Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
IV.2014.01114
II. Kammer Sozialversicherungsrichter Mosimann, Vorsitzender Sozialversicherungsrichter Bachofner Ersatzrichterin Lienhard Gerichtsschreiberin Tiefenbacher Urteil vom 18. Februar 2015 in Sachen X.___ Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt Massimo Aliotta Aliotta Rechtsanwälte Obergasse 20, Postfach 1508, 8401 Winterthur
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich Beschwerdegegnerin
Sachverhalt: 1. Mit Urteil vom 20. Februar 2014 (Prozess Nr. 8C_767/2013, Urk. 6/167) entschied das Bundesgericht, dass bei X.___ keine rentenbegründende Arbeitsunfähigkeit vorliege (E. 7.2). Am 5. März 2014 meldete sich die Versicherte unter Hinweis auf eine Verschlechterung des Gesundheitszustandes erneut bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an (Urk. 6/169). Mit Vorbescheid vom 19. März 2014 stellte die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, in Aussicht, das Leistungsbegehren abzuweisen (Urk. 6/173). Nachdem die Versicherte hiergegen am 25. April 2014 Einwände erhoben hatte (Urk. 6/195), teilte die IV-Stelle der Versicherten am 2. Juli 2014 mit, dass sie eine polydisziplinäre medizinische Untersuchung als angezeigt erachte (Urk. 6/207). Am 13. August 2014 teilte sie der Versicherten mit, dass die Untersuchung durch die Y.___ erfolgen werde, und nannte die mit der Untersuchung betrauten Experten (Urk. 6/214). Am 27. August 2014 erhob die Versicherte Einwendungen gegen die vorgesehenen Gutachter (Urk. 6/215). Mit Verfügung vom 28. Oktober 2014 hielt die IV-Stelle an der Abklärung durch die Y.___ fest (Urk. 6/223 = Urk. 2).
2. Gegen die Verfügung vom 28. Oktober 2014 (Urk. 2) erhob die Versicherte am 1. Dezember 2014 Beschwerde und beantragte, diese sei aufzuheben und die IV-Stelle sei anzuweisen, über SuisseMED@P eine neue Gutachterstelle zu suchen (Urk. 1 S. 2). In der Beschwerdeantwort vom 8. Januar 2015 schloss die IV-Stelle auf Abweisung der Beschwerde, was der Beschwerdeführerin am 12. Januar 2015 zur Kenntnis gebracht wurde (Urk. 7).
Das Gericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 In prozessualer Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung (Urk. 1 S. 2 Ziff. 7). Nach Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) hat jede Person ein Recht darauf, dass (unter anderem) über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird (Satz 1). Durch die Anwesenheit der Öffentlichkeit an der Gerichtsverhandlung soll den am Prozess Beteiligten eine korrekte und gesetzmässige Behandlung gewährleistet werden. Darüber hinaus soll der allgemeinen Öffentlichkeit ermöglicht werden, Kenntnis davon zu erhalten, wie das Recht verwaltet und die Rechtspflege ausgeführt wird; sie soll die Prozesse unmittelbar verfolgen und dadurch eine Kontrollfunktion wahrnehmen können. Demgemäss bezieht sich der Öffentlichkeitsgrundsatz sowohl auf die Parteiöffentlichkeit als auch auf die Publikums- und Presseöffentlichkeit (BGE 137 I 16 E. 2.2 S. 18; 120 V 1 E. 3b S. 7; 119 Ia 99 E. 4a S. 104). 1.2 Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) fallen verfahrensrechtliche Entscheidungen mangels Entscheidung in der Sache nicht unter Art. 6 EMRK (vgl. Jens Meyer-Ladewig, EMRK Handkommentar, 3. Auflage, Baden-Baden 2011, Art. 6 N 13). Diesbezüglich hat der EGMR in einem Fall betreffend den Anspruch auf die unentgeltliche Rechtspflege die Anwendung von Art. 6 EMRK ausgeschlossen, weil im konkreten Fall aufgrund der Einfachheit des Verfahrens die Verneinung des Anspruchs auf unentgeltliche Rechtspflege den Zugang des Betroffenen zu einem Gericht in Bezug auf die Hauptsache nicht verhindert habe. Die angefochtene verfahrensleitende Entscheidung sei für den Ausgang des Verfahrens betreffend zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen daher nicht entscheidend gewesen (Urteil des EGMR 4568/99 Gutfreund/Frankreich vom 9. Februar 2006 Nr. 38-46). In einem weiteren Fall, in welchem ein Zwischenentscheid betreffend die örtliche Zuständigkeit angefochten wurde, hat der EGMR erkannt, dass mit dem angefochtenen Entscheid, welcher die örtliche Zuständigkeit zum Gegenstand hatte, weder abschliessend noch vorübergehend über die zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen des Betroffenen entschieden worden sei. Die angefochtene verfahrensrechtliche Entscheidung komme daher ausserhalb des Anwendungsbereichs des Art. 6 EMRK zu liegen (Urteil des EGMR 76835/01 Kolomiyets/Russland vom 22. Februar 2007 Nr. 34). 1.3 Auf die Durchführung einer konventionskonformen öffentlichen Verhandlung ist bei dieser Rechtslage zu verzichten. Denn bei der angefochtenen Verfügung vom 28. Oktober 2014 (Urk. 2) handelt es sich um eine verfahrensrechtliche Zwischenverfügung, welche ausschliesslich die Anordnung einer Begutachtung zum Inhalt hat. Über den Rentenanspruch der Beschwerdeführerin wurde damit nicht befunden. Es handelt sich bei der angefochtenen Verfügung daher nicht um eine Entscheidung über zivilrechtliche Ansprüche oder Verpflichtungen der Beschwerdeführerin im Sinne der EMRK. Mangels Entscheidung in der Sache fällt die angefochtene Verfügung vom 28. Oktober 2014 daher nicht unter Art. 6 EMRK (vgl. Urteil des Bundesgerichts 8C_146/2013 vom 8. März 2013 E. 4).
2. 2.1 In Nachachtung der bundesgerichtlichen Forderungen zum Beweiswert von Expertisen der medizinischen Abklärungsstellen (MEDAS; vgl. BGE 137 V 210) setzte der Bundesrat auf den 1. März 2012 den neuen Artikel 72bis der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV) in Kraft, der sicherstellt, dass nur noch Gutachterstellen polydisziplinäre (Beteiligung von drei oder mehr Fachdisziplinen) medizinische Gutachten für die Invalidenversicherung erstellen dürfen, welche die Qualitätsanforderungen erfüllen, die in einer Vereinbarung mit dem Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) vorgesehen sind. Zudem wurde bundesrechtlich verankert, dass die Invalidenversicherung Aufträge für polydisziplinäre Gutachten nach dem Zufallsprinzip zuzuweisen hat (Art. 72bis Abs. 2 IVV). Die Vergabe der polydisziplinären Gutachten erfolgt über die von der IV-Stellen-Konferenz Luzern betriebene webbasierte Plattform "SuisseMED@P" (vgl. www.suissemedap.ch; vgl. Pressemeldung des BSV vom 5. April 2012 betreffend Medizinische Gutachten in der IV: Qualitätssicherung und faire Verfahren, unter: www.bsv.admin.ch, mit aufgeschalteten Hintergrundinformationen, wobei auch die Vereinbarung, die Kriterien, der Tarif und die Handhabung der Plattform SuisseMED@P aufgeschaltet sind). 2.2 Gemäss Art. 44 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) kann die versicherte Person einen Gutachter aus triftigen Gründen ablehnen und Gegenvorschläge machen. Zum einen werden von den triftigen Gründen die eigentlichen gesetzlichen Ausstandsgründe (vgl. Art. 10 VwVG und Art. 36 Abs. 1 ATSG) erfasst; zum andern zählen auch weitere Aspekte - etwa die fehlende Sachkenntnis - zu den triftigen Gründen (Kieser, ATSG-Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2009, Rz 17 zu Art. 44; vgl. auch BGE 132 V 93 E. 6.4-5). Im Hinblick auf die erhebliche Bedeutung, welche den Arztgutachten im Sozialversicherungsrecht zukommt, ist an die Unparteilichkeit des Gutachters ein strenger Massstab anzusetzen (BGE 132 V 93 E. 7.1 mit Hinweis). Deshalb ist ein triftiger Grund auch etwa gegeben, wenn es dem Gutachter an der im konkreten Fall erforderlichen Kompetenz fehlt oder er aus persönlichen Gründen nicht als geeignet erscheint (Kieser, a.a.O., Rz 18 zu Art. 44 mit Verweis auf Maeschi, Kommentar zum Bundesgesetz über die Militärversicherung, Bern 2000, Rz 12 zu Art. 93). 3. 3.1 Die Beschwerdegegnerin hielt an der Begutachtung durch die Ärzte der Y.___ mit der Begründung fest (Urk. 2), es liege kein schützenswerter Ausstands- oder Ablehnungsgrund gegen die begutachtenden Personen vor, welcher den Anschein der Befangenheit oder der Voreingenommenheit zu begründen vermöge. Gemäss dem Bundesamt für Gesundheit (BAG) seien die Experten im Medizinalberuferegister registriert. Darin sei zudem ersichtlich, dass alle über eine Berufsausübungsbewilligung für den Kanton Zürich verfügten und in Z.___ praktizierten. Eine Gutachterin praktiziere in der Schweiz (S. 2). 3.2 Dagegen wandte die Beschwerdeführerin ein (Urk. 1), der Umstand, dass die Experten in Z.___ praktizierten und nur für Gutachtensaufträge in die Schweiz reisten, zeige auf, dass nicht a priori davon ausgegangen werden könne, dass sie auch wirklich über die notwendigen versicherungsmedizinischen Kenntnisse verfügten. Die Tatsache alleine, dass sich die Experten offenbar teilweise in ihren Fachgebieten weitergebildet hätten, bedeute noch nicht, dass sie in fachlicher Hinsicht genügend qualifiziert seien für die Erstellung von schlüssigen und nachvollziehbaren versicherungsmedizinischen Gutachten gemäss den konstanten Qualitätsanforderungen des Bundesgerichts. Deshalb bestehe ein triftiger Ablehnungsgrund gegen die in Z.___ praktizierenden Gutachter. 3.3 Zu prüfen ist, ob gegen die von der Beschwerdegegnerin genannten Gutachter ein Ablehnungsgrund vorliegt.
4. 4.1 Indem die Beschwerdeführerin den Ablehnungsgrund im Umstand begründet sieht, dass die in Z.___ praktizierenden Ärzte nicht über die notwendigen versicherungsmedizinischen Kenntnisse verfügen (Urk. 1 Ziff. 2.3), stellt sie die fachliche Qualifikation der ins Auge gefassten Gutachter in Frage beziehungsweise bringt sie Einwendungen materieller Natur vor. 4.2 Fachliche Bedenken mit Bezug auf die Person eines Gutachters sind in der Regel im Rahmen der Beweiswürdigung in Betracht zu ziehen. Allerdings umfasst der Anspruch auf Prüfung gesetzlicher Ausstands- und Ablehnungsgründe in einem selbständigen Zwischenverfahren auch die gleichzeitige Beantwortung der Vorfrage nach der (formellen oder materiellen) Natur der geltend gemachten Einwendungen gegen die sachverständige Person, dies nicht etwa verstanden im Sinne einer weiteren selbständigen Verfügungspflicht, sondern als Teil der Verfügung über die formellen Ausstandsgründe (Urteil des Bundesgerichts 9C_199/2009 vom 9. Juni 2009 E. 4.1). 4.3 Entscheidwesentlich im Zusammenhang mit der fachlichen Qualifikation eines Gutachters ist, dass die verfügbaren medizinischen Unterlagen rechtsprechungsgemäss eine zuverlässige Beurteilung des streitigen Rechtsanspruches gestatten müssen. Hinsichtlich des Beweiswertes eines Arztberichtes ist entscheidend, ob der Bericht für die streitigen Belange umfassend ist, auf allseitigen Untersuchungen beruht, auch die geklagten Beschwerden berücksichtigt, in Kenntnis der Vorakten (Anamnese) abgegeben worden ist, in der Beurteilung der medizinischen Zusammenhänge und in der Beurteilung der medizinischen Situation einleuchtet und ob die Schlussfolgerungen des Experten begründet sind (BGE 125 V 351 E. 3a S. 352). In BGE 123 V 475 hat das Bundesgericht, festgehalten, dass es sich bei den MEDAS um spezialisierte Abklärungsstellen handelt, die auf tarifvertraglicher Grundlage medizinische Abklärungen einzig und allein nach bestem ärztlichem Wissen und Gewissen vorzunehmen haben (E. 4b S. 178). Der Bericht ist sachlich und neutral abzufassen (Urteil des Bundesgerichts I 29/04 vom 17. August 2004 E. 2.2). 4.4 Laut höchstgerichtlicher Rechtsprechung ist es letztlich Sache der Verwaltung beziehungsweise – im Streitfall - des Gerichts, die Arbeits(un)fähigkeit der versicherten Person festzustellen. Dabei hat es sich auf schlüssige medizinische Berichte zu stützen; sofern solche nicht vorliegen oder widersprüchlich sind, sind weitere Abklärungen unabdingbar, ansonsten der Untersuchungsgrundsatz verletzt wird (Urteil des Bundesgerichts 8C_474/2009 vom 7. Januar 2010 E. 8.5 mit Hinweisen). Daran hat sich auch nichts geändert, nachdem sich das Bundesgericht in BGE 137 V 210 zum Beweiswert von Expertisen der MEDAS geäussert hat (vgl. oben E. 2.1). 4.5 Alleine der Umstand, dass die vorgeschlagenen Gutachter in Z.___ praktizieren, lässt grundsätzlich keinen Zweifel an ihrer fachlichen Kompetenz zu. Nach unwidersprochen gebliebener Darstellung der Beschwerdegegnerin sind sämtliche vorgeschlagenen Experten im Medizinalberuferegister des BAG registriert und besitzen eine Berufsausübungsbewilligung für den Kanton Zürich. Überdies kann dem Medizinalberuferegister entnommen werden, dass alle Gutachter einen in der Schweiz anerkannten Weiterbildungstitel im entsprechenden Fachgebiet erlangt haben. Die Beschwerdeführerin vermag denn auch nicht konkret darzulegen, wie die behaupteten ungenügenden versicherungsmedizinischen Kenntnisse des schweizerischen Sozialversicherungsrechts die Einschätzung des Gesundheitszustandes beziehungsweise der Arbeitsfähigkeit der Beschwerdeführerin und damit allenfalls auch den Ausgang des Verfahrens – sofern auf das Gutachten abgestellt wird – in unsachlicher Weise beeinflussen könnten. 4.6 Zusammenfassend besteht kein Ablehnungsgrund gegen die von der Beschwerdegegnerin vorgesehenen Gutachter, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.
5. Da es im vorliegenden Verfahren nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von IV-Leistungen geht, ist das Beschwerdeverfahren - in Abweichung von Art. 69 Abs. 1bis des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) - gemäss Art. 61 lit. a ATSG kostenlos.
Das Gericht erkennt: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Das Verfahren ist kostenlos. 3. Zustellung gegen Empfangsschein an: - Rechtsanwalt Massimo Aliotta - Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle - Bundesamt für Sozialversicherungen 4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG). Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
Der VorsitzendeDie Gerichtsschreiberin
MosimannTiefenbacher