RVJ / ZWR 2015 3 Jurisprudence de la Cour de droit public et de la Commission de recours en matière fiscale Rechtsprechung der öffentlichrechtlichen Abteilung und der Steuerrekurskommission Aménagement du territoire Raumplanung ATC (Cour de droit public) du 27 juin 2014 – A1 13 227 Surfaces d’assolement et zones de protection de la nature - Définition et procédure de délimitation des surfaces d’assolement (art. 28 et 30 OAT ; consid. 4.1 et 4.2). - Critères de qualité à remplir pour qu’un terrain puisse être désigné comme surface d’assolement (art. 26 OAT ; consid. 4.3). - Admissibilité du classement en surfaces d’assolement de terrains rangés en zone de protection de la nature et dans l’espace cours d’eau (consid. 4.4). Fruchtfolgeflächen und Naturschutzzonen - Begriff und Verfahren zur Ausscheidung von Fruchtfolgeflächen (Art. 28 und 30 RPV; E. 4.1 und 4.2). - Eignungskriterien, die erfüllt sein müssen, damit ein Grundstück als Fruchtfolgefläche bezeichnet werden kann (Art. 26 RPV; E. 4.3). - In der Naturschutzzone und im Gewässerraum gelegene Gebiete können ausnahmsweise als Fruchtfolgeflächen ausgeschieden werden (E. 4.4).
Faits (résumé)
Le litige porte sur la question de savoir s’il est admissible de considérer comme surface d’assolement (ci-après : SDA) des terrains rangés en zone de protection de la nature, sur territoire de la commune de Z_______. Le recourant s’attaque à trois périmètres qu’il est proposé d’attribuer aux SDA, à savoir l’ancien terrain de motocross du A_______ (parcelles n os A1 et A2 ; SDA n° 5), une partie de la parcelle n° B1 sise au nord de l’étang du B_______ (SDA n° 7), ainsi
4 RVJ / ZWR 2015 que les parcelles n os C1, C2 et C3 sises entre le canal et le Rhône, non loin du secteur du A_______ (SDA n° 8).
Considérants (extraits)
(…) 4.1 Les SDA constituent une partie des terrains propres à l’agriculture ; elles peuvent être définies, d’un point de vue agronomique, comme la partie la plus précieuse des terres cultivables du pays. La nécessité de réserver en suffisance des terres appropriées à l’agriculture a différents ancrages dans la loi. La Constitution fédérale charge ainsi la Confédération d’assurer la productivité de l'agriculture (art. 104 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 – Cst. ; RS 101) et l'approvisionnement du pays en biens et services d'importance vitale lors de graves pénuries auxquelles l'économie n'est pas en mesure de remédier par ses propres moyens (art. 102 al. 1 Cst.), principes que reprend en outre l’article 1 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture (LAgr ; RS 910.1). Aux termes de l'article 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700), la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une occupation mesurée du sol (al. 1). Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes pour le pays (al. 2 let. d). Il convient aussi, selon l'article 3 alinéa 2 lettre a LAT, de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier les surfaces d’assolement. Afin d’exercer celles de ses activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération doit notamment établir des plans sectoriels (art. 13 LAT). C’est dans ce cadre que le plan sectoriel des surfaces d'assolement a été adopté par un arrêté du Conseil fédéral le 8 avril 1992 (FF 1992 II 1616), déterminant la surface totale minimale d'assolement et sa répartition entre les cantons. Cet arrêté a été complété par des mesures d'application contenues dans l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1). Sur cette base, les cantons sont ainsi chargés de circonscrire les surfaces d'assolement, au cours de l'élaboration de leurs plans directeurs, dans le cadre de la délimitation des autres parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture (art. 28 al. 1 OAT). Ils fixent les sur-
RVJ / ZWR 2015 5 faces d'assolement par commune, les reportent sur des cartes et les chiffrent ; ils en indiquent l'emplacement exact, l'étendue et la qualité ; ils montrent également celles de ces surfaces qui sont situées dans des zones à bâtir non équipées ou dans d'autres zones non affectées à l'agriculture (art. 28 al. 2 OAT). A teneur de l'article 30 OAT, les cantons veillent à ce que les surfaces d'assolement soient classées en zones agricoles ; ils indiquent dans leur plan directeur les mesures nécessaires à cet effet (al. 1). Les cantons s'assurent que leur part de la surface totale minimale d'assolement soit garantie de façon durable ; ils prévoient des zones réservées, au sens de l'article 27 LAT, pour des territoires non équipés situés dans les zones à bâtir, dans la mesure où la part cantonale ne peut être garantie hors des zones à bâtir (al. 2). Ils peuvent aussi à cette fin délimiter des zones d'affectation de caractère temporaire (al. 3). Enfin, les cantons suivent les modifications qui affectent l’emplacement, l’étendue et la qualité des surfaces d’assolement (al. 4). 4.2 En Valais, le plan directeur cantonal règle la question des SDA dans sa fiche de coordination E.2/2. Celle-ci prévoit plusieurs principes à respecter, notamment celui d’attribuer à la zone agricole les SDA inventoriées dans le plan sectoriel y relatif et qui sont situées à l’extérieur des zones à bâtir légalisées ; il peut être dérogé à ce principe si la nécessité de la nouvelle affectation est prouvée et qu’aucun intérêt prépondérant de l’aménagement du territoire ne s’y oppose (p. 2). La fiche indique encore qu’il faut considérer comme SDA des surfaces de compensation écologique, pour autant que les surfaces concernées restent labourables et qu’elles soient délimitées sur un plan à une échelle adéquate (p. 3). S’agissant de la mise en œuvre, les communes sont notamment chargées d’affecter, dans le cadre de l’adaptation des plans d’affectation de zones, les SDA à la zone agricole ou à une autre zone répondant aux principes énoncés ; le canton doit quant à lui veiller à ce que ce classement soit correctement effectué conformément à l’article 20 OAT (p. 3 s.). En vertu de l’article 9 alinéa 1 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les autorités, d’où suit que les principes et règles qui viennent d’être exposés doivent être respectés ; lorsqu’elle approuve les plans d’affectation et leurs adaptations, l’autorité cantonale doit en outre examiner leur conformité avec le plan directeur cantonal (art. 26 al. 2 LAT). Le plan cantonal des surfaces d’assolement ne modifie pas l’affectation des terrains qu’il désigne (ATF 120 Ia 56 consid. 3c). Cependant,
6 RVJ / ZWR 2015 seules les superficies qui répondent de façon durable aux critères qualitatifs posés pour les SDA peuvent être comptées comme telles (ATF 134 II 217 consid. 4.2). Il n’est en principe pas exclu d’envisager une utilisation autre qu’agricole des SDA dans la mesure où des intérêts prépondérants le justifient. Il faut cependant procéder à une pesée de tous les intérêts en présence et tenir compte de l’obligation du canton de garantir de façon durable sa part de la surface totale minimale d’assolement (ATF 134 II 217 consid. 3.3 et les références citées). 4.3 Selon l'article 26 OAT, les SDA font partie du territoire qui se prête à l'agriculture ; elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables; elles sont garanties par des mesures d'aménagement du territoire (al. 1) ; les surfaces d'assolement sont délimitées en fonction des conditions climatiques, des caractéristiques du sol, ainsi que de la configuration du terrain ; la nécessité d’assurer une compensation écologique doit également être prise en considération (al. 2) ; une surface totale minimale d'assolement a pour but d’assurer au pays une base d'approvisionnement suffisante comme l'exige le plan alimentaire, dans l'hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (al. 3). Dans un document intitulé « Plan sectoriel des surfaces d’assolement SDA – Aide à la mise en œuvre 2006 » (accessible sur le site Internet www.are.admin.ch > Documentation > Publications > Espace rural, consulté le 13 juin 2014), le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication a précisé les critères principaux et complémentaires qu’une SDA doit remplir pour être reconnue comme telle (cf. ch. 7.3 p. 15), soit : • être située dans une zone climatique adéquate ; • ne pas avoir une pente de plus de 18 % ; • avoir une profondeur de sol utilisable pour la végétation de 50 cm au moins ; • avoir une masse volumique apparente effective en dessous des valeurs indicatives ; • ne pas dépasser les valeurs indicatives de pollution par des substances naturelles ou artificielles ; • et enfin avoir une superficie d’un seul tenant, d’au moins 1 hectare et une parcelle de forme adéquate.
RVJ / ZWR 2015 7 Toujours selon ce document, les surfaces ou mesures de compensation écologique sont compatibles avec les SDA pour autant qu’elles en respectent les critères de qualité, ne compromettent pas la fertilité des sols et ne mènent pas à une extension de la surface forestière. Certaines mesures de compensation écologique impliquent cependant des atteintes aux sols qui ne sont pas compatibles avec les SDA, comme par exemple l’élargissement de cours d’eau, l’implantation d’une mare, les marais ou les stations rudérales (ch. 5 p. 10 s.). 4.4 En l’occurrence, le PAZ approuvé range les secteurs du A_______ et du B_______ en zone de protection de la nature […] ; quant aux parcelles n os C1, C2 et C3 sises entre le canal et le Rhône, elles se trouvent en zone de protection de la nature à aménager. Les parcelles précitées, ainsi que celles incluses dans le secteur du A_______, font en outre partie de l’espace cours d’eau à aménager, dans le cadre du projet de la troisième correction du Rhône (R3). C’est dire qu’en tant qu’ils ne sont pas affectés à la zone agricole, tous ces terrains ne sont a priori ni destinés ni propres à accueillir des SDA. Il faut toutefois examiner si une exception à cette règle que pose l’article 30 alinéa 1 OAT est admissible dans le cas particulier, notamment compte tenu des critères de qualité SDA et des intérêts en présence. 4.4.1 La parcelle n° B1 sise au nord de l’étang du B_______ dispose de plus de 23 000 m 2 en bordure de l’autoroute A9, dont 12 155 m 2
sont proposés en SDA (périmètre n° 7 selon le plan de novembre 2012 reportant le bilan des SDA). Cette solution est légale, dès lors que les critères de qualité précités sont remplis. Le périmètre en question est en effet exploité de manière agricole (vergers), de sorte qu’il n’y a pas d’obstacles pratiques à le considérer comme une SDA. L’intérêt à la protection de la nature n’apparaît pas prépondérant dans ce cas particulier, vu l’utilisation actuelle du périmètre proposé, qui ne crée aucun conflit avec la délimitation des SDA proposée. Le Service du développement territorial (ci-après : SDT) a en outre justifié la clause du besoin et de la localisation de l’extension de la zone à bâtir de la commune de Z_______, à l’origine des compensations de SDA proposées (cf. ch. 2 du préavis de synthèse du 7 novembre 2012). Partant, en tant qu’elles visent ce secteur du B_______, les critiques du recourant sont à rejeter.
8 RVJ / ZWR 2015 4.4.2 Les parcelles n os A1 et A2 forment l’ancien terrain de motocross du A_______, sur lequel une surface de 34 750 m 2 est proposée en SDA (périmètre n° 5). Elles font partie d’un secteur à aménager qui fait l’objet du cahier des charges n° 7 annexé au règlement communal des constructions et des zones. Des règles impératives figurent dans ce cahier des charges, parmi lesquelles la mise en place et l’aménagement de SDA en compensation de celles touchées par les extensions de zones à bâtir, soit environ trois hectares. En l’état, le périmètre proposé ne répond certes pas à tous les critères de qualité SDA précités (cf. supra consid. 4.3), mais il devra être aménagé dans ce but, conformément à la prescription qui vient d’être mentionnée. Les zones humides alentours […] doivent aussi être protégées et valorisées, selon le cahier des charges. Ces deux objectifs ne sont toutefois pas contradictoires, contrairement à ce que semble affirmer le recourant ; ils pourront être menés de front dans la mesure où ils concernent des parties distinctes du site du A_______. Le cahier des charges prévoit d’ailleurs pour ce secteur l’établissement d’un plan d’aménagement détaillé (PAD) qui concrétisera les mesures à prendre. Là encore, il n’y a pas lieu d’admettre que le périmètre de SDA désigné portera atteinte aux objectifs de protection de la nature à poursuivre dans ce secteur. Sans toutefois border directement le Rhône, les parcelles n os A1 et A2 se trouvent en outre dans l’espace cours d’eau à aménager, dans le cadre du projet R3. L’article 36a alinéa 3 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux ; RS 814.20) prévoit notamment que l’espace réservé aux eaux n’est pas considéré comme SDA. Dans une circulaire du 4 mai 2011 adressée notamment aux services cantonaux de l’aménagement du territoire (disponible sur le site www.are.admin.ch > Thèmes > Organisation et aménagement du territoire > Conceptions et plans sectoriels > Plans sectoriels > Surfaces d’assolement, consulté le 13 juin 2014), l’Office fédéral du développement territorial tempère cette exclusion, en précisant que les surfaces d’assolement situées dans l’espace réservé aux eaux peuvent, à titre de potentiel, continuer à figurer dans le contingent, tout en acquérant un statut particulier. En l’état, on ne sait pas quels seront les impacts concrets et définitifs du projet R3 dans ce secteur qui, sous cet angle, reste à aménager. Ces incertitudes conduisent à identifier un risque de conflit potentiel entre ce périmètre de SDA et l’espace cours d’eau à aménager ; la prudence et la volonté de privilégier des solutions durables en matière de SDA devraient donc en prin-
RVJ / ZWR 2015 9 cipe conduire à désigner de telles surfaces en dehors dudit espace. Une solution différente n’est cependant pas exclue en l’espèce, surtout dans le cadre particulier du projet cantonal de protection contre les crues du Rhône, qui nécessitera un réexamen global de la situation des SDA et des compensations possibles à l’échelle cantonale et pourrait entraîner, le cas échéant, une demande de modification du plan sectoriel des SDA. Du moment que la commune de Z_______ et les autorités cantonales spécialisées (SDT et Service cantonal de l’agriculture) se sont entendues pour attribuer certaines SDA dans l’espace cours d’eau à aménager et que les solutions globales liées au projet R3 n’ont pas encore été arrêtées, la Cour ne voit en l’état pas de motifs objectifs qui lui permettraient de substituer une autre solution à celle concertée adoptée par ces autorités, laquelle peut certes apparaître provisoire, mais demeure légale eu égard au contexte particulier dans lequel elle intervient. Au surplus, pratiquement tout le secteur de plaine non attribué à la zone à bâtir est déjà classé en SDA, de sorte qu’il ne semble guère exister d’alternatives à la solution proposée. Il s’ensuit que ce périmètre de SDA n° 5 dans le secteur du A_______ doit être confirmé et les griefs que le recourant formule sur ce point rejetés. 4.4.3 Le périmètre de SDA n° 8 se trouve sur les parcelles n os C1, C2 et C3 sises entre le canal et le Rhône, non loin du secteur du A_______. Tout comme le périmètre de SDA n° 5 qui lui est voisin, le n° 8 concerne des friches résultant de l’exploitation du secteur qui, en l’état, ne répondent pas à tous les critères de qualité SDA et qui se trouvent également dans l’espace cours d’eau à aménager. Rien n’indique que ce périmètre ne puisse pas être aménagé pour répondre auxdits critères, ce à quoi la commune de Z_______ s’est engagée. Pour le reste, il peut être renvoyé à ce qui vient d’être dit pour le périmètre de SDA n° 5, d’où suit que les critiques du recourant doivent être aussi écartées en ce qu’elles portent sur ce périmètre de SDA n° 8.