CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 13 mars 2001
sur le recours interjeté par Café des artisans Sàrl et Guillaume Morand, représentés par l'avocat Jean-Noël Jaton, av. du Général-Guisan 64, case postale 3820, 1002 Lausanne-Pully
contre
la décision du magistrat instructeur du 8 février 2001 dans la cause GE 001/0010 (effet suspensif).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Eric Brandt et M. Etienne Poltier, juges
Vu les faits suivants:
A. La société Café des artisans Sàrl (ci-après la Sàrl) exploite à Lausanne l'établissement du même nom. A compter du 1er novembre 1999, le titulaire de patente a été José Jimenez, qui a cessé son activité le 15 octobre 2000.
Par lettre du 30 octobre suivant, l'Office cantonal de la police du commerce (ci-après OCPC) a imparti à la Sàrl un délai au 15 novembre 2000, pour présenter un remplaçant. Par lettre du 15 novembre 2000, la Sàrl a sollicité une prolongation d'un mois, qui ne lui a été accordée qu'au 11 décembre 2000 par lettre de l'OCPC du 20 novembre 2000. Le 15 décembre 2000, cette autorité a convoqué Guillaume Morand, administrateur de la Sàrl, à une séance fixée au 22 décembre 2000. A cette occasion, l'intéressé a indiqué selon l'autorité qu'il "ferait le nécessaire pour début janvier 2001" (décision du 22 janvier 2001 attaquée au fond, p. 2). Par lettre du 11 janvier 2001, reçue le 16 janvier suivant, la Sàrl a sollicité un délai "jusqu'à la fin de la semaine prochaine". Par décision du lundi 22 janvier 2001, la cheffe du Département de l'économie a ordonné la fermeture immédiate du Café des artisans. Cette décision a été communiquée "pour information et suite utile" au Service des gérances de la ville de Lausanne, celle-ci étant bailleresse des locaux de l'établissement.
Par lettre du même jour, confirmée par acte de son conseil du 24 janvier suivant, la Sàrl a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif en faisant valoir qu'elle avait annoncé le vendredi 19 janvier précédent déjà à l'administration un nouveau titulaire de patente en la personne d'Emmanuel Feutrier. Elle a requis l'octroi de l'effet suspensif.
Par lettre du 26 janvier 2001, le Service des gérances a déclaré à la Sàrl qu'il résiliait pour le 28 février suivant "le contrat de prêt à usage" relatif aux locaux de l'établissement. Par acte de son conseil du 2 février 2001, la Sàrl a attaqué cette résiliation devant la Commission de conciliation en matière de baux à loyers.
Par lettre du 5 février 2001, le conseil de la Sàrl a spontanément informé le juge instructeur de cette résiliation et de sa contestation.
Invitée à se déterminer au sujet de la requête d'effet suspensif, la cheffe du Département de l'économie a déclaré par lettre du 2 février 2001 qu'elle ne s'y opposait pas. Le service communal de la police du commerce a fait la même déclaration par lettre du 5 février 2001. Ces deux autorités ont toutefois subordonné leur admission de l'effet suspensif au dépôt d'une demande de patente par Emmanuel Feutrier. La copie d'une telle demande a été produite par lettre du conseil de la Sàrl du 5 février 2001.
Par décision du 8 février 2001, le juge instructeur du Tribunal administratif a refusé l'octroi de l'effet suspensif.
La Sàrl a saisi la section des recours du Tribunal administratif par acte de son conseil du 22 février 2001. Le juge intimé a conclu au rejet du recours incident par lettre du 27 février 2001. Par lettre du 5 mars 2001, le Service communal de la police du commerce a conclu au rejet du recours incident. Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. L'art. 2 LADB prévoit que quiconque veut exploiter un établissement public doit se pourvoir d'une patente.
En l'espèce, c'est le défaut de patente qui a conduit l'administration à ordonner la fermeture de l'établissement public en cause et le procès au fond porte sur le caractère justifié ou non d'une telle mesure. Le Tribunal administratif aura ainsi notamment à décider si la recourante a respecté ou non les délais qui lui avaient été accordés pour présenter un titulaire de patente, s'il était adéquat de sanctionner un éventuel retard par une fermeture immédiate et, le cas échéant, si la demande de patente formée par la recourante répondait aux exigences légales. En revanche, la section des recours n'a pas à trancher ces questions mais uniquement à contrôler la décision qui a été rendue en matière d'effet suspensif.
L'effet suspensif est une mesure provisionnelle qui fait obstacle à l'exécution de la décision attaquée. En tant que tel, il doit en principe servir au maintien de l'état de fait existant lors de l'ouverture de la procédure et à la sauvegarde des intérêts litigieux (art. 46 LJPA). En règle générale il convient d'accorder l'effet suspensif si la décision attaquée n'a pas encore été exécutée, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis (RDAF 1994 p. 321). On veillera aussi bien à ce que l'exécution immédiate de la décision attaquée ne rende pas illusoire la protection juridique procurée par le droit de recours, qu'à éviter que la suspension des effets de la décision attaquée durant la procédure empêche ladite décision d'atteindre son but. Il s'agit en fin de compte d'examiner si les raisons qui plaident pour l'exécution immédiate de cette décision l'emportent sur celles qui peuvent être invoquées à l'appui du statu quo (dans ce sens, G. Steinmann, Vorläufiger Rechtschutz im Verwaltungsbeschwerdeverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren, ZBl 1993 p. 149-150).
Pour statuer sur la demande de mesures provisionnelles, les prévisions sur le sort du recours au fond n'entrent en considération que si elles ne font pas de doute (ATF 106 Ib 116 et les arrêts cités). C'est avant tout en fonction de la vraisemblance et de l'importance du préjudice que les mesures provisionnelles sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe de la proportionnalité, que doit dépendre le sort de la requête (dans ce sens, Isabelle Häner, Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsprozess, RDS 1997 II p. 322 ss, spéc. ch. 92, p. 324).
2. On ne saurait dire en l'espèce que l'ordre de fermeture était manifestement bien fondé du seul fait que l'exploitant ne pouvait pas se prévaloir d'une autorisation du propriétaire de l'immeuble. Certes l'art. 35 LADB prévoit-il que le demandeur de patente qui n'est pas lui-même propriétaire de l'immeuble abritant son établissement doit produire l'autorisation du propriétaire, celui-ci étant responsable du paiement de la taxe de patente. Mais, in casu, une telle autorisation avait été accordée pour de précédents titulaires de patente et ce n'est qu'à la suite de la fermeture litigieuse que le propriétaire a cru bon de refuser la mise à disposition de ses locaux, à compter faut-il encore préciser de mars 2001 seulement. On ne saurait donc voir un fondement manifeste à la décision de fermeture attaquée dans des faits qui lui sont postérieurs. A cela s'ajoute que, comme l'a déjà jugé la section des recours, l'absence d'autorisation du propriétaire ne dispense ni l'administration, ni le juge des mesures provisionnelles d'examiner si une exploitation ne doit pas être admise temporairement "le temps nécessaire à faire trancher par le juge civil" la question de cette autorisation (arrêt du 6 mai 1994 dans la cause RE 94/0026). Le juge instructeur ne construit d'ailleurs pas sa décision sur l'absence d'une autorisation du propriétaire, puisqu'il indique que cette circonstance sera examinée par le juge du fond, la question de la réouverture de l'établissement devant être résolue au stade de l'effet suspensif en fonction de la pesée des intérêts en présence.
3. Pour refuser l'effet suspensif, le juge intimé a écarté l'intérêt de la société recourante à poursuivre l'exploitation de son établissement au profit de l'intérêt "de la commune propriétaire de ne pas devoir "subir" un usage de ses locaux susceptible de lui causer un préjudice financier (voir art. 35 LADB)".
Des termes ainsi utilisés, on pourrait tout d'abord déduire que seul est visé un intérêt de la commune à ne pas être exposée au paiement d'une taxe de patente à la place de l'exploitant. Mais, outre que le but de l'art. 35 LADB n'est pas tant de sauvegarder l'intérêt du propriétaire d'immeuble que celui de l'Etat à disposer d'une garantie pour le paiement de la taxe, l'intérêt financier envisagé, proportionnel à une taxe de montant minime, apparaît dérisoire en comparaison de celui des recourants.
Des termes utilisés par le juge intimé, on pourrait aussi déduire qu'est pris en compte un intérêt de la commune à éviter l'exploitation de l'établissement en cause dans ses locaux. Cela résulterait, à lire la correspondance de l'autorité communale du 5 mars 2001, de la rupture des relations contractuelles et d'une évacuation future de l'immeuble en cause. Mais un tel intérêt, outre qu'il n'avait rien d'actuel à la date de la décision attaquée compte tenu d'une résiliation avec effet à fin février 2001 seulement, n'est guère établi : l'autorité communale s'est en effet bornée à évoquer un projet de modification du quartier du Rôtillon, où se trouvent les locaux de l'établissement, sans que l'urgence d'une libération de ceux-ci n'apparaisse. Quant à la question de la poursuite des relations contractuelles, elle est pendante devant le juge du bail : celui-ci pourra seul trancher la question de l'usage des locaux sans que le propriétaire ne soit admis à faire préjuger l'administration à ce sujet.
Au vu de ce qui précède, ni l'intérêt au paiement d'une taxe minime, ni l'intérêt à anticiper un projet d'aménagement ou le résultat d'un litige relevant du juge du bail n'aurait dû prévaloir sur l'intérêt des recourants à ce que l'exploitation de leur établissement se poursuive : procédant d'un excès du pouvoir d'appréciation, la décision attaquée sera réformée en faveur des exploitants.
Par ces motifs la section des recours du Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 8 février 2001 par le juge instructeur dans la cause au fond GE001/0010 est réformée en ce sens que l'effet suspensif est accordé au recours interjeté par Café des artisans Sàrl et Guillaume Morand contre la décision rendue le 22 janvier 2001 par la cheffe du Département de l'économie ordonnant la fermeture immédiate du Café des artisans. En conséquence, les recourants sont autorisés à poursuivre l'exploitation de cet établissement jusqu'à droit connu sur le recours au fond.
III. Les recourants Café des artisans Sàrl et Guillaume Morand ont droit à des dépens, par 500 (cinq cents) francs, qui leur seront versés par l'intermédiaire de la caisse du Tribunal administratif.
IV. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.
pe/Lausanne, le 13 mars 2001
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint