CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident du 28 décembre 2001
sur le recours incident formé par Michel FONTANA, domicilié chemin des Muscadelles 27 à 1185 Mont-sur-Rolle, représenté par Me François Chaudet, avocat à Lausanne,
contre
la décision rendue le 25 septembre 2001 par le juge instruisant la cause AC 01/0118 opposant Michel Fontana à Urs Rawyler, représenté Me Henri Bercher, avocat à Nyon et la Municipalité de Mont-sur-Rolle, représentée par Me Alexandre Bonnard, avocat, à Lausanne.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Jean-Claude de Haller et M. Jacques Giroud, juges.
Vu les faits suivants:
A. Michel Fontana a déposé une demande de permis de construire en vue d'édifier un bâtiment artisanal sur la parcelle 333 du cadastre de la commune de Mont-sur-Rolle. Il s'agit d'un immeuble de deux niveaux, de forme rectangulaire avec une toiture plate. La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique le 11 août 2000 et elle n'a pas suscité d'opposition. La Centrale des autorisations en matière de constructions (CAMAC) a transmis à la municipalité le 23 août 2000 les préavis des différents services concernés. Le permis de construire a été délivré le 3 octobre 2000. En cours de construction, le projet a été modifié en ce qui concerne les voies d'accès, qui ont fait l'objet d'une d'enquête publique complémentaire. Le permis d'utiliser a été délivré le 15 février 2001.
B. En date du 14 mars 2001, l'entreprise Neon-Mex a déposé auprès de la Municipalité de Mont-sur-Rolle (ci-après : la municipalité) une demande d'autorisation pour pose de réclames. Il s'agissait d'installer trois panneaux publicitaires sur la toiture du bâtiment de Michel Fontana de la manière suivante : sur la façade nord donnant sur l'autoroute, un caisson lumineux de 5 m de long sur 0.87 cm de hauteur comportant l'indication "Centre de formation de vente 021/825 48 48" et sur les façades est et ouest deux panneaux identiques d'environ 3 m de longueur sur 1,10 m de haut avec le logo de l'entreprise et le nom de Michel Fontana Switzerland. La demande a été transmise au Service des routes qui s'est déterminé de la manière suivante:
"Après examen du dossier et sous réserve:
- de la suppression du no de téléphone indiqué sur le panneau de la façade nord
- du respect des art. 4 de la loi du 6 décembre 1998 sur les procédés de réclame en particulier pour l'intensité lumineuse qui ne doit pas porter atteinte à la sécurité (éblouissement).
Nous préavisons favorablement à la délivrance de l'autorisation pour les enseignes proposées."
La municipalité a délivré l'autorisation le 24 avril 2001 en apposant le texte suivant au pied de la demande du 14 mars 2001:
"Autorisation de pose accordée par la Municipalité de Mont-sur-Rolle, dans sa séance du 24 avril 2001, suite au préavis favorable du Centre d'entretien des routes nationales. Veuillez tenir compte des remarques dudit service selon copie jointe."
C. Dès le mois de mai 2001, les propriétaires riverains du chemin des Huttins et du chemin du Salvagnin se sont adressés à la municipalité pour se plaindre, de la lumière très vive émise par les enseignes allumées pendant toute la nuit qui se reflétaient à l'intérieur des logements et de la perte de vue qu'ils subissaient. Ils soulevaient également les problèmes d'esthétique que posaient les enseignes aux abords immédiats d'un quartier résidentiel. Ils demandaient notamment si l'enseigne avait fait l'objet d'une mise à l'enquête publique et si une réglementation existait concernant la hauteur admissible et la densité lumineuse qui était telle qu'elle imposait de baisser les stores pour dormir la nuit.
D. En date du 31 mai 2001, la municipalité a notifié à Michel Fontana une décision ordonnant le dépôt d'un dossier de mise à l'enquête complémentaire pour les enseignes en cause dans les termes suivants :
"Le 25 avril 2001, suite à une demande présentée par la Maison Neon-Mex SA et consécutivement au préavis favorable de M. le Chef du Centre d'entretien des routes nationales à Bursins, vous avez obtenu l'autorisation de poser 3 enseignes lumineuses sur le bâtiment cité en titre, sans que le projet soit soumis à l'enquête, la municipalité se basant sur les dispositions de l'article 111 de la LATC et ledit préavis.
La réaction des voisins ne s'est pas fait attendre et nous sommes en possession d'une pétition signée de 15 propriétaires habitant au nord de l'autoroute, lesquels disent être très gênés par l'installation et en demandent la suppression, estimant inadmissible d'avoir été mis devant le fait accompli.
En fait, après un premier examen de la situation, il s'avère que la municipalité, à la présentation de la demande de pose d'enseignes publicitaires, ne s'est pas rendu compte de l'importance de l'impact sur le site.
Renseignements pris auprès du Service de l'aménagement du territoire, une enquête publique doit être exigée conformément aux dispositions réglementaires, dans la mesure où l'objet complémentaire apporte un changement notable à l'aspect du bâtiment. Nous considérons que c'est le cas en l'occurrence. Nous vous demandons donc de bien vouloir nous fournir un dossier pour mise à l'enquête complémentaire et en attendant toute nouvelle décision, d'éteindre les enseignes, par mesure de conciliation.
La nouvelle enquête permettra ainsi aux parties de faire valoir leurs droits de recours dans une procédure conforme à la loi en vigueur."
En date du 18 juin 2001, la municipalité adressait une nouvelle lettre à Michel Fontana concernant les enseignes lumineuses :
"Nous nous référons à notre correspondance citée en titre et dans laquelle il vous a été proposé de nous soumettre un dossier pour mise à l'enquête publique complémentaire, dans le but que les pétitionnaires puissent faire valoir leurs droits de recours à l'autorité compétente.
Afin de pouvoir leur répondre dans les meilleurs délais sur la suite des opérations, nous vous demandons de bien vouloir nous renseigner si vous entendez entrer en matière ou non sur notre suggestion."
E. Michel Fontana a toutefois recouru contre la décision du 31 mai 2001 par acte du 20 juin 2001. Il a conclu à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. Michel Fontana a avisé la municipalité du dépôt de son recours par une lettre du 20 juin 2001 dans les termes suivants:
"Afin de préserver les droits de M. Michel Fontana, j'ai déposé ce jour un recours contre la décision rendue par la commune de Mont-sur-Rolle le 31 mai dernier dans l'affaire citée en tête, recours dont je vous transmets ci-joint copie. Il va de soi que si la commune de Mont-sur-Rolle a décidé de révoquer ladite décision, M. Michel Fontana serait prêt à entrer en matière sur un éventuel retrait du présent recours."
En date du 3 juillet 2001, la Municipalité de Mont-sur-Rolle s'est adressée au conseil de Michel Fontana pour préciser ce qui suit:
"Dans sa séance du 25 ct, la municipalité a pris connaissance de votre courrier du 20 juin 2001 accompagné de la copie du recours que vous avez déposé auprès du Tribunal administratif.
Par la procédure engagée, M. Fontana démontre qu'il n'entre pas en matière sur notre suggestion de soumettre à l'enquête lesdites enseignes lumineuses. Par conséquent, notre autorité confirme la validité de sa décision du 24 avril dernier autorisant la pose de ces enseignes.
Comme mentionné dans votre correspondance, nous partons de l'idée que M. Fontana retirera son recours. Nous restons dans l'attente de vos nouvelles à ce sujet."
Par lettre du 3 juillet 2001 la Municipalité de Mont-sur-Rolle a avisé le Tribunal administratif que la décision de maintenir la validité de l'autorisation d'installer le procédé de réclame du 24 avril 2001 amènerait Michel Fontana à retirer son recours. Le 5 juillet 2001, le conseil de Michel Fontana indiquait au Tribunal administratif que son client "retire purement et simplement le recours qu'il a formé le 20 juin 2001 contre la décision rendue le 31 mai 2001 par la commune de Mont-sur-Rolle".
F. Par lettre du 3 juillet 2001 aussi, le conseil de Urs Rawyler, est intervenu auprès du Tribunal administratif dans les termes suivants:
"Je porte à votre connaissance que je suis consulté par Monsieur Urs Rawyler, chemin du Salvagnin 10, 1185 Mont-sur-Rolle, concernant l'objet du recours cité en exergue, ainsi que, vraisemblablement, par divers autres pétitionnaires riverains de l'immeuble litigieux.
Je vous ferai parvenir une procuration en ma faveur sitôt que celle-ci m'aura été retournée.
Je me réfère au recours déposé par Me F. Chaudet pour le compte de Michel Fontana, en date du 20 juin 2001, contre une décision de la commune de Mont-sur-Rolle exigeant une mise à l'enquête complémentaire pour les enseignes lumineuses posées sur le bâtiment sis rue du Petit-Pont 1 à Mont-sur-Rolle.
Indépendamment de la modification éventuelle de la position prise à ce jour par la commune de Mont-sur-Rolle et plus particulièrement de sa renonciation éventuelle à exiger une mise à l'enquête, je vous prie de bien vouloir prendre note que je sollicite que mon client soit autorisé à intervenir dans la procédure susmentionnée, afin d'obtenir que les enseignes en question fassent l'objet d'une mise à l'enquête formelle. Je précise que celles-ci n'étaient pas encore mentionnées dans la mise à l'enquête initiale et que diverses entreprises travaillent encore actuellement à l'immeuble en question.
Je requiers qu'un délai soit fixé à mes clients pour déposer un mémoire dans le cadre de cette affaire après avoir pu consulter le dossier complet de celle-ci."
La municipalité a notifié de son côté le 4 juillet 2001 la décision suivante à Urs Rawyler :
"Suite à votre requête datée du 12 mai et reçue le 28 mai 2001, nous avons suggéré à M. Fontana, de nous fournir un dossier pour mise à l'enquête complémentaire.
Ce dernier a estimé que la mesure prise par notre autorité dans ce cas d'espèce avait pour effet d'annuler ou de modifier ses droits acquis. En conséquence, par l'intermédiaire de son conseiller juridique, un recours a été déposé au Tribunal administratif, du fait que ces enseignes ne constituent pas, selon M. Fontana, des constructions au sens de la LAT et en invoquant aussi que la pose d'un procédé de réclame dépend uniquement d'un préavis du département et d'une autorisation municipale.
Dans sa séance du 25 juin dernier, la municipalité a pris acte de cette procédure et de la non entrée en matière de M. Fontana sur notre suggestion de mise à l'enquête. Notre autorité confirme sa décision du 24 avril 2001 d'autoriser l'installation desdites enseignes lumineuses.
Nous vous rappelons que M. Fontana a toujours affirmé être disposé à négocier certaines modifications qu'il pourrait apporter à ses enseignes. Nous vous laissons le soin de réfléchir à la question et d'entrer ou non en matière."
G. Urs Rawyler n'a pas recouru contre cette décision mais il a déposé le 30 août 2001 un mémoire-réponse comportant les conclusions suivantes:
"A/Préalablement
a) Par voie de mesures provisionnelles urgentes:
I. Ordonner l'enlèvement des enseignes lumineuses posées sur l'immeuble dont Michel Fontana est propriétaire sur la parcelle no 333 de la commune de Mont-sur-Rolle, subsidiairement leur extinction immédiate, sous menace des peines de l'article 292 CP.
b) Principalement
II Déclarer inopérant le retrait du recours déposé le 20 juin 2001, survenu le 5 juillet 2001, soit deux jours postérieurement à la notification au Tribunal administratif de la requête d'intervention déposée par Urs Rawyler et tendant au rejet du recours susmentionné.
c) A titre subsidiaire
III. Déclarer recevable le présent mémoire pour valoir recours contre une éventuelle décision de la municipalité du 4 juillet 2001 déclarant vouloir renoncer à la mise à l'enquête exigée dans son courrier du 31 mai 2001 à Michel Fontana.
B/Au fond
a) Principalement
IV. Ordonner la mise à l'enquête publique conforme aux articles 109 ss LATC des enseignes objets de la demande d'autorisation déposée par Michel Fontana le 14 mars 2001".
H. Par décision du 25 septembre 2001, le magistrat instruisant la cause au fond a ordonné l'extinction provisoire des enseignes jusqu'à la fin de la procédure cantonale.
Michel Fontana a déposé un recours incident contre la mesure provisionnelle du 25 septembre 2001 et les parties à la procédure ont eu la possibilité de se déterminer sur ce recours. Urs Rawyler a demandé à ce que la mesure provisionnelle tendant à l'extinction de l'enseigne soit assortie des menaces prévues par l'art. 292 CP.
Dans le cadre de l'instruction du recours incident, Michel Fontana a précisé qu'il n'avait pas d'horaire précis pour l'éclairage des enseignes qui restaient allumées pendant toute la nuit. En outre, les trois enseignes étaient actuellement solidaires et elles ne pouvaient être illuminées indépendamment les unes des autres sans modification technique.
Considérant en droit:
1. Il convient de distinguer les mesures provisionnelles de l'effet suspensif; les principes applicables à l'octroi de l'effet suspensif sont en effet différents de ceux concernant les mesures provisionnelles.
a) L'ordonnance d'effet suspensif ne peut avoir pour objet qu'une décision positive, qui confère un droit à un administré ou lui impose une obligation, ou encore, qui constate l'existence de l'un ou de l'autre. Il n'est pas possible en revanche d'attribuer un effet suspensif à une décision négative, qui écarte une demande; parce qu'une telle mesure reviendrait à considérer que la décision négative ne déploie pas d'effet et que la demande serait encore pendante, ce qui n'a pas de sens ni aucune utilité pratique pour le recourant. Mais lorsque la protection du droit en cause ne peut être réalisée autrement, le juge peut anticiper sur le jugement au fond pendant la procédure en accordant provisoirement au recourant ce que la décision lui a refusé. Il s'agit alors d'une ordonnance de mesures provisionnelles (art. 46 LJPA) et non pas d'une décision sur effet suspensif (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 923 et arrêt RE 99/0007 du 26 février 1999). Enfin, lorsque la décision en cause concerne le non-renouvellement d'une autorisation qui a déjà été utilisée, la mesure provisionnelle n'a pas pour effet de créer une situation de fait nouvelle anticipant sur le sort du recours au fond; mais uniquement de maintenir la situation existante afin de ne pas compromettre l'issue du recours au fond; en pareil cas, les principes relatifs à l'octroi ou au refus de l'effet suspensif doivent être appliqués pour déterminer si des mesures provisionnelles se justifient (arrêt RE 98/0045 du 21 janvier 1999).
b) Selon l'art. 45 LJPA, le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire, prise d'office ou sur requête, par le magistrat instructeur. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée (arrêt TA RE 92/019 du 9 juin 1992, consid. 1). L'octroi de l'effet suspensif constitue la règle, dont il ne faut s'écarter que pour des motifs particulièrement qualifiés (arrêt TA RE 99/0005 du 16 avril 1999, Fritz Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF, 1976 p. 217 ss, 223). En revanche, l'octroi de mesures provisionnelles anticipant sur le jugement au fond doit rester exceptionnel. L'art. 46 LJPA précise en effet que la mesure provisionnelle doit être nécessaire au maintien de l'état de fait ou à la sauvegarde des intérêts litigieux. C'est dans le cadre d'une pesée des intérêts en présence qu'il convient de déterminer, en tenant compte de l'ensemble des circonstances, si le refus de la mesure provisionnelle serait de nature à compromettre les droits de la partie et provoquer ainsi un préjudice irréparable.
c) En l'espèce, une première décision prise par la municipalité le 24 avril 2001 autorise la pose des enseignes sur la toiture du bâtiment du recourant. Cette décision est entrée en force sans avoir fait l'objet de recours et elle a été maintenue le 3 juillet 2001. La municipalité a pris une deuxième décision le 31 mai 2001 en demandant d'une part au recourant de présenter un dossier de demande de permis de construire en vue d'une mise à l'enquête complémentaire et d'autre part d'éteindre les enseignes. Cette décision a été attaquée par le recours de Michel Fontana déposé le 20 juin 2001, retiré le 5 juillet 2001. Il se pose donc la question de savoir si la décision municipale du 31 mai 2001 est entrée en force après le retrait du recours, dès lors la décision de la municipalité du 3 juillet 2001 ne fait que de maintenir le première décision du 24 avril 2001 sans révoquer expressément la décision du 31 mai 2001.
A cet égard, il convient de préciser que la loi vaudoise sur les procédés de réclame du 6 décembre 1988 (LPR) n'exclut pas expressément la procédure de demande de permis de construire prévue par la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (LATC), notamment pour les procédés dont les supports font partie des objets soumis à l'exigence d'un permis de construire au sens de l'art. 103 LATC et de l'art. 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) (arrêt Tribunal administratif GE 98/0011 du 3 août 1998; voir aussi JAB 1999 p. 120, 203 et 217); il faut toutefois que les deux décisions soient coordonnées (art. 25a LAT), le cas échéant avec la décision que le Département des infrastructures doit prendre pour les procédés situés à moins de 10 m du bord extérieur de la bande d'arrêt d'urgence de la chaussée de l'autoroute, en application de l'art. 99 de l'ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (art. 22 al. 2 LPR); au demeurant, il appartiendra à la section du tribunal chargée de statuer au fond de déterminer si la procédure d'autorisation de construire s'applique ou non aux panneaux publicitaires litigieux. Ainsi, en l'état de la procédure, la décision prise le 3 juillet 2001 de maintenir l'autorisation délivrée le 24 avril 2001 n'implique pas automatiquement la révocation de la décision du 31 mai 2001 concernant la procédure de demande de permis de construire relevant de la législation sur les constructions et l'aménagement du territoire.
La municipalité a toutefois indiqué dans sa lettre adressée le 18 juin 2001 au recourant Michel Fontana que la décision du 31 mai 2001 devait être comprise comme une proposition, voire une suggestion de présenter un dossier de demande de permis de construire. Il appartiendra également à la section du tribunal au fond de déterminer si cette lettre du 18 juin 2001 a valablement la portée d'une décision révoquant celle du 31 mai 2001 et dans l'affirmative, si l'intervention du voisin Urs Rawyler du 3 juillet 2001 peut être comprise comme un recours contre une telle révocation. Ainsi, dans la mesure où l'acte de la municipalité attaqué au fond par le tiers concerné Urs Rawyler peut être compris comme une révocation de la décision du 31 mai 2001, la suspension des effets d'une telle décision aurait pour conséquence de faire déployer à nouveau les effets de la décision du 31 mai 2001, qui exige le dépôt d'une demande de permis de construire et permet le maintien des procédés de réclame, mais ordonne leur extinction pendant la nuit. Ainsi, la suspension des effets d'une décision de révocation aurait pour conséquence de rendre tout de suite applicable la décision révoquée et anticiperait sur le jugement au fond. Or, conformément aux principes régissant l'octroi de mesures provisionnelles, le tribunal n'admet qu'à titre exceptionnel une mesure provisionnelle qui aurait pour effet. d'anticiper sur le jugement au fond.
2. En l'espèce, les procédés de réclame ont déjà été autorisés sur la base de la décision municipale du 25 avril 2001 maintenue le 3 juillet 2001. La décision incidente n'exige toutefois pas le dépôt d'une demande de permis de construire ni l'enlèvement des enseignes, mais elle impose seulement leur extinction provisoire jusqu'à la fin de la procédure cantonale. Les intérêts du recourant sont préservés dans la mesure où le procédé de réclame peut être maintenu et qu'il est visible de jour, période pendant laquelle passe la majorité du trafic sur la route nationale, auquel il est destiné. La décision du magistrat instructeur tient compte également des intérêts des propriétaires riverains qui seront préservés des effets scintillants des réclames pendant la période de repos nocturne. La décision attaquée repose ainsi sur une pesée complète d'intérêts et elle peut être maintenue. Il n'y a enfin pas lieu de compléter cette décision pour l'assortir de la menace des peines prévues par l'art. 292 CP dès lors que le recourant Michel Fontana n'a pas manifesté l'intention ou montré de toute autre manière qu'il entendait se soustraire à la décision lui ordonnant d'éteindre les enseignes.
3. Il résulte du considérant qui précède que le recours incident doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice, arrêtés à 500 fr., à charge du recourant; le tiers intimé Urs Rawyler, qui obtient gain de cause et qui a consulté un avocat a droit aux dépens qu'il a requis, arrêtés à 500 fr.
Par ces motifs la section des recours du Tribunal administratif arrête:
I. Le recours incident est rejeté.
II. La décision du magistrat instructeur du 25 septembre 2001 est maintenue.
III. Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Michel Fontana.
IV. Le recourant Michel Fontana est débiteur du tiers concerné Urs Rawyler d'une somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
jc/mp/Lausanne, le 28 décembre 2001
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint