VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG
VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER
Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz lic. iur. Oskar Müller, lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, lic. iur. Felix Gysi und Ersatzrichterin lic. iur. Judith Fischer Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann
URTEIL vom 27. April 2017
in Sachen Gemeinderat Menzingen, Postfach 99, 6313 Menzingen Beschwerdeführer
gegen
1. A. AG 2. Regierungsrat des Kantons Zug, Regierungsgebäude, 6301 Zug Beschwerdegegner
weiter verfahrensbeteiligt: 1. B.A. 2. B.B. 3. B.C. 4. B.D. 5. B.E. betreffend Denkmalschutz (Unterschutzstellung ehem. Y)
V 2016 122
2 A. Die A. AG (vormals A.C.) beantragte bei der Kantonalen Denkmalpflege mit Schreiben vom 11. Januar 2011, zehn in ihrem Eigentum befindliche Liegenschaften an der Z Strasse in Unterägeri unter kantonalen Denkmalschutz zu stellen. Im Gesuch eingeschlossen ist das Wohn- und Geschäftshaus an der Z Strasse --, Ass. Nr. --, GS Nr. --, welches auf dem Gemeindegebiet von Menzingen liegt. Die kantonale Denkmalschutzkommission stimmte am 21. März 2011 dem Unterschutzstellungsantrag einstimmig zu und beschloss, einen entsprechenden Antrag an die Direktion des Innern zu stellen. Am 24. Januar 2012 stellte das Amt für Denkmalschutz der Eigentümerin des Hauses auf dem GS Nr. -- sowie dem Gemeinderat Menzingen den Entwurf der Unterschutzstellungsverfügung zur Stellungnahme zu. Mit Schreiben vom 7. Februar 2012 teilte der Gemeinderat Menzingen dem Amt mit, dass seiner Ansicht nach die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung nicht erfüllt seien und er deshalb den Antrag ablehne. Am 29. Mai 2013 teilte die Direktion des Innern der A. AG mit, dass das Wohn- und Geschäftshaus auf dem GS Nr. -- in das Inventar der schützenswerten Denkmäler aufgenommen werde. Mit Schreiben vom 12. Mai 2016 beantragte die B. AG namens und im Auftrag der Eigentümerin, das Unterschutzstellungsverfahren für das Gebäude an der Z Strasse -- wieder aufzunehmen, da die Fassadenrenovation und die Dachsanierung bevorstünden. Am 15. Juli 2016 informierte das Amt für Denkmalpflege die Eigentümerin und die Standortgemeinde, dass das bis zu diesem Zeitpunkt sistierte Verfahren wieder aufgenommen werde. Mit Beschluss vom 25. Oktober 2016 stellte der Regierungsrat des Kantons Zug das Büro- und Wohngebäude (ehemals Y), Z Strasse --, Menzingen, Ass. Nr. --, GB Menzingen Nr. --, als Baudenkmal von regionaler Bedeutung unter kantonalen Schutz. Er hielt fest, dass der Schutzumfang den Standort des Gebäudes, seine äussere Erscheinung, die historische Bausubstanz (tragende Wände, Decken und Böden) umfasse. Im Weiteren gehörten die originale Treppe mit gedrechseltem Staketengeländer und die originalen Wandtäfer aus der Bauzeit zum Schutzumfang. Zur Begründung wurde ausgeführt, das Haus präge das weitgehend intakte Ortsbild von Neuägeri und gehöre zum frühen Bestand der lose angeordneten Arbeiter- und Direktorenhäuser an der Z Strasse zwischen Neuägeri und Unterägeri. Zusammen mit der Direktorenvilla und der nahen äusseren Spinnerei bilde es ein bauliches Ensemble. Insgesamt sei Neuägeri ein Ortsbild von nationaler Bedeutung, welches im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) mit dem Erhaltungsziel A (Erhaltung der Substanz) enthalten sei. Das Gebäude dokumentiere die innert kurzer Zeit entstandene industrielle Kulturlandschaft Neuägeri entlang der 1837/38 ausgebauten Z Strasse und sei typischer Vertreter einer biedermeierlich-klassizistischen Baumeisterarchitektur des 3. Viertels des 19. Jahrhunderts. Der Massivbau sei 1868 als Werkstätten- und Y errichtet worden. Das Spinnerei-Ensemble sei von hoher Bedeutung für die Er-
3 forschung der industriellen Entwicklung in Zug. Exemplarisch werde vor Augen geführt, dass der Bau einer "Fabrik" im mittleren 19. Jahrhundert immer auch einen Gebäudepark unterschiedlicher Bautypen nach sich gezogen habe (Spinnerei, Direktorenhaus, Y, Arbeiterhäuser). Der hohe wissenschaftliche Wert sei gegeben. Das Y gleich gegenüber der Spinnerei habe seit 1868 eine zentrale Nutzung bzw. Funktion für die wachsende Industrie im Lorzental gehabt. Es sei als Büro- und Telegrafiegebäude genutzt worden, von 1879 bis 1925 sei ausserdem die Post darin untergebracht gewesen und später habe man es als fabrikeigenes Schulhaus genutzt. Als Y hebe es sich von den einfach geschindelten Arbeiterhäusern ab. Aufgrund der industriegeschichtlichen Bedeutung, der zeittypischen Gestalt und der ortsbildprägenden Lage habe es einen sehr hohen kulturellen Wert. Die Strassensiedlung verdanke ihr heutiges Aussehen der Industrie. Das Y stehe prominent mitten in dieser Industriemeile und habe als identitätsstiftendes und ortsprägendes Objekt einen sehr hohen heimatkundlichen Wert. Denkmalschutzmassnahmen müssten nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet, notwendig und dem Betroffenen zumutbar sein. Die vorliegende Gebäudesubstanz sei grundsätzlich in einem sehr guten baulichen Zustand. Die Unterschutzstellung sei geeignet und erforderlich, den Erhalt der Gebäude sicherzustellen. Die vorhandene Struktur im Haus sei flexibel. Auch nach der Unterschutzstellung seien bauliche Veränderungen im Innern des Hauses möglich, soweit die historische Bausubstanz respektiert werde. Eine künftige Ausnützung der Baute und die Anpassung an moderne Raumnutzungsbedürfnisse blieben möglich. Das aktuelle Baugesuch der B. AG sei mit dem Schutzumfang vereinbar. Die in Zukunft zu erwartenden Sanierungskosten an der historischen Substanz würden nicht höher sein als bei vergleichbaren, unter Schutz gestellten Objekten. Die Kosten, die dem Gemeinwesen entstehen würden, erschienen denn auch auf Dauer tragbar.
B. Am 28. November 2016 reichte der Gemeinderat Menzingen eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein mit den Anträgen, der Beschluss des Regierungsrates vom 25. Oktober 2016 sei aufzuheben und das Büro- und Wohngebäude (ehemals Y) an der Z Strasse --, Menzingen, sei nicht als Baudenkmal von regionaler Bedeutung unter Schutz zu stellen. Eventuell sei der Beschluss aufzuheben und zur Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen. Alles unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdegegners. Zur Begründung wurde vorgebracht, dass entgegen der Ansicht des Regierungsrates mindestens zwei der in § 25 Abs. 1 lit. a bis d DMSG verlangten Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung des sog. Ys nicht gegeben seien. Der Regierungsrat stütze sich bei seiner Beurteilung allein auf die Einschätzung des Amtes für Denkmalpflege und Archäologie und
4 er habe von ergänzenden Beweiserhebungen abgesehen. Der Beschwerdeführer habe bereits im Februar 2012 die Unterschutzstellung abgelehnt und habe seither seine Ansicht nicht geändert. Mit der Gesetzesrevision im Jahr 2008 seien die Anforderungen an schützenswerte Bauten gestiegen, weshalb nur noch Objekte unter kantonalen Schutz gestellt würden, an deren Erhaltung ein sehr hohes Interesse bestehe. Der Regierungsrat habe in seinem Bericht und Antrag zur Änderung des Denkmalschutzgesetzes vom 22. Januar 2008 festgehalten, dass es triftige Gründe geben müsse, wenn die Unterschutzstellung gegen den Willen der Grundeigentümer oder der Standortgemeinde durchgesetzt werden solle. Wenn wie vorliegend die Standortgemeinde sich dagegen ausspreche, sei es Pflicht des Regierungsrates, sich nicht nur auf interne Stellungnahmen zu stützen, sondern weitere Beweismassnahmen zu treffen und seinen Entscheid sorgfältig und genau zu begründen. Mit der Revision des Denkmalschutzgesetzes werde nun nicht mehr nur ein "besonderer Wert" resp. ein "erhebliches Interesse" verlangt, sondern es müsse ein "sehr hoher Wert" resp. ein "sehr hohes Interesse" an einer Unterschutzstellung bestehen. Zweck der Änderung sei es gewesen, eine höhere Hürde festzulegen. Die ortsprägende, architektonische und historische Bedeutung müsse überdurchschnittlich sein. Im angefochtenen Beschluss werde kaum ausgeführt, weshalb triftige Gründe für die Unterschutzstellung bestünden. Im Beschluss finde sich ein Beschrieb der Lage und der Architektur des Ys. Weshalb dieses einen sehr hohen wissenschaftlichen, kulturellen und heimatlichen Wert aufweise und die Bedeutung des Ys von überdurchschnittlichem Interesse sei, werde nicht begründet. Richtig sei zwar, dass das Y zum Gebäudeensemble der äusseren und inneren Spinnerei gehöre, hingegen stehe es in dieser Kulturlandschaft ganz am Ende auf der gegenüber liegenden Strassenseite, wogegen die übrigen Gebäude wie die Spinnerei selber oder die Arbeiterhäuser alle entlang der Lorze stünden und somit als Ganzes zu betrachten seien. Eine entscheidende Prägung des Ortsbildes könne nicht ausgemacht werden und werde auch nicht als solche erkannt. Der Aussage des Regierungsrates, dass das öffentliche Interesse gegeben sei, weil das Fehlen des Gebäudes ein grosser Verlust für die Öffentlichkeit wäre, könne nicht gefolgt werden. Der Regierungsrat halte weiter fest, dass die in Zukunft zu erwartenden Sanierungskosten nicht höher sein würden als bei vergleichbaren unter Schutz gestellten Objekten, weshalb die Kosten für das Gemeinwesen auf Dauer als tragbar erschienen. Mit dieser Begründung sei es für die Gemeinde nicht ersichtlich, welche Kosten konkret auf sie zukämen. Sie könne daher nicht beurteilen, ob die Kosten für Menzingen tragbar seien. Es sei aber davon auszugehen, dass die Gemeinde übermässig belastet werde. Bereits aus der Renovation von Fassade und Dach kämen erhebliche Kosten auf die Gemeinde zu. Weitere Sanierungsmassnahmen des Innenausbaus würden folgen und die Gemeinde belasten. Es könne daher nicht von auf Dauer
5 tragbaren Kosten gesprochen werden. Bereits heute belasteten die Baudenkmäler das Gemeindebudget bei einer Zeitspanne von sechs Jahren pro Jahr mit 5.61 Steuerprozenten. Bei einer Zeitspanne von fünf Jahre erhöhe sich der Prozentsatz sogar auf 6.73 %. Es ergebe sich, dass höchstens hohe wissenschaftliche, kulturelle und heimatkundliche Werte bestünden und es könne auch höchstens von einem hohen Interesse am Erhalt des Ys ausgegangen werden. Dies genüge aber mit Blick auf die Gesetzesrevision aus dem Jahr 2009 eben gerade nicht mehr. Dies lasse sich auch aus einer Medienmitteilung des Regierungsrates vom 1. Februar 2016 schliessen, wonach künftig deutlich weniger Objekte als schützenswert deklariert werden sollten, was eine weitere Verschärfung bedeute. Wenn der Regierungsrat das Y trotz der verschärften Gesetzgebung unter Schutz stellen wolle, übergehe er den politischen Willen. Dies sei unzulässig, weshalb die Unterschutzstellung zu Unrecht erfolgt sei.
C. Der Gemeinderat Menzingen veranlasste per 19. Dezember 2016 innert der vom Verwaltungsgericht angeordneten Frist die Bezahlung des Kostenvorschusses von Fr. 3'000.--.
D. Am 21. Dezember 2016 gab das Verwaltungsgericht der A.B. und dem Regierungsrat sowie dem B.A., dem B.B., der B.C., B.D., dem B.E. sowie dem B.F. Kenntnis von der Beschwerde des Gemeinderates Menzingen und lud sie zur Vernehmlassung ein. Der B.F. teilte am 10. Januar 2017 seinen Rückzug aus dem Verfahren mit. Die anderen Verbände wie auch die A. AG. liessen sich nicht vernehmen.
E. Mit Stellungnahme vom 23. Januar 2017 beantragte die Direktion des Innern namens des Regierungsrates die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolgen zulasten des Beschwerdeführers. Zur Begründung verwies sie vorab auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid, welche sie zum integrierenden Bestandteil erklärte. Weiter wurde ausgeführt, dass sich der Regierungsrat bei seinem Entscheid im Grundsatz am Befund des sachkundigen Amtes für Denkmalpflege und Archäologie orientiere. Nur wenn dieser auch für den Regierungsrat in wesentlichen Punkten zweifelhaft sei, werde ein externes Gutachten angeordnet. Ein Gutachten werde also nicht automatisch eingeholt. Der Regierungsrat habe sich mit der ablehnenden Haltung des Gemeinderates auseinandergesetzt, jedoch keinen Anlass für zusätzliche Beweiserhebungen gesehen. Der Antrag auf Unterschutzstellung seitens des Eigentümers sei nach der Gesetzesrevision von 2009 erfolgt, weshalb auch die Abklärungen und die Stellungnahme des Amtes für Denkmalpflege nach den neuen Kriterien erfolgt seien. Es sei nicht nachvollziehbar, was der Beschwerdeführer
6 aus dieser Revision für sich ableiten wolle. Unbegründet sei die Sicht des Beschwerdeführers, dass in der Unterschutzstellungsverfügung die triftige Begründung für den sehr hohen wissenschaftlichen, kulturellen und heimatkundlichen Wert fehle. Unter lit. D des angefochtenen Entscheids habe der Regierungsrat die Argumente für den sehr hohen denkmalpflegerischen Wert einzeln erwogen. Die Direktion des Innern legte im Weiteren in ihrer Vernehmlassung nochmals detailliert die Gründe dar, welche die Schutzwürdigkeit des Ys belegten und nahm zur erwarteten Kostenbelastung für die Gemeinde Menzingen eingehend Stellung. Sie wies abschliessend darauf hin, dass der Regierungsrat entgegen der irrigen Ansicht des Beschwerdeführers nicht angekündigt habe, dass künftig weniger Unterschutzstellungen erfolgen sollten. Bei der am 1. Februar 2016 angezeigten Massnahme gehe es darum, durch vertiefte Recherchen von potenziell schützenswerten Häusern bereits vor der Inventarisierung abzuklären, ob eine spätere Unterschutzstellung aufgrund des Bauzustandes des Objekts überhaupt in Frage komme. Für das strittige Unterschutzstellungsverfahren gelte das DMSG, das seit 2009 unverändert in Kraft sei; daran seien die Verwaltungsbehörden gebunden.
Das Verwaltungsgericht erwägt:
1. Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 1. April 1976 (VRG, BGS 162.1) ist gegen Verwaltungsentscheide des Regierungsrates die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht ausnahmsweise ausschliesst. Ein solcher Ausschluss liegt hier nicht vor. Der Gemeinderat vertritt die Gemeinde nach aussen und ist selbstständig zur Wahrung der Interessen der Gemeinde vor allen Gerichten und anderen Behörden befugt, insbesondere zur Erhebung von Beschwerden (§ 85 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation und Verwaltung der Gemeinden [Gemeindegesetz] vom 4. September 1980, GG, BGS 171.1; § 62 Abs. 2 VRG). Gemäss § 24 Abs. 1 des Gesetzes über Denkmalpflege, Archäologie und Kulturgüterschutz vom 26. April 1990 (Denkmalschutzgesetz, DMSG, BGS 423.11) besitzen die Standortgemeinden im Verfahren zur Unterschutzstellung von Denkmälern ein Antragsrecht und sind Verfahrensparteien. Paragraph § 34 Abs. 1 und 2 DMSG verpflichtet den Kanton und die Gemeinden zur Leistung von Beiträgen an die Kosten von Restaurierung und bedeutenderen Unterhaltsarbeiten von geschützten Denkmälern. Die Einwohnergemeinde Menzingen ist zu Recht Adressatin des angefochtenen Beschlusses. Auf-
7 grund der möglichen Kostenpflicht ist sie besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung, so dass sie zur Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt ist (§ 62 VRG). Die Beschwerde wurde fristgerecht eingereicht und entspricht den übrigen formellen Voraussetzungen, weshalb sie vom Verwaltungsgericht zu prüfen ist. Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrates kann jede Rechtsverletzung gerügt werden. Als Rechtsverletzung gelten u.a. die Nichtanwendung und die unrichtige Anwendung eines Rechtssatzes, die unrichtige rechtliche Beurteilung einer Tatsache oder der Missbrauch oder die Überschreitung des Ermessens. Nicht der gerichtlichen Überprüfung unterliegt die unrichtige Handhabung des Ermessens (§ 63 VRG).
2. Die A.B. beantragte mit Schreiben vom 1. Januar 2011 an die Kantonale Denkmalpflege die Unterschutzstellung ihrer acht in der Gemeinde xxx gelegenen Liegenschaften an der xxxxxx, des in der Gemeinde Menzingen liegenden Wohn- und Geschäftshauses an der Z Strasse -- sowie der Liegenschaft xxxx in der Gemeinde xxx. Die Denkmalkommission befürwortete an ihrer Sitzung vom 21. März 2011 einstimmig den Unterschutzstellungsantrag, da nach deren Dafürhalten das Ensemble als Zeitzeuge der frühen Industrialisierung des Ägeritals einen sehr hohen Wert aufweise und daher die Schutzwürdigkeit unbestritten gegeben sei. Aktuell sind alle diese Liegenschaften im Verzeichnis der schützenswerten Denkmäler (Stand 5. Januar 2017) festgehalten.
Mit Beschluss vom 25. Oktober 2016 stellte der Regierungsrat das Büro- und Wohngebäude (ehemals Y), Z Strasse --, Gemeinde Menzingen, als Baudenkmal von regionaler Bedeutung unter kantonalen Schutz. Der Schutzumfang betrifft den Standort des Gebäudes, seine äussere Erscheinung, die historische Bausubstanz (tragende Wände, Decken, Böden) im Sinne der Erwägungen und umfasst im Weiteren die originale Treppe mit gedrechseltem Staketengeländer und die originalen Wandtäfer aus der Bauzeit.
3. a) Das DMSG umschreibt in § 2 Abs. 1 den Begriff des Denkmals. Nach diesem Gesetz sind Denkmäler Siedlungsteile, Gebäudegruppen, gestaltete Freiräume, Verkehrsanlagen, Einzelbauten, archäologische Stätten und Funde sowie in einer engen Beziehung hiezu stehende bewegliche Objekte, die einen sehr hohen wissenschaftlichen, kulturellen oder heimatkundlichen Wert aufweisen. Je nach ihrem Wert sind Denkmäler und Kulturgüter von nationaler, regionaler oder lokaler Bedeutung (§ 2 Abs. 3 DMSG). Objekte, deren Schutz erwogen wird, sind im Inventar der schützenswerten Denkmäler festzuhalten (§ 5 DMSG). Objekte, an deren Erhaltung ein sehr hohes öffentliches Interesse besteht, wer-
8 den unter kantonalen Schutz gestellt und in das Verzeichnis der geschützten Denkmäler eingetragen (§ 4 DMSG). Die Direktion des Innern leitet das Verfahren für die Unterschutzstellung ein. Der Eigentümer des Denkmals, die Standortgemeinde und die Denkmalkommission besitzen das Antragsrecht (vgl. § 24 Abs. 1 DMSG). Gemäss § 25 Abs. 1 entscheidet der Regierungsrat über die Unterschutzstellung. Er beschliesst sie, wenn a) das Denkmal von sehr hohem wissenschaftlichen, kulturellen oder heimatkundlichen Wert ist; b) das öffentliche Interesse an dessen Erhaltung allfällige entgegenstehende Privatinteressen überwiegt; c) die Massnahme verhältnismässig ist; d) die dem Gemeinwesen entstehenden Kosten auch auf Dauer tragbar erscheinen. Kanton und Gemeinden leisten je gleich hohe Beiträge an die Kosten der Restaurierung von geschützten Denkmälern. Sie leisten auch Beiträge an die bedeutenderen Unterhaltsarbeiten. Die Beiträge gelten in der Regel den substanzerhaltenden Aufwendungen. Der Beitragssatz beträgt bei Objekten von lokaler und regionaler Bedeutung 30 % und bei Wandgemälden, Fresken und Skulpturen und dergleichen 70 % (§ 34 Abs. 1 und 2 DMSG).
b) Die Verhältnismässigkeit und Zumutbarkeit einer Unterschutzstellung kann umso eher bejaht werden, je höher die Schutzwürdigkeit eines Objektes zu gewichten ist. Das öffentliche Interesse verlangt, dass ein Baudenkmal recht eigentlich aus anderen Objekten herausragt und von bedeutendem kulturellen Wert ist (vgl. Walter Engeler, Das Baudenkmal im schweizerischen Recht, Zürich/St. Gallen 2008, S. 48 f., 205 f.). Ein Gegenstand der Vergangenheit mit besonderem Zeugnischarakter wird durch das erkennende Betrachten der Gesellschaft zum Denkmal (vgl. Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege, Leitsätze zur Denkmalpflege in der Schweiz, Zürich 2007, S. 13).
Den Materialien zum Denkmalschutzgesetz aus dem Jahr 1989 ist nicht zu entnehmen, was unter den unbestimmten Rechtsbegriffen "wissenschaftlicher, kultureller und heimatkundlicher" Wert zu verstehen ist. Auch die Revision vom 28. August 2008 brachte diesbezüglich keine Klärung. Die in § 25 Abs. 1 lit. a DMSG aufgeführten Rechtsbegriffe haben im Jahr 2008 insofern eine Veränderung bzw. Verschärfung erfahren, als jetzt ein Denkmal von sehr hohem wissenschaftlichen, kulturellen oder heimatkundlichen Wert sein muss, damit es unter Denkmalschutz gestellt werden darf. Der Gesetzestext ist insofern eindeutig, als diese Werte nicht kumulativ gegeben sein müssen. Sofern aber nur eine Wertkategorie bejaht werden könnte, müsste dieser Wert in einem herausragenden Mass gegeben sein. Im Übrigen handelt es sich aber bei diesen Qualifikationen jeweils um unbestimmte Rechtsbegriffe. Davon spricht man, wenn eine gesetzliche Bestimmung die Voraussetzungen einer Rechtsfolge in offener, unbestimmter Weise umschreibt. Jede offen
9 formulierte Norm räumt einen gewissen Ermessensspielraum ein. Die Ausübung des Ermessens kann jedoch im Verwaltungsgerichtsverfahren dann nicht überprüft werden, wenn Entscheide des Regierungsrates zu beurteilen sind. Auch bei der Überprüfung der Anwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen ist nach herrschender Lehre und Rechtsprechung eine gewisse Zurückhaltung durch eine gerichtliche Instanz angezeigt. Auch das Bundesgericht übt in diesen Fällen Zurückhaltung und billigt den Verwaltungsbehörden einen gewissen Beurteilungsspielraum zu, wenn der Entscheid besonderes Fachwissen oder Vertrautheit mit den tatsächlichen Verhältnissen voraussetzt und soweit die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt wurden (vgl. BGE 135 II 384 Erw. 2.2.2). Das Bundesgericht hat mehrfach festgehalten (vgl. BGer 1C_555/2010 vom 23. Februar 2011, Erw. 2.1; BGer 1C_543/2009 vom 15. März 2010, Erw. 2.3), dass "bei der Prüfung der Frage, ob ein Objekt Schutz verdient, eine sachliche, auf wissenschaftliche Kriterien abgestützte Gesamtbeurteilung Platz zu greifen hat, welche den kulturellen und städtebaulichen Zusammenhang eines Bauwerks berücksichtigt. Eine Baute soll als Zeitzeuge und Ausdruck einer historischen, gesellschaftlichen, wissenschaftlichen und technischen Situation erhalten bleiben. Da Denkmalschutzmassnahmen oftmals mit schwerwiegenden Eigentumseingriffen verbunden sind, dürfen sie aber nicht lediglich im Interesse eines begrenzten Kreises von Fachleuten erlassen werden. Sie müssen breiter abgestützt sein und von einem grösseren Teil der Bevölkerung befürwortet werden, um Anspruch auf eine gewisse Allgemeingültigkeit erheben zu können. Schliesslich gilt auch für Denkmalschutzmassnahmen der Grundsatz der Verhältnismässigkeit". Verhältnismässigkeit bedeutet, dass der Eingriff in das Grundrecht des Privaten für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet, notwendig und für den Betroffenen zumutbar ist. Dabei ist aber festzuhalten, dass rein finanzielle Interessen bei ausgewiesener Schutzbedürftigkeit für sich genommen nicht ausschlaggebend sein können. Je schutzwürdiger eine Baute ist, umso geringer sind Rentabilitätsüberlegungen zu gewichten (BGer 1C_55/2011 vom 1. April 2011, Erw. 7.1, mit Verweisen). Im Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 22. Januar 2008 (Vorlage Nr. 1629.1, Laufnummer 12598) führte dieser unter Ziff. 3.2 aus, dass jede Unterschutzstellung eine ermessensweise Beurteilung verlange. Er gehe davon aus, dass den erhöhten Anforderungen für eine Unterschutzstellung speziell in denjenigen Fällen Bedeutung zukomme, in denen die Eigentümerschaft und die Standortgemeinde gegen eine Unterschutzstellung seien. Anderseits müsse eine den höheren Anforderungen entsprechende Unterschutzstellung bei triftigen Gründen auch gegen den Willen der Grundeigentümerin bzw. des Grundeigentümers und der Standortgemeinde durchsetzbar sein.
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c) Neuägeri mit den Inneren Spinnereien ist als Spezialfall (wertvolle Anlage) von nationaler Bedeutung im Inventar der schützenswerten Ortsbilder (ISOS, Herausgegeben vom Eidgenössischen Departement des Innern, Kanton Zug, Bern 2002) aufgenommen. Gemäss ISOS (S. 171 ff.) handelt es sich dabei um ein charakteristisches Beispiel eines im 19. Jahrhundert technisierten Flusslaufes im Talgrund des Lorzentobels; eine aussergewöhnlich gut erhaltene Anlage von Fabrikbauten, Villen und Arbeiterhäusern entlang der Durchgangsstrasse und Kanälen. Der Anlage als Ganzes werden sehr hohe Lage-, Raumund architekturhistorische Qualitäten attestiert. Ziel ist gemäss ISOS die integrale Erhaltung (A) für diesen Strassendorfteil. Das ISOS empfiehlt, die vielfach baufälligen Altbauten mit besonderem Augenmerk auf ursprüngliche Detailformen fachgerecht zu renovieren. Bei einigen Wohnhäusern sei der Rückbau modernistischer Eingriffe angezeigt. Beachtung verdienten auch die Erhaltung der Gärten samt Eisenzäunen, der Vorplätze und Stützmauern (ISOS, Empfehlungen, S. 180). Bundesinventare wie das ISOS sind auch bei der Erfüllung von kantonalen und kommunalen Aufgaben von Bedeutung. Gemäss ihrer Natur kommen sie Sachplänen und Konzepten im Sinne von Art. 13 RPG (SR 700) gleich. Auf diese Weise finden sie Eingang in die konkrete Nutzungsplanung und sind daher von der zuständigen Behörde bei ihrer Planung zu berücksichtigen (vgl. BGE 135 II 209, Erw. 2.1). In Nachachtung dieses Stufenprinzips befindet sich das Ensemble der Inneren Spinnereien Neuägeri gemäss den Zonenplänen der Gemeinden Unterägeri und Menzingen in der Ortsbildschutzzone. Gemäss § 24 der Bauordnung von Menzingen, in Kraft seit 1. Januar 2007, dienen Ortsbildschutzzonen der Erhaltung und Pflege des jeweiligen Ortsund Quartierbildes. Gebäude dürfen nur verändert werden, wenn das Orts- und Quartierbild nicht beeinträchtigt wird. Bei Bauvorhaben innerhalb der Ortbildschutzzone wirkt das Amt für Denkmalpflege und Archäologie beratend mit. Nicht identisch im Wortlaut, aber praktisch gleich in der Bedeutung ist die Ortbildschutzzone in § 36 der Bauordnung 2008 der Gemeinde Unterägeri definiert.
d) In Würdigung dieser gesetzlichen Regelungen kann vorab festgestellt werden, dass die Anliegen des Ortsbildschutzes und des Denkmalschutzes sich in gewissen Teilen überlagern, aber jedenfalls nicht gleichzusetzen sind. Aus der Tatsache, dass das ganze Ensemble Innere Spinnereien im ISOS bzw. in der Ortsbildschutzzone aufgenommen ist, ergibt sich nicht, dass ein Gebäude nicht abgebrochen und nicht neu erstellt werden dürfte. Mit der Ortsbildschutzzone soll insbesondere ein Siedlungsteil in seiner Erscheinung und seiner Massstäblichkeit geschützt werden. Die erhöhte Sensibilität in dieser Zone ist der Grund, dass sowohl die Bauordnungen von Menzingen wie Unterägeri bei Bauvorha-
11 ben (Neu- oder Umbauten) den Einbezug der kantonalen Denkmalpflege verlangen. Richtig ist auch, dass sich aus der Zonenzuordnung als solcher die Denkmalwürdigkeit eines einzelnen Objektes nicht direkt ableiten lässt. Hingegen ist nicht zu verkennen, dass das Erhaltungsziel A des ISOS, womit die Substanzerhaltung angestrebt wird, mit den Mitteln des Denkmalschutzes auf die (rechtlich) einfachste und nachhaltigste Weise gesichert werden kann. Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob der Regierungsrat in korrekter Anwendung des DMSG das Wohn- und Geschäftshaus an der Z Strasse --, das sogenannte Y, unter Denkmalschutz gestellt hat, d.h. ob die gesetzlichen Voraussetzungen dafür gegeben sind. Wie oben ausgeführt, steht dem Gericht nur die Rechtskontrolle zu. Soweit sich die Frage stellt, ob die wissenschaftlichen, kulturellen oder heimatkundlichen Werte im geforderten Mass gegeben sind, kann dies die Fachkompetenz des Gerichts sprengen. Eindeutig liegt es im Aufgabenbereich des Gerichts zu prüfen und zu erkennen, ob die Begründungen eines Entscheides nachvollziehbar und überzeugend, insgesamt schlüssig sind. Die Beurteilung, ob die Interessenabwägung korrekt gewichtet und die Verhältnismässigkeit gegeben ist, stellt ebenfalls eine Rechtsfrage dar.
4. a) Der Gemeinderat Menzingen bemängelt die fachlichen Grundlagen bzw. die Begründungstiefe des regierungsrätlichen Entscheides. Aufgrund der Tatsachen, dass der Beschwerdeführer sich schon im Februar 2012 gegen die Unterschutzstellung des fraglichen Objekts gestellt habe und mit der Revision des DMSG die Anforderungen an die Denkmalwürdigkeit verschärft worden seien, stütze sich der Regierungsrat zu Unrecht nur auf die Einschätzung des Amtes für Denkmalpflege und Archäologie resp. die Stellungnahme der Denkmalkommission ab. In seinem Antrag zur Gesetzesrevision habe der Regierungsrat nämlich festgestellt, dass es triftige Gründe geben müsse, wenn die Unterschutzstellung gegen den Willen der Grundeigentümer oder der Standortgemeinde durchgesetzt werden solle. Implizit fordert der Beschwerdeführer somit eine verwaltungsexterne Stellungnahme bzw. wohl eine Begutachtung.
b) Vorab ist der Beschwerdeführer darauf hinzuweisen, dass der Regierungsrat gemäss seinen Ausführungen in der Kantonsrats-Vorlage den erhöhten Anforderungen für die Unterschutzstellung dann besondere Bedeutung zukommen lassen will, wenn Eigentümerschaft und Standortgemeinde sich dieser widersetzen (vgl. Bericht und Antrag des Regierungsrates, a.a.O., Ziff. 3.2., S. 9). Dies ist hier offensichtlich nicht der Fall, hat ja die Eigentümerin selber die Unterschutzstellung beantragt. Letztlich dürfte dies aber nicht entscheidend sein, da ein Objekt nur bei gegebenen Voraussetzungen unter Denkmalschutz gestellt werden darf. Insofern müssen die Gründe für eine Unterschutzstellung immer triftig
12 sein resp. im Rahmen des zulässigen Ermessens liegen, wobei nachvollziehbar ist, dass bei Einigkeit aller Betroffenen das Vorliegen der Gründe in der Regel einfacher bejaht werden dürfte. Auf den Sachverstand der eigenen Ämter abzustellen macht aus Kostenüberlegungen auch aus Gründen der Verfahrensdauer Sinn (vgl. BGer 1C_225/2011 vom 8. September 2011, Erw. 2.4). Ob sich der Regierungsrat allein auf den Bericht des (verwaltungsinternen) Amtes für Denkmalpflege abstützen kann, hängt von dessen Aussagekraft ab. Amtsberichte einer fachkundigen Amtsstelle sind zwar keine eigentlichen Gutachten; es soll ihnen indessen die gleiche Beweiskraft zukommen (Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., 2014, § 60 N. 14). Sofern ein interner Bericht der fachkundigen Stelle den Beweisanforderungen genügt, gibt es keine Verpflichtung, weitere Berichte einzuholen. Das Abstützen auf verwaltungsinterne Stellungnahmen stellt jedenfalls keinen Verfahrensmangel dar.
5. a) In materieller Hinsicht verweist der Beschwerdeführer auf die Ausführungen des Regierungsrates in seinem Bericht und Antrag zur Revision des DMSG (vgl. a.a.O., Ziff. 4.2). Demgemäss weise ein Baudenkmal nur dann einen sehr hohen wissenschaftlichen, kulturellen und heimatkundlichen Wert auf, wenn seine ortsprägende, architektonische und historische Bedeutung überdurchschnittlich sei. Richtig sei, dass das Y zum Gebäudeensemble der äusseren und inneren Spinnerei gehöre, hingegen stehe es ausserhalb dieser Kulturlandschaft ganz am Ende auf der gegenüberliegenden Strassenseite, wogegen die übrigen Gebäude wie die Spinnerei selber oder die Arbeiterhäuser alle entlang der Lorze stünden und als Ganzes zu betrachten seien. Eine entscheidende Prägung des Ortsbildes könne nicht ausgemacht werden. Ein Abbruch wäre für das Ortsbild Neuägeri resp. die Öffentlichkeit kein grosser Verlust. Insgesamt bestünden höchstens hohe wissenschaftliche, kulturelle und heimatkundliche Werte, was aber aufgrund des revidierten Gesetzes nicht mehr genüge. Demgegenüber verweist der Regierungsrat auf die Bedeutung des Ys innerhalb der Fabrikanlage. Das Gebäude als ehemaliges "Spinnereibüro" mit Direktion und zeitweiliger Einquartierung von Telegrafiebüro, Post sowie der Fabrikschule sei ein zentraler Bestandteil der ganzen Anlage, die ihrerseits in ihrer Intaktheit ein exemplarisches und seltenes Beispiel für eine Fabrikanlage des 19. Jahrhunderts sei. Ein Abbruch des Y-gebäudes würde die Aussagekraft des ganzen Ensembles stark mindern. Mit der massiven Bauweise und seiner besonderen Architektursprache (achsenbetonende Quergiebel, Eckquader, sandsteingerahmte Fenster) sei es nicht irgendein Bau des Ensembles, sondern trete besonders markant in Erscheinung und hebe sich von den einfach geschindelten Arbeiterhäusern ab. Vom Tal her kommend bilde es zusammen mit dem geschützten Fabrikgebäude der Äusseren Spinnerei eine eigentliche Torsituation, den
13 "Eingang" zum Strassendorf der Spinnereien. Auch geschichtlich stehe es nicht einfach "am Ende". Der heute Äussere Spinnerei genannte Teil des Fabrikensembles sei ein gutes Jahrzehnt nach der Inneren Spinnerei in Unterägeri errichtet worden. Diese neue und grössere Produktionsstätte sei zum Kern der neuen Siedlung, daraufhin Neuägeri genannt, geworden. Im Übrigen stehe auch das Y-Haus an der Lorze, welche hier einen Bogen unter der Strasse durch mache.
b) Wie oben ausgeführt, verlangt das DMSG in § 25 Abs. 1 lit. a nicht, dass alle Wertkategorien in sehr hohem Mass erfüllt sind. Ist nur ein Wert erfüllt, muss dieser sicher in ausgeprägtem Mass gegeben sein. Demgegenüber kann aber auch das Zusammentreffen aller drei Kategorien einen herausragenden Wert und damit die Schutzwürdigkeit bewirken. Selbst der Beschwerdeführer spricht dem Y dessen hohe wissenschaftliche, kulturelle und heimatkundliche Werte nicht ab und gesteht ihm höchstens, aber immerhin, einen hohen Erhaltungswert zu. Er verkennt hier aber den Wert des Hauses als Bestandteil einer ganzen Anlage. Übereinstimmend rühmen die kantonalen und nationalen Fachgremien die Intaktheit dieses Zeitzeugen der frühen Industrialisierung und empfehlen weitreichende Schutzmassnahmen. Die überaus hohe Bedeutung für die Gesellschafts-, Industrie- und Architekturgeschichte kann nicht ernsthaft bestritten werden. Die Spinnereien als Produktionsstätte mit den vielfältigen dazu gehörenden Bauten für Wohnen, Administration, Energieerzeugung sind offensichtlich ortsprägend. Würde hier ein Stück aus der Fabrikanlage herausgebrochen, verlöre das Ganze seine umfassende Aussage. Der Regierungsrat hat sich zu Recht auf die Einschätzungen der Sachverständigen abgestützt und die hohe Bedeutung der Fabrikanlage in ihrer Gesamtheit gewürdigt und mit der Unterschutzstellung sichergestellt. An dieser Stelle kann auf die einlässlichen und zutreffenden Begründungen im angefochtenen Entscheid verwiesen werden.
c) Aus der Schutzwürdigkeit eines Objektes bzw. einer Anlage folgt in der Regel das öffentliche Interesse an der Erhaltung. Allfällige private Interessen können dieser Absicht entgegenstehen und das öffentliche Interesse überwiegen, weshalb in diesen Fällen die sich gegenüberstehenden Interessen abgewogen werden müssen. Vorliegend erübrigt sich der Interessenvergleich. Selbst die Eigentümerin teilt die Auffassung der Erhaltenswürdigkeit; mit ihrem Antrag schränkt sie sich freiwillig und langfristig in der Ausübung ihrer Eigentumsrechte ein – ein Eingriff in die privaten Rechte, der wohl nicht aus bloss finanziellen Überlegungen gewünscht oder akzeptiert wird. Insgesamt ist auch das öffentliche Interesse am Erhalt gemäss § 25 Abs. 1 lit. b DMSG fraglos zu bejahen.
14 d) Die Unterschutzstellung muss verhältnismässig sein (§ 25 Abs. 1 lit. c DMSG). Der Regierungsrat hat den Schutzumfang definiert: Es ist dies der Standort des Gebäudes, die äussere Erscheinung und die historische Bausubstanz, nicht aber der Innenausbau aus neuerer Zeit. Gemäss den unbestrittenen Ausführungen ist die Substanz des Hauses grundsätzlich in einem guten baulichen Zustand, weshalb nicht ausserordentliche bauliche Massnahmen erforderlich sein werden, damit es überhaupt erhalten bleiben kann. Es werden keine Rekonstruktionen gefordert. Ebenso ist unwidersprochen, dass der Eigentümer auch unter Berücksichtigung der Denkmalschutzvorgaben sein Haus nach zeitgemässen Bedürfnissen wird nutzen können. Insgesamt sind mit der Unterschutzstellung keine unverhältnismässigen Massnahmen verbunden.
e) Der Beschwerdeführer begründet seine Ablehnung für die Unterschutzstellung mit der Befürchtung, dass die daraus resultierenden Kosten für die Gemeinde auf die Dauer untragbar werden (§ 25 Abs. 1 lit. d DMSG). Bereits heute belasteten die Baudenkmäler das Gemeindebudget bei einer Zeitspanne von sechs Jahren pro Jahr mit 5.61 Steuerprozenten bzw. über fünf Jahre mit 6.73 %. Für die Gemeinde sei nicht ersichtlich, welche Kosten bei diesem Objekt auf sie zukämen. Schon die geplante Sanierung von Dach und Fassade verursache erhebliche Kosten. Weitere Sanierungsmassnahmen des Innenausbaus würden sicher folgen. Der Regierungsrat stimmt dem Beschwerdeführer insofern zu, als dass die Gemeinde Menzingen derzeit in einem grösseren Ausmass finanzielle Beiträge an die Restaurierung von Denkmälern leisten müsse. Grund sei, dass Menzingen als traditioneller Standort verschiedener religiöser, überregional bedeutender Institutionen (Kloster Gubel, Institut der Schwestern vom Heiligen Kreuz, Lassalle-Haus) wichtige Denkmäler von regionaler Bedeutung aufweise. Mehrere dieser Bauten würden gegenwärtig oder in den nächsten Jahren saniert. Allerdings sei noch nicht bei allen Objekten Höhe, Zeitpunkt und Umfang allfälliger Sanierungsarbeiten geklärt. Es könne nicht sein, dass eine Unterschutzstellung allein deshalb abgelehnt werde, weil es zufälligerweise das letzte in einer ausserordentlichen Häufung von Restaurierungsarbeiten sei. Weshalb der Beschwerdeführer in Zeitspannen von fünf bzw. sechs Jahren rechne, sei eine unbeantwortete Frage.
Das Bundesgericht hält in ständiger Rechtsprechung fest, dass finanzielle Überlegungen bei gegebener hoher Schutzwürdigkeit (was hier der Fall ist) eine untergeordnete Bedeutung haben. Würden Rentabilitätsberechnungen Vorrang haben, wären Unterschutzstellungen in weiten Teilen nicht (mehr) möglich. Was den privaten Eigentümern bei entsprechender Gewichtung eines Schutzobjektes zugemutet wird, darf sicherlich gerade auch
15 von der öffentlichen Hand erwartet werden, welche für die Finanzierung ihrer Investitionen in anderen Zeithorizonten rechnen kann. Es trifft zwar offensichtlich zu, dass die Gemeinde Menzingen mehr als andere Gemeinden von Denkmalschutzkosten betroffen ist. Wie der Regierungsrat aber richtig ausführt, handelt es sich bei der Sanierung von Fassade, Dach und Fenster um eine Substanzerhaltung des Y-Gebäudes, welche bei fachgerechter Ausführung zumindest für die nächsten 20 bis 25 Jahre nachhalten sollte. Nach Aussage der Vorinstanz beträgt der Gemeindeanteil an den Kosten der Aussensanierung aufgrund des eingereichten Projektes und des errechneten Kostendaches rund Fr. 85'000.--. jährlich wiederkehrende Kosten, also auf Dauer entstehende untragbare Kosten, sind dabei nicht zu erwarten. Noch kein Projekt liegt für die allfällige Innensanierung vor. Innen beschränkt sich aber der Schutzumfang auf die tragende Baustruktur, die (unwidersprochen) in einem guten baulichen Zustand sei, und auf wenige Teile der Innenausstattung. Die Mutmassung des Regierungsrates, die er in seiner Vernehmlassung äussern liess, dass diese Aufwendungen angesichts des absehbaren Umfangs geringer als diejenigen der Aussensanierung ausfallen dürften, erscheint plausibel. Sie wurde auch vom Beschwerdeführer selber nicht als fehlerhafte Annahme kommentiert. Der Beschwerdegegner bejaht die Tragbarkeit der Kosten für den Beschwerdeführer, welche ihm aus der Unterschutzstellung des Ys resultieren. Ohne eine eigene Prüfung der gemeindlichen Bilanz und der Rechnungslegungsvorschriften vorzunehmen, kann dieser Ansicht zugestimmt werden, dies nicht zuletzt aufgrund der Pflicht des Kantons, dieselben Beiträge wie die Standortgemeinde leisten zu müssen. Auch der Kanton ist zu haushälterischem Umgang mit den finanziellen Mitteln verpflichtet; es darf erwartet werden, dass er sich nicht auf Kosten einlässt, die für ihn auf Dauer untragbar sind.
6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Fabrikanlage der Spinnereien Ägeri noch weitgehend erhalten und intakt ist und als Ganzes hohen Schutz verdient. Dazu bedarf es des Schutzes bzw. der Erhaltung der einzelnen Bestandteile. Der Regierungsrat hat mit der Unterschutzstellung des Ys kein Recht verletzt. Er hat dessen – auch ihm allein zukommende – Denkmalwürdigkeit richtig ermessen und die finanziellen Auswirkungen resp. deren Tragbarkeit für die (gesamte) öffentliche Hand korrekt eingeschätzt. Das Gericht erachtet die Entscheidungsgrundlagen – ISOS, Bericht der Denkmalpflegekommission – als schlüssig und jedenfalls ausreichend. Unter diesen Umständen gibt es keine Veranlassung, ein gerichtliches Gutachten einzuholen oder die Angelegenheit an den Regierungsrat zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Die Beschwerde muss demnach als unbegründet abgewiesen werden.
16 7. Im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht trägt die unterliegende Partei die Kosten (§ 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG). Unterliegenden Gemeinden sowie deren Behörden werden gemäss § 24 Abs. 2 VRG unter anderem Kosten auferlegt, wenn sie am Verfahren wirtschaftlich interessiert sind. Dies ist hier der Fall, da sich der Beschwerdeführer vorwiegend aus wirtschaftlichen Gründen der Unterschutzstellung des Büro- und Wohngebäudes an der Z Strasse -- in Menzingen widersetzte. Die Spruchgebühr für das vorliegende Verfahren wird auf Fr. 2'000.-- festgesetzt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- verrechnet. Der darüber hinausgehende Betrag von Fr. 1'000.-- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet.
17 Demnach erkennt das Verwaltungsgericht: __________________________________
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Dem Beschwerdeführer wird eine Spruchgebühr von Fr. 2'000.-- auferlegt. Sie wird mit dem Kostenvorschuss, der in der Höhe von Fr. 3'000.-- geleistet wurde, verrechnet. Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer zurückerstattet.
3. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.
4. Mitteilung an den Gemeinderat Menzingen (im Doppel), an die A. AG, an den Regierungsrat des Kantons Zug (dreifach) sowie an die weiteren Verfahrensbeteiligten 1 - 5.
Zug, 27. April 2017
Im Namen der VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER Der Vorsitzende
Der Gerichtsschreiber
versandt am