BRGE III Nr. 0006/2021 vom 27. Januar 2021 in BEZ 2021 Nr. 15 Der Rekurrent führte einen Futterbaubetrieb mit Pferdehaltung. Gemäss Betriebsdatenblatt vom 24. April 2018 bewirtschaftete er zu diesem Zeitpunkt 25,57 ha landwirtschaftliche Nutzfläche und der Betrieb wies einen Tierbestand von 56 Pferden, davon drei Jungtiere zwischen 180 und 900 Tage alt, auf. Gestützt auf diese Daten wurde von einem Betrieb mit 1,74 Standardarbeitskräften (SAK) ausgegangen. Mit Baugesuch vom 8. März 2018 ersuchte der Bauherr um die nachträgliche Bewilligung einer bereits im Dezember 2017 erstellten Pferdeführanlage mit überdachtem Laufbereich. Aus den Erwägungen: 4. Die Baudirektion verweigert die nachträgliche Bewilligung für die Führanlage mit der Begründung, der rekurrentische Betrieb verfüge bereits über eine Reithalle, einen knapp 1'200 m2 grossen Reitplatz sowie einen kleineren Longierplatz von rund 340 m2 und damit über mehr als die zwei gemäss Merkblatt der Baudirektion «landwirtschaftliche Pferdehaltung» vom 9. März 2017 maximal zulässigen Anlagen zur Nutzung der Pferde. Eine nachträgliche Bewilligung nach Art. 16abis des Raumplanungsgesetzes (RPG) könne deshalb nicht erteilt werden. Da das Bauvorhaben weder in technischer oder betriebswirtschaftlicher Hinsicht oder aus Gründen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sei, komme auch eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG nicht in Betracht. Ebenso wenig seien die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24a-24e oder 37a RPG gegeben. 5.1 Der Rekurrent hält dem entgegen, er habe bereits am 4. August 2005 eine Bewilligung zur Erstellung einer Pferdeführanlage erhalten, welche er jedoch in der Folge aus betrieblichen Gründen habe verfallen lassen müssen. Ihm sei jedoch durch den damaligen Gemeindeschreiber zugesichert worden, dass er die Anlage auch zu einem späteren Zeitpunkt realisieren könne. Dies habe er im Vertrauen auf diese Aussage im Dezember 2017 getan. 5.2 Das Planungs- und Baugesetz hält in § 322 Abs. 1 PBG unter der Marginale «Gültigkeit der Bewilligung» fest, dass die baurechtlichen Bewilligungen nach drei Jahren erlöschen, wenn nicht vorher mit der Ausführung begonnen worden ist; bei Neubauten gilt der Aushub oder, wo er vorausgesetzt ist, der Abbruch einer bestehenden Baute als Baubeginn. Die im Jahre 2005 erteilte Baubewilligung ist mithin im Jahre 2008 erloschen. (…) Die vom Rekurrenten geltend gemachte Aussage des damaligen Gemeindeschreibers ist einerseits unbelegt, andererseits müsste diese mutmasslich im Jahre 2008 erfolgt sein, mithin also neun Jahre vor dem effektiven Baubeginn. Diese neun Jahre stehen zur dreijährigen Verfallfrist in keinem Verhältnis, bei welchem nach Treu und Glauben noch davon ausgegangen werden könnte, dass eine zudem doch sehr vage Absichtserklärung, den Verfall der Baubewilligung nicht zu berücksichtigen, noch Bestand haben könnte. Hierfür ändert sich in der Zeitspanne von neun Jahren regelmässig zu viel. So ist vorliegend zum einen der damalige
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Gemeindeschreiber offenbar nicht mehr in dieser Funktion tätig. Zum anderen hat sich inzwischen mit der Revision des Raumplanungsgesetzes (RPG) und der Raumplanungsverordnung (RPV) die Rechtslage betreffend die Pferdehaltung ausserhalb der Bauzonen grundlegend geändert. Entsprechend kann nicht mehr von einer vertrauensbildenden Auskunft einer Behörde ausgegangen werden. Das Bauvorhaben war aufgrund der nachträglichen Baueingabe neu zu beurteilen. 6.1 Hierzu bringt der Rekurrent vor, die Pferdeführanlage sei nach wie vor bewilligungsfähig, zumal er unbestrittenermassen einen landwirtschaftlichen Betrieb führe und die Voraussetzungen für eine landwirtschaftliche Pferdehaltung im Sinne von Art. 16abis RPG und Art. 34b RPV erfülle. Führanlagen gehörten zu den für die Nutzung der Pferde anerkannten Plätzen. Zudem würden sie nicht an die Maximalfläche von 800 m2 angerechnet und Überdachungen seien zulässig. Damit komme Führanlagen eine vom Gesetzgeber gewollte Sonderstellung zu. Das Merkblatt, auf welches sich die Baudirektion stütze, setze die Anzahl Anlagen willkürlich und ohne vernünftige oder sachliche Gründe fest und habe faktisch zur Folge, dass ein Betrieb nicht mehr als 16 Pferde halten könne, bzw. ungleich behandelt werde. Es sei im Einzelfall die Verhältnismässigkeitsprüfung vorzunehmen. Auf dem rekurrentischen Betrieb würden durchschnittlich 56 Pferde gehalten, welche gemäss dem Tierschutzgesetz täglich genügend Bewegung erhalten sollen. Ab einer gewissen Anzahl Tiere sei es schlichtweg nicht mehr möglich, jedes Pferd täglich persönlich zu bewegen. Die Führanlage biete eine adäquate und kostengünstige Möglichkeit, wenn die Kapazitätsgrenze in Bezug auf Personal und Bewegungsflächen erreicht sei. Beim rekurrentischen Betrieb handle es sich zudem in erster Linie um einen Zuchtbetrieb. Die Führanlage stelle somit auch den täglichen Auslauf und die Gesunderhaltung der Zuchtstuten und die Vorbereitung aufs Anreiten der Jungpferde sicher. Damit sei die Anlage erwiesenermassen auch für die auf dem Betrieb anfallenden Arbeitsvorgänge objektiv erforderlich und damit zonenkonform oder zumindest standortgebunden. 6.2 Die Vorinstanz macht hierzu geltend, sie habe das konkrete Baugesuch gestützt auf Art. 16abis RPG und Art. 34b Abs. 4 RPV umfassend beurteilt und den orts-, objekts- und nutzungsspezifischen Gegebenheiten dabei Rechnung getragen. Das Merkblatt entspreche der über Jahre entwickelten Bewilligungspraxis und erhöhe die Planungssicherheit für Bauwillige, eine transparente Kommunikation der Praxis und eine Gleichbehandlung der Gesuchstellenden. Befestigte Anlagen zur Nutzung von Pferden seien überhaupt erst mit der Teilrevision des RPG vom 22. März 2013 bewilligungsfähig geworden. Allerdings sei die Wortwahl des hierfür verfassten Berichts der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrats (UREK) vom 24. April 2012 sehr zurückhaltend und verorte die neue Öffnung im Bereich der Ausnahmebestimmungen, auch wenn sie aus Gründen des Sachzusammenhangs bei den zonenkonformen Bauten und Anlagen geregelt werde. Entsprechend beinhalte auch Art. 34b Abs. 4 lit. c RPV unabhängig von den spezifischen Gegebenheiten und insbesondere unabhängig von der Betriebsgrösse eine Flächenbegrenzung von 800 m2.
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Führanlagen seien davon zwar nicht betroffen, doch würden auch sie Boden in Anspruch nehmen und dürften mit Blick auf den Willen des Gesetzgebers sowie die wichtigen Anliegen der Raumplanung in der Landwirtschaftszone nicht unbegrenzt erstellt werden. Die kantonale Praxis erachte somit auch für Betriebe mit mehr als 16 Pferden eine Anlage mit 800 m2 Fläche plus eine Führanlage als bewilligungsfähig. Der rekurrentische Betrieb verfüge über Reitund Longierplätze im Umfang von 1'540 m2 und zusätzlich über eine Reithalle. Das erlaubte Mass werde demnach in einem nicht unerheblichen Umfang überschritten, weshalb sich in einer gesamtheitlichen Betrachtung eine zusätzliche Führanlag auf dem Grundstück mit den Zielen der Raumplanung nicht mehr vereinen lasse. Die vom Rekurrenten vorgebrachte Standortgebundenheit decke sich bei zonenkonformen Bauten und Anlagen mit dem Begriff der Zonenkonformität. Das Bauvorhaben übersteige die engen Schranken für die zonenkonforme Pferdehaltung. Ausnahmebewilligungen gemäss Art. 24 RPG kämen hierfür nicht in Betracht. Ausserdem würden sich die rekurrentischen betrieblichen Argumente auf ökonomische Interessen für die Bevorzugung der Führanlage gegenüber anderer Möglichkeiten zur Sicherung der tierschutzrechtlich benötigten Bewegung beschränken. 6.3.1 Gemäss Art. 34b Abs. 4 RPV können für landwirtschaftliche Pferdehaltungen unter bestimmten Voraussetzungen Plätze für die Nutzung der Pferde wie beispielsweise Reitplätze, Longierzirkel oder Führanlagen unter bestimmten Voraussetzungen bewilligt werden. Eine grundlegende Einschränkung bildet die in Art. 34b Abs. 4 lit. c RPV auf 800 m2 beschränkte Gesamtfläche der Anlagen, von der nur Führanlagen ausgenommen sind. Da Plätze zur Nutzung von Pferden ausserhalb der Bauzonen gemäss Art. 34b Abs. 6 RPV i.V.m. Art. 34 Abs. 4 RPV zudem nur bewilligungsfähig sind, wenn sie für die in Frage stehende Bewirtschaftung nötig sind (lit. a), verfolgt die Baudirektion Kanton Zürich eine weitergehend differenzierte kantonale Praxis zur Bewilligung von Reitplätzen für kleinere Betriebe. Diese wurde in einem Merkblatt zur landwirtschaftlichen Pferdehaltung (abrufbar unter www.zh.ch, letztmals besucht am 12. Oktober 2020) festgehalten. Daraus geht hervor, dass nicht bei jeder einzelnen Pferdehaltung Reitplätze oder ähnliche Anlagen zuzulassen sind. Vielmehr muss die Pferdehaltung eine gewisse Grösse erreichen, um den Bedarf nach einer eigenen Anlage zu rechtfertigen. Die Baudirektion Kanton Zürich geht bei ihrer Einstufung von der als Hobbytierhaltung zu qualifizierenden Haltung von vier Pferden aus. Wie auch bei einer Hobbytierhaltung könne auch bei einer landwirtschaftlichen Pferdehaltung von wenigen Tieren kein relevanter Betriebszweig bestehen und entsprechend könnten keine Anlagen für die Nutzung der Pferde geltend gemacht werden. Praxisgemäss werde deshalb erst bei Pferdehaltungen ab der doppelten Anzahl, also ab acht Tieren davon ausgegangen, dass eine genügende Nutzung der Anlage den Bodenverbrauch rechtfertigen könne. Erst ab acht Pferden werde dementsprechend eine einzelne Anlage zugelassen. Der
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Bedarf an zwei Anlagen – einem Ausbildungsplatz und/oder einer Führanlage und/oder eines Longierzirkels – sei erst ab 16 Pferden ausgewiesen. Diese Praxis ist nachvollziehbar und trägt dem übergeordneten Ziel des haushälterischen Umgangs mit dem Boden bedarfsgerecht Rechnung. Die Regelung umschreibt zudem den Regelfall und dient damit einem rechtsgleichen, einheitlichen und sachgemässen Vollzug der massgebenden Rechtssätze. Gleichzeitig behält das Merkblatt Abweichungen vom Regelfall vor, wenn anderweitige öffentliche Interessen tangiert werden und schliesst damit individuell-konkrete Lösungen in begründeten Spezialfällen nicht von vornherein aus. Damit erweist sich die Praxis der Baudirektion Kanton Zürich als zu berücksichtigende Verwaltungsrichtlinie im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BGr 1C_121/2019 vom 23. Juli 2019, E. 3.2 mit weiteren Hinweisen). 6.3.2 Der Rekurrent moniert allerdings nicht die Praxis, die Anlagen für kleinere Betriebe einzuschränken, sondern will aus dieser ableiten, dass Pferdehaltungen mit deutlich mehr als 16 Tieren entsprechend ein Anrecht auf mehr Flächen und Anlagen zuzugestehen seien. Hierzu ist jedoch festzuhalten, dass die Maximalfläche gemäss Art. 34b Abs. 4 lit. c RPV nicht an die Grösse des Betriebes geknüpft wurde. Die Praxis der Baudirektion, bei kleineren Pferdehaltungen weniger oder keine Flächen zu bewilligen, fusst – wie oben ausgeführt – auf den übergeordneten Zielen der Raumplanung. Die Maximalgrösse für Plätze zur Nutzung von Pferden resultiert hingegen nicht aus einer kantonalen Praxis, sondern wurde vom Gesetzgeber auf 800 m2 plus Führanlage festgelegt. Für eine Erhöhung für Grossbetriebe bietet die rechtliche Grundlage keinen Spielraum. 6.3.3 Beizupflichten ist dem Rekurrenten, dass er mit 56 Equiden einen grossen Betrieb führt und dass es sich bei der streitbetroffenen Anlage um eine Führanlage handelt, welche gemäss Art. 34b Abs. 4 lit. c RPV nicht an die Maximalfläche von 800 m2 anrechenbar ist. Allerdings ist mit der Baudirektion festzuhalten, dass der Betrieb bereits über eine Reithalle von 1'300 m2 (26 m x 50 m), einen Reitplatz von 1'200 m2 sowie einen Longierplatz von 340 m2, mithin also über eine Fläche von 2'840 m2 zur Nutzung der Pferde verfügt. Die vom Gesetzgeber vorgesehene Fläche ist somit offensichtlich bereits massiv überschritten. Wenn die kantonale Vorinstanz somit zum Schluss kommt, eine weitere Anlage sei, auch wenn es sich um eine grundsätzlich nicht an die Fläche anrechenbare Führanlage handelt, unter diesen Umständen mit den raumplanerischen Grundsätzen nicht mehr vereinbar, so ist dies nicht zu beanstanden. Zwar ist der betriebliche Vorteil einer Führanlage nicht bestreitbar, doch besteht dieser mehrheitlich aus der Einsparung von Personalkosten. Für die tägliche Bewegung (auch der Zuchtstuten, welche gemäss homepage des Betriebes (...) einen kleinen Teil des Pferdebestandes ausmachen) stehen ausreichend Flächen zur Verfügung. Eine tatsächliche betriebliche Notwendigkeit einer zusätzlichen Führanlage im Sinne von Art. 34 Abs. lit. a RPV ist nicht auszumachen. (…)
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6.3.4 Weiter ist festzuhalten, dass es sich nicht um eine zonenfremde Anlage handelt, weshalb sich die Prüfung von Ausnahmebewilligungen gemäss Art. 24 ff. RPG erübrigt.