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung weder im erstinstanzlichen Verfahren noch vor Bundesgericht anfechtbar (BGE 139 V 339). 3.3 Im Falle des Beschwerdeführers sind gegenwärtig hinsichtlich der in Aussicht gestellten Begutachtung weder die mit der Untersuchung betraute MEDAS-Stelle noch die einzelnen Gutachter bekannt. Folglich war die Beschwerdegegnerin in diesem Verfahrensstadium auch (noch) nicht verpflichtet, über die Einwände des Beschwerdeführers gegen die Begutachtung mittels einer Zwischenverfügung zu entscheiden. Entsprechend erweist sich ihre mit Schreiben vom 5. Juli 2024 (Urk. 2) ausgesprochene Weigerung, eine Zwischenverfügung zur Frage der Notwendigkeit einer Begutachtung zu erlassen, im jetzigen Verfahrensstadium weder als rechtsverweigernd noch als rechtsverzögernd. Die Beschwerde ist entsprechend abzuweisen.
4. Im vorliegenden Verfahren geht es nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von IV-Leistungen, weshalb das Verfahren kostenlos ist (Art. 69 Abs. 1bis des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung, IVG). Damit erweist sich das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung (vgl. Urk. 1 S. 2) als gegenstandslos.
Das Gericht erkennt: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Das Verfahren ist kostenlos. 3. Zustellung gegen Empfangsschein an: - Stadt Zürich Soziale Dienste, lic. iur. Y.___, Sozialversicherungsrecht, Team Recht - Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle - Bundesamt für Sozialversicherungen 4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit dem 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG). Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift der beschwerdeführenden Partei oder ihrer Rechtsvertretung zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
Die VorsitzendeDie Gerichtsschreiberin
Grieder-MartensSchüpbach