IV.2009.00369
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich II. Kammer Sozialversicherungsrichter Mosimann, Vorsitzender Sozialversicherungsrichter Walser Sozialversicherungsrichter Hurst Gerichtssekretär Brugger Urteil vom 21. September 2009 in Sachen X.___ Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwältin Elda Bugada Aebli Ott Baumann Grieder Bugada, Rechtsanwälte Badenerstrasse 21, Postfach, 8026 Zürich
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich Beschwerdegegnerin
Sachverhalt: 1. 1.1 X.___, geboren 1969, erlitt am 1. Juli 2005 einen Auffahrunfall (Urk. 7/13/208), der ein Distorsionstrauma der Halswirbelsäule zur Folge hatte (Urk. 7/13/192 Ziff. 2c). Die Zürich Versicherungs-Gesellschaft (nachfolgend: Zürich) als Unfallversicherer erbrachte die gesetzlichen Leistungen (Urk. 7/17/7-18). Die Versicherte meldete sich am 22. November 2006 bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug (berufliche Massnahmen) an (Urk. 7/2 Ziff. 7.8). Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, holte medizinische Berichte (Urk. 7/9-10) und Auszüge aus dem individuellen Konto (Urk. 7/7, Urk. 7/15) ein und zog Akten der damaligen Winterthur Versicherungen (Urk. 7/12-13) und der Zürich (Urk. 7/17) bei. Die Zürich gab in der Folge beim Y.___, Y.___, ein polydisziplinäres Gutachten in Auftrag (Urk. 7/17/2-3), das am 15. Dezember 2007 erstattet wurde (Urk. 7/22 = Urk. 2/3). Die IV-Stelle schloss sich der Begutachtung mit Zusatzfragen an (Urk. 7/18-19). 1.2 Am 12. Dezember 2008 teilte die IV-Stelle der Versicherten mit, dass eine medizinische Abklärung im A.___, Z.___ (A.___), notwendig sei (Urk. 7/30 = 2/4). Die Versicherte sprach sich am 24. Dezember 2008 bei der IV-Stelle gegen eine erneute Begutachtung aus und ersuchte, sollte diese an einer Begutachtung durch das A.___ festhalten, um eine beschwerdefähige Verfügung (Urk. 7/31 = Urk. 2/5). In der Folge hielt die IV-Stelle in einem Schreiben vom 13. März 2009 an der Begutachtung fest (Urk. 7/33 = Urk. 2/6) und forderte die Versicherte auf, ihr die erforderliche Bereitschaftserklärung bis zum 17. April 2009 zurückzusenden (Urk. 7/34/1-2 = Urk. 2/7). Am 17. März 2009 ersuchte die Versicherte die IV-Stelle um Erlass einer anfechtbaren Verfügung bis zum 19. April 2009 (Urk. 7/35/1 = Urk. 2/8).
2. Am 14. April 2009 erhob die Versicherte Beschwerde betreffend Rechtsverzögerung und Rechtsverweigerung mit den Rechtsbegehren, es sei festzustellen, dass die IV-Stelle Recht verweigere und es sei diese anzuweisen, die Leistungsprüfung anhand der ihr vorliegenden medizinischen Akten vorzunehmen (Urk. 1 S. 2 oben). Mit Beschwerdeantwort vom 13. Mai 2009 beantragte die IV-Stelle die Abweisung der Beschwerde (Urk. 6). Die Beschwerdeantwort wurde der Versicherten am 6. Juli 2009 zur Kenntnisnahme zugestellt (Urk. 8). Diese nahm dazu am 4. September 2009 Stellung (Urk. 9). Das Gericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, kann Beschwerde erhoben werden (Art. 56 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, ATSG). Beschwerde kann auch erhoben werden, wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung oder keinen Einspracheentscheid erlässt (Art. 56 Abs. 2 ATSG; vgl. BGE 130 V 92 Erw. 2). 1.2 Eine Verletzung des Anspruchs auf Beurteilung innert angemessener Frist nach Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) liegt nach der Rechtsprechung unter anderem dann vor, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde ein Gesuch, dessen Erledigung in ihre Kompetenz fällt, nicht an die Hand nimmt und behandelt. Ein solches Verhalten einer Behörde wird als formelle Rechtsverweigerung bezeichnet. Art. 29 Abs. 1 BV ist aber auch verletzt, wenn die zuständige Behörde sich zwar bereit zeigt, einen Entscheid zu treffen, diesen aber nicht binnen der Frist fasst, welche nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände als angemessen erscheint (so genannte Rechtsverzögerung). Für die Rechtsuchenden ist es unerheblich, auf welche Gründe die Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung zurückzuführen ist; entscheidend ist ausschliesslich, dass die Behörde nicht oder nicht fristgerecht handelt (RKUV 2004 Nr. U 506 S. 255 Erw. 3; Urteil des damaligen Eidgenössischen Versicherungsgerichts in Sachen E. vom 17. Juli 2006, B 5/05, Erw. 3.3). Eine unzulässige Rechtsverzögerung liegt vor, wenn die Behörde ihren Entscheid in objektiv nicht gerechtfertigter Weise hinauszögert. Ob dies zutrifft, beurteilt sich auf Grund der konkreten Umstände des Einzelfalls. Massgebend sind in diesem Zusammenhang namentlich die besondere Bedeutung und die Art des Verfahrens, die Komplexität und Schwierigkeit der Sache sowie das prozessuale Verhalten der Beteiligten (BGE 125 V 191 f. Erw. 2a). Diese Rechtsprechung lässt nicht zu, dass das Gericht in abstrakter und verbindlicher Form ein für allemal festlegen könnte und dürfte, innerhalb welcher Zeitspanne eine Verwaltungs- oder Gerichtsbehörde einen Entscheid zu fällen hat, ohne sich dem Vorwurf einer Rechtsverzögerung auszusetzen. Die betroffene Behörde oder Organisation hat Anspruch darauf, dass gegen sie erhobene Vorwürfe in jedem einzelnen Fall anhand der konkreten Umstände geprüft werden (Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts in Sachen S. vom 14. Januar 2004, U 220/03, Erw. 2.1 und 2.2 und in Sachen V. vom 24. Mai 2006, I 760/05, Erw. 3). 1.3 Das mit der Rechtsverzögerungs- oder -verweigerungsbeschwerde verfolgte rechtlich geschützte Interesse besteht darin, einen an eine gerichtliche Beschwerdeinstanz weiterziehbaren Entscheid zu erhalten. Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens ist deshalb allein die Prüfung der beanstandeten Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung. Nicht zum Streitgegenstand gehören dagegen die durch die Verfügung oder den Einspracheentscheid zu regelnden materiellen Rechte und Pflichten (Urteil des damaligen Eidgenössischen Versicherungsgerichts in Sachen K. vom 23. Oktober 2003, I 328/03, Erw. 4.2).
2. 2.1 Die Beschwerdeführerin legte dar, die Beschwerde richte sich gegen die Weigerung der Beschwerdegegnerin, den Leistungsanspruch der Beschwerdeführerin aufgrund des vorliegenden Y.___-Gutachtens vom 15. Dezember 2007 zu prüfen und zu begründen, weshalb eine neuerliche Begutachtung erforderlich sei, sowie darüber eine formelle Verfügung zu erlassen (Urk. 1 S. 5 Ziff. 2.4 unten). Nach Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 6 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) sei jedes Verfahren innert angemessener Frist abzuschliessen (Urk. 1 S. 6 Ziff. 3.1). Die Beschwerdegegnerin beharre auf der medizinischen Abklärung durch eine Abklärungsstelle, die in der jüngsten Vergangenheit negativ aufgefallen sei. Sie übergehe wider besseren Wissens den Umstand, dass die Beschwerdeführerin der ihr obliegenden Mitwirkungspflicht bereits nachgekommen sei, indem sie sich den Untersuchungen durch die Fachärzte des Y.___ unterzogen habe (Urk. 1 S. 7 Ziff. 3.4). 2.2 Strittig ist, ob der Beschwerdegegnerin, indem sie auf einer Begutachtung im A.___ beharrt, eine Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung vorzuwerfen ist. Zu prüfen ist sodann, ob die Beschwerdegegnerin über die im Streit stehende Begutachtung im A.___ eine anfechtbare Verfügung hätte erlassen müssen.
3. 3.1 Die Beschwerdegegnerin beteiligte sich mit Zusatzfragen an der Begutachtung im Y.___ (Urk. 7/18). PD Dr. med. B.___ nahm unter Ziff. 7 des Gutachtens zunächst zu den Fragen des Unfallversicherers Stellung (Urk. 7/22 S. 21 ff. der Akturierung der Beschwerdegegnerin folgend) und antwortete anschliessend auf die Fragen der Beschwerdegegnerin (Urk. 7/22 S. 30 ff.). Nach Vorliegen des Gutachtens wandte sich die Beschwerdegegnerin betreffend die Zusatzfragen Ziff. 3-5 und Ziff. 8, die PD Dr. B.___ aus Sicht der Beschwerdegegnerin nicht konkret beantwortet hatte, erneut an das Y.___ (Urk. 7/27 S. 7, Urk. 7/37 S. 5). 3.2 Festzuhalten ist, dass die Beschwerdegegnerin, indem sie eine erneute polydisziplinäre Begutachtung für erforderlich hält, nicht untätig geblieben ist. In diesem Sinne lässt sich nicht sagen, die Beschwerdegegnerin hätte den Entscheid über den Leistungsanspruch der Beschwerdeführerin in objektiv nicht gerechtfertigter Weise hinausgezögert (Erw. 1.3). Eine unzulässige Rechtsverzögerung oder Rechtsverweigerung ist demzufolge zu verneinen. Daran ändert nichts, dass sich die Beschwerdegegnerin an der Begutachtung im Y.___ mit Zusatzfragen beteiligte, ist sie dadurch doch nicht verpflichtet, an einem Gutachten festzuhalten, das sie für nicht überzeugend hält. Nach Art. 43 Abs. 1 ATSG prüft der Versicherungsträger die Begehren der Parteien, nimmt die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vor und holt die erforderlichen Auskünfte ein. Die versicherte Person hat sich, soweit ärztliche oder fachliche Untersuchungen für die Beurteilung notwendig und zumutbar sind, diesen zu unterziehen (Art. 43 Abs. 2 ATSG). Dem Anspruch der Beschwerdeführerin auf eine Entscheidung innert Frist nach Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 6 Abs. 1 EMRK steht die Pflicht der Beschwerdegegnerin zur Abklärung des medizinischen Sachverhalts wie auch die Mitwirkungspflicht der Beschwerdegegnerin gegenüber. Das Y.___-Gutachten wurde durch den Unfallversicherer in Auftrag gegeben. Von der Beschwerdegegnerin ist in einem solchen Fall besonders sorgfältig zu prüfen, ob die aus Sicht der Invalidenversicherung massgeblichen Fragen durch das Gutachten beantwortet werden und ob für das invalidenversicherungsrechtliche Verfahren auf das Gutachten abgestellt werden kann. PD Dr. B.___ äusserte sich am Ende des Gutachtens vorab zu den Fragen des Unfallversicherers (Urk. 7/22 S. 21 ff.). Auf die Rückfrage der Beschwerdegegnerin nahm sodann Dr. med. C.___, Fachärztin für Psychiatrie und Psychotherapie, die das psychiatrische Teilgutachten des Y.___-Gutachtens verfasst hatte (Urk. 7/22 S. 48 ff.), und nicht PD Dr. B.___ Stellung. Insoweit liegt somit einzig eine Stellungnahme aus psychiatrischer Sicht vor. Vor diesem Hintergrund ist einsehbar, dass die Beschwerdegegnerin eine erneute Begutachtung für erforderlich hält. Die Abklärung im A.___ erweist sich daher als zumutbar im Sinne von Art. 43 Abs. 2 ATSG. Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 EMRK liegt nicht vor, weshalb sich die Beschwerde in diesem Punkte als unbegründet erweist.
4. 4.1 Im Weiteren ist zu beurteilen, ob die Beschwerdegegnerin über die Begutachtung eine anfechtbare Verfügung hätte erlassen müssen. Gemäss Art. 49 Abs. 1 ATSG hat der Versicherungsträger über Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, schriftlich Verfügungen zu erlassen. Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die nicht unter Art. 49 Abs. 1 ATSG fallen, können in einem formlosen Verfahren behandelt werden (Art. 51 Abs. 1 ATSG). Die betroffene Person kann den Erlass einer Verfügung verlangen. 4.2 Muss der Versicherungsträger zur Abklärung eines Sachverhaltes ein Gutachten einer oder eines unabhängigen Sachverständigen einholen, so gibt er der Partei deren oder dessen Namen bekannt. Diese kann den Gutachter aus triftigen Gründen ablehnen und kann Gegenvorschläge machen (Art. 44 ATSG). Laut Art. 36 Abs. 1 ATSG treten Personen, die Entscheidungen über Rechte und Pflichten zu treffen oder vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben oder aus anderen Gründen in der Sache befangen sein könnten. Macht die zu begutachtende Person eigentliche Ausstandsgründe im Sinne dieser Bestimmungen gegen den vorgesehenen Gutachter geltend, so ist darüber eine Verfügung zu erlassen, die nach Art. 56 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 55 Abs. 1 ATSG und Art. 45 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG) selbständig anfechtbar ist. Andere Einwendungen gegen die Begutachtung als solche oder gegen die Person des Gutachters, welche jedoch nicht dessen Unabhängigkeit beschlagen, sind - mit Ausnahme von Fällen, in denen der zu begutachtenden Person ein nicht wieder gutzumachender Nachteil erwachsen könnte - nicht in Verfügungsform zu erledigen (vgl. nicht veröffentlichte Erw. 4.3 von BGE 133 V 446 sowie Urteil des damaligen Eidgenössischen Versicherungsgerichts in Sachen K. vom 28. März 2006, I 146/05, Erw. 2.3). Zwar geht Art. 44 ATSG, welcher vorsieht, dass die versicherte Person den Gutachter aus triftigen Gründen ablehnen kann, über die gesetzlichen Ausstandsgründe nach Art. 36 Abs. 1 ATSG hinaus. Doch ist zu unterscheiden zwischen Einwendungen formeller und Einwendungen materieller Natur. Dabei zählen die gesetzlichen Ausstandsgründe (vgl. Art. 10 VwVG und Art. 36 Abs. 1 ATSG) zu den Einwendungen formeller Natur, weil sie geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit des Sachverständigen zu erwecken. Einwendungen materieller Natur können sich zwar ebenfalls gegen die Person des Gutachters richten, sie beschlagen jedoch nicht dessen Unparteilichkeit. Oft sind sie von der Sorge getragen, das Gutachten könne mangelhaft ausfallen oder jedenfalls nicht im Sinne der zu begutachtenden Person. Solche Einwendungen sind in der Regel mit dem Entscheid in der Sache im Rahmen der Beweiswürdigung zu behandeln (vgl. BGE 132 V 93 Erw. 6.4 f.; Kieser, ATSG-Kommentar, 2. Auflage, Art. 36 Rz 4). 4.3 Die Beschwerdeführerin machte geltend, dass sie sich bereits einer Begutachtung unterzogen habe (Urk. 1 S. 7 Ziff. 3.4, Urk. 7/31). Ein Ausstandsgrund ist darin nicht zu sehen. Auch andere Umstände, die einen Sachverständigen als befangen erscheinen lassen könnten, liegen nicht vor. Im Übrigen handelt es sich bei den Vorbringen der Beschwerdeführerin um pauschal gegen das A.___ als Gutachtenstelle erhobene Vorwürfe. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung stellt eine ausgedehnte Gutachtertätigkeit für den Sozialversicherungsträger keinen Befangenheitsgrund dar. Daran hat das Bundesgericht wiederholt festgehalten (Urteil des Bundesgerichts vom 4. Februar 2009, 8C_509/2008, Erw. 6.1-6.2; SVR 2008 IV Nr. 22 S. 69, 9C_67/2007). In BGE 123 V 175 hielt das damalige Eidgenössische Versicherungsgericht überdies fest, bei der MEDAS handle es sich um eine spezialisierte Abklärungsstelle, die weder den Durchführungsorganen noch der Aufsichtsbehörde in irgendeiner Weise weisungspflichtig noch sonst wie untergeordnet sei, sondern auf tarifvertraglicher Grundlage medizinische Abklärungen vornehme, die einzig und allein nach bestem ärztlichem Wissen und Gewissen zu erstatten seien. An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Da es sich bei den vorgebrachten Einwendungen nicht um eigentliche Ausstandsgründe nach Art. 36 Abs. 1 ATSG handelt, war über die Anordnung der Begutachtung keine selbständig anfechtbare Zwischenverfügung zu erlassen. Ein nicht wiedergutzumachender Nachteil entsteht der Beschwerdeführerin dadurch nicht. Über die Einwendungen der Beschwerdeführerin ist daher nach Vorliegen der medizinischen Akten im Rahmen der Beweiswürdigung zu befinden. 4.4 Zusammenfassend ist in der Anordnung einer Begutachtung durch die Beschwerdegegnerin keine Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung zu sehen. Im Weiteren ist festzustellen, dass über die Frage der Begutachtung in Ermangelung eigentlicher geltend gemachter Ausstandsgründe nicht in Form einer Zwischenverfügung zu entscheiden war. Die formlose Mitteilung der Beschwerdegegnerin an die Beschwerdeführerin vom 12. Dezember 2008 (Urk. 7/30) erweist sich daher als rechtens. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde. 5. Da es nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von IV-Versicherungsleistungen geht, ist das Verfahren kostenlos (Art. 69 Abs. 1bis des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung, IVG, e contrario).
Das Gericht erkennt: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Das Verfahren ist kostenlos. 3. Zustellung gegen Empfangsschein an: - Rechtsanwältin Elda Bugada Aebli - Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, unter Beilage einer Kopie von Urk. 9 - 10 - Bundesamt für Sozialversicherungen 4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG). Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).