RVJ / ZWR 2016 3 Jurisprudence de la Cour de droit public et de la Commission de recours en matière fiscale Rechtsprechung der öffentlichrechtlichen Abteilung und der Steuerrekurskommission Constructions Bauwesen ATC (Cour de droit public) du 17 avril 2015 – A1 14 234 Rejet d’une demande de construction d’une halle de dépôt de bois en zone agricole - Notion de construction dont l’implantation hors zone à bâtir est imposée par sa destination (art. 24 LAT ; consid. 3.1). - Ce n’est qu’en des situations tout à fait exceptionnelles qu’il se conçoit d’admettre que l’implantation d’une construction est imposée (négativement) par sa destination en raison de l’absence, au moment voulu, d’une zone à bâtir appropriée (consid. 3.2). - Le besoin de pouvoir stocker du bois à proximité d’un atelier de production ne constitue pas un motif permettant d’admettre que l’implantation d’une halle de dépôt en zone agricole serait objectivement imposée par sa destination. Il s’agit, au demeurant, d’un intérêt privé ressortissant à des considérations d’ordre purement financier (consid. 3.3 et 4.1). - Rejet, dans ce contexte, de moyens tirés d’une constatation inexacte des faits et d’une violation du droit à la preuve (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA : consid. 5.1 et 5.2). Abweisung eines Baugesuchs für eine Halle zur Holzlagerung in der Landwirtschaftszone - Begriff einer standortgebundenen Baute ausserhalb der Bauzone (Art. 24 RPG; E. 3.1). - Nur in ganz speziellen Ausnahmefällen ist die negative Standortgebundenheit zu bejahen, selbst wenn es zum gegebenen Zeitpunkt an einer entsprechenden Bauzone fehlt (E. 3.2). - Der Bedarf, Holz in der Nähe einer Holzproduktionsstätte zu lagern, genügt nicht um eine Halle zur Holzlagerung in der Landwirtschaftszone als standortgebunden zu betrachten. Es handelt sich dabei um ein rein privates Interesse, welches auf rein finanziellen Überlegungen beruht (E. 3.3 und 4.1).
4 RVJ / ZWR 2016 - Abweisung der diesbezüglich auf ungenauer Sachverhaltsfeststellung und auf Verletzung des Rechts auf Beweisabnahme beruhender Vorbringen (Art. 80 Abs. 1 lit. d, 56 Abs. 1 und 17 Abs. 2 VVRG; E. 5.1 und 5.2).
Faits (résumé)
X. SA exploite une menuiserie dans une zone artisanale de la commune de N. Le bois nécessaire à son activité est entreposé depuis plus de 20 ans aux dires de l’intéressée - sur une parcelle appartenant à E., en zone agricole et distante de 170 m à vol d’oiseau au sud-est des locaux de l’entreprise. Le 9 juin 2011, la Commission cantonale des constructions (ci-après : CCC) ordonna la remise en état des lieux, prononcé que la société déféra au Conseil d’Etat. La procédure y est pendante. Parallèlement à cette contestation, X. SA requit l’autorisation de construire, sur ce terrain hors zone à bâtir, une halle de stockage de 18 m x 30 m et d’une hauteur au faîte de 11 m 69, demande préavisée favorablement par la commune de N., mais que la CCC refusa d’agréer. Le Conseil d’Etat a confirmé cette décision, prononcé à l’encontre duquel X. SA interjeta un recours de droit administratif, auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal, lequel a été rejeté.
Considérants (extraits) (…) 2. La question de fond à trancher est celle de savoir si les instances précédentes pouvaient valablement refuser d'accorder à la recourante une autorisation dérogatoire pour l’édification de la halle de stockage, ouvrage dont la non-conformité à la zone agricole est constante. 3.1 L’article 24 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT ; RS 700.1) dispose qu'en dérogation à l'article 22 alinéa 2 lettre a de cette loi, qui prévoit qu'une autorisation de construire n'est en principe octroyée que si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si l'implantation de ces constructions ou
RVJ / ZWR 2016 5 installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Selon la jurisprudence (arrêt du Tribunal fédéral 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.1.1 et les références), l'implantation d'une construction est imposée par sa destination lorsqu'un emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage est exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. Il suffit que l'emplacement soit relativement imposé par la destination ; autrement dit, il n'est pas nécessaire qu'aucun autre emplacement n'entre en considération. Il doit toutefois exister des motifs particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement prévu plus avantageux que d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir. L'application du critère de l'article 24 lettre a LAT doit être stricte attendu qu'il contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti. 3.2 La recourante prétend que l’implantation de la halle de stockage du bois serait imposée par sa destination attendu qu’aucune zone n’est ouverte « sur tout le territoire de la commune de N., soit à O. ou dans la vallée » pour la relocaliser. Le fait qu’il ne soit prétendument pas possible d’ériger l’ouvrage dans une zone à bâtir adéquate voisine ou même plus éloignée n’est cependant pas décisif sous l’angle de l’article 24 lettre a LAT. Compte tenu des grandes dimensions et des multiples possibilités d’utilisation des zones à bâtir existantes, ainsi que de l’obligation de planifier au sens des articles 2 et 15 LAT, ce n’est, en effet, qu’en des situations tout à fait exceptionnelles qu’il se conçoit d’admettre que l’implantation d’une construction est imposée (négativement) par sa destination en raison de l’absence, au moment voulu, d’une zone à bâtir appropriée (R. Muggli, Commentaire LAT, n° 12 ad art. 24 LAT). Auparavant, il convient d’examiner l’adéquation des zones à bâtir non seulement sur une échelle communale, mais dans le cadre d’un périmètre régional élargi (ibidem ; arrêt du Tribunal fédéral 1A.50/2001 du 11 septembre 2001 consid. 4.2), démarche dont s’abstient X. SA. A vrai dire, cette entreprise perd de vue que le fait qu’une commune ne dispose pas de zone à bâtir adéquate, qu’il n’y ait plus de place ou que les terrains à bâtir existants ne soient pas disponibles, ne permet pas de tenir pour réalisée la condition tenant à l’implantation imposée par sa destination (A. Zaugg/P. Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern, vol. II, 3 e éd., 2007, n° 10 ad art. 81-83 ; R. Muggli, op. cit., n° 12 art. 24 LAT ; PVG 1998 p. 80). Son argumentation tombe dès lors à faux, ce d’autant
6 RVJ / ZWR 2016 plus que l’on constate, à la consultation du plan annexé au préavis du Service du développement territorial (SDT), que la zone artisanale située à l’ouest de la route de O. comporte des terrains nus. Quoi qu’il en soit, prétendre qu’il ne serait plus possible, sur tout le territoire de N., d’implanter une construction aussi courante que celle en procès, revient à soutenir que le plan d’affectation communal des zones n’est plus adapté aux circonstances et qu’il nécessite d’être revu. Or, le but du régime dérogatoire de l’article 24 LAT n’est justement pas de rendre superflue la mise à jour des plans de zones qui ne seraient plus adaptés aux circonstances (cf. R. Muggli, op. cit., n° 12 ad art. 24 LAT). 3.3 X. SA invoque également son besoin de pouvoir stocker du bois à proximité de ses ateliers de production. A l’écouter, cette contrainte d’exploitation serait un motif permettant d’admettre que l’implantation de la halle de stockage sur le n° x1 serait objectivement imposée par sa destination. Ce point de vue ne résiste pas à l’examen. Sont en effet considérées comme des raisons objectives les exigences techniques, le cas d’école étant celui des antennes de téléphonie mobile qui, pour couvrir un territoire donné, ne peuvent être implantées n’importe où ; entrent également en ligne de compte des exigences liées à la nature du sol, qui président, par exemple, à l’implantation d’une installation d’extraction de matières premières sur les sites de gisement ; les exigences liées à l’exploitation peuvent également postuler l’aménagement d’installations auxiliaires rattachées à une installation principale imposée par sa destination (R. Muggli, op. cit., n° 7 ad art. 24 LAT). La jurisprudence a cependant posé qu’assurer une gestion plus rationnelle (et plus rentable) d’une entreprise, ce qui est en définitive le souhait de X. SA, compte au nombre des raisons subjectives qui ne peuvent être prises en compte dans le cadre d’une autorisation dérogatoire, quand bien même cette solution entraîne des conséquences rigoureuses (ATF 108 Ib 359 consid. 4 = SJ 1983 p. 117 ss tranchant le cas d’une halle à bois près d’une entreprise de charpente-menuiserie). Dans sa réponse du 3 avril 2014 au recours administratif, la CCC avait souligné que d’autres entreprises en Valais avaient dû se résoudre, au gré de leur évolution, à trouver des lieux d’implantation multiples afin de respecter les dispositions sur l’aménagement du territoire. Il apparaît, en effet, que les règles dictant l’utilisation du sol sont un donné qu’il incombe aux entreprises d’intégrer dans leur stratégie de développement. Il est à cet égard exclu, à peine de déplacer les limites de la zone à bâtir, d’autoriser des constructions
RVJ / ZWR 2016 7 hors zone destinées à compléter une installation sise en zone constructible en tant qu’ouvrages dont l’implantation est indirectement imposée par leur destination (R. Muggli, op. cit., n° 13 ad art. 24 LAT). C’est pourtant à ce résultat inconcevable, car vidant de sa substance la portée contraignante de la délimitation des zones arrêtées par le planificateur local, que l’on aboutirait en souscrivant au raisonnement mené par la recourante. 4. Au regard de ce qui précède, la confirmation qu’a donnée le Conseil d’Etat au refus d’autoriser la halle de stockage échappe au moyen de violation de l’article 24 LAT articulé par X. SA. Celle-ci échoue à démontrer en quoi l’implantation de la halle de stockage du bois hors zone à bâtir serait imposée par sa destination pour des motifs objectifs tels qu’admis en jurisprudence (art. 24 let. a LAT). Au demeurant, c’est à tort qu’elle prétend qu’il n’y aurait pas d’intérêt public prépondérant empêchant de réaliser cette construction (art. 24 let. b LAT). Il est en effet constant que les règles relatives à la délimitation de la zone à bâtir, respectivement à la prohibition de construire hors des zones à bâtir, sont une préoccupation centrale de l'aménagement du territoire (ATF 132 II 21 consid. 6.4), que l'intérêt public sur lequel ces règles sont fondées ne peut qu'être qualifié d'important (arrêt du Tribunal fédéral 1C_101/2011 du 26 octobre 2011 consid. 2.4 et la référence) et que des intérêts financiers ne sauraient être déterminants lors de la pesée des intérêts en présence (ATF 116 Ib 228 consid. 3b). Il n’y a en l’occurrence pas matière à se distancer de ces principes, l’intérêt privé invoqué par X. SA pour justifier sa demande de permis dérogatoire pour la construction d’une halle de stockage de bois en zone agricole ressortissant, en somme, à des considérations d’ordre purement financier. Dans son écriture du 6 novembre 2014, la commune de N. défend le projet de halle de stockage en prétendant qu’il permettrait d’améliorer significativement la situation pour le voisinage (et la collectivité publique), mais sans dire sous quels aspects concrets se matérialiserait cette évolution à son avis favorable. 5.1 Les motifs exposés ci-dessus (not. consid. 3.2) épuisent la critique de constatation inexacte des faits articulée au regard d’une prétendue impossibilité de stocker le bois à proximité de l’atelier ou ailleurs sur la commune de N. : comme on l’on a vu, cette circonstance ne saurait, en toute hypothèse, amener le Tribunal à tenir pour réalisée la condition statuée par la lettre a de l’article 24 LAT. Partant,
8 RVJ / ZWR 2016 le grief de violation du droit à la preuve invoqué dans ce contexte par la recourante, au regard du refus du Conseil d’Etat d’inspecter les lieux, tombe également à faux. L’autorité n’est, en effet, obligée de prendre en considération les moyens de preuve offerts que s’ils favorisent l’établissement des faits (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA), c’est-à-dire dans la stricte mesure où ils se rapportent à un fait déterminant pour la solution du litige (B. Bovay, Procédure administrative, 2000, p. 220). 5.2 Cela étant, le Tribunal renoncera lui aussi à descendre sur place et à requérir de la commune de N. qu’elle dépose un plan de zone sur lequel seront mises en évidence les zones de dépôt existantes sur le territoire communal. Sur ce dernier point, on remarquera que cette collectivité publique se limite céans à contester « l’analyse de la […] CCC et du Conseil d’Etat tendant à prétendre qu’une place pourrait être trouvée, en zone adéquate, à proximité immédiate de l’atelier », sans toutefois discuter de la situation prévalant plus largement sur son territoire, ni commenter le plan annexé au préavis du SDT. Il sera également renoncé à demander à l’instance attaquée de produire les actes de la cause [pendante devant le Conseil d’Etat], X. SA n’expliquant nullement en quoi ce dossier serait utile à trancher les griefs de son recours. Il apparaît que l’affaire peut être valablement jugée sur la base de celui dont dispose le Tribunal. Saisi d’un recours contre cet arrêt, le Tribunal fédéral l’a rejeté le 9 février 2016 (affaire 1C_268/2015)