CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident du 18 janvier 2001
sur le recours formé par Laurent CHARDONNENS à Villars-sur-Glâne, Evodie BRUCHEZ à Aigle, Renée GREVET à Monthey, Pascal MESSER à Morrens, Passi SALIJEVIC à Montreux, Ghislaine THIEMARD à Montreux, Béatrice WÜTRICH à Montreux et Pronto shop Montreux Sàrl, dont le siège est à Horw, tous représentés par Me Nicole Wiebach, avocate à Vevey
contre
la décision rendue le 16 novembre 2000 par le juge instruisant la cause GE000/0144 rejetant la requête d'effet suspensif présentée avec le recours au fond déposé contre la décision de la Municipalité de Montreux, représentée par Me Daniel Dumusc, avocat à Montreux, du 3 novembre 2000, révoquant sa décision du 26 septembre 2000 et soumettant l'autorisation de travailler les dimanches et jours fériés hors de la "saison touristique" à la condition que seuls Laurent Chardonnens et sa famille directe soient employés dans le commerce.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Jean-Claude de Haller et M. Etienne Poltier, juges.
Vu les faits suivants:
A. La commune de Montreux a adopté un règlement sur les jours et heures d'ouverture et de fermeture des magasins qui est entré en vigueur le 1er octobre 1983 après son approbation par le Conseil d'Etat. Selon l'art. 6 al. 2 let. e du règlement, introduit par une modification du 21 décembre 1996, la municipalité peut autoriser les commerces exploités sous la forme d'entreprise familiale à ouvrir de 07h00 à 18h00 les dimanches et jours fériés hors de la saison touristique.
Laurent Chardonnens, agissant par l'intermédiaire de Me Nicole Wiebach, a demandé à la municipalité le 15 septembre 2000 l'autorisation d'ouvrir un commerce sous l'enseigne "Coop Pronto" à l'avenue des Alpes 80 à Montreux tous les jours, y compris le dimanche et hors des périodes touristiques de 6h00 à 22h00. La demande précise que le magasin "est exploité sous forme d'entreprise familiale".
Par décision du 26 septembre 2000, la municipalité a partiellement admis la demande en autorisant l'ouverture du commerce du lundi au samedi de 6h00 à 19h00 et les dimanches et jours fériés de 7h00 à 18h00 hors de la période touristique.
B. Par lettre du 19 octobre 2000, la municipalité avisait le conseil de Laurent Chardonnens que les contrôles effectués dans le magasin "Coop Pronto" avaient permis de constater que le personnel engagé n'avait aucun lien de parenté avec le bénéficiaire de l'autorisation. L'horaire d'ouverture du magasin devait respecter celui des autres commerces hors de la période touristique, à savoir la fermeture à 19h00 du lundi au vendredi et à 17h00 le samedi sans possibilité d'ouverture le dimanche.
Le conseil de Laurent Chardonnens informait la municipalité le 27 octobre 2000 que les employés du magasin avaient été associés à l'exploitation du commerce sous la forme de partenaires d'une société à responsabilité limitée, constituée selon acte notarié du 26 octobre 2000. Les associés étaient aussi propriétaires du commerce et pouvaient donc l'exploiter également le dimanche et les jours fériés. En date du 30 octobre 2000, le conseil de Laurent Chardonnens a demandé à la municipalité d'autoriser les associés de "Pronto-Shop Montreux" Sàrl à exploiter le magasin "Coop Pronto" de 7h00 à 18h00 tous les dimanches et jours fériés hors de la période touristique.
C. Par décision du 3 novembre 2000 la municipalité a révoqué l'autorisation du 26 septembre 2000 au motif qu'elle avait été délivrée sur la base d'une fausse indication quant à la personne de l'exploitant. La municipalité relevait que la distribution de parts sociales aux employés n'en faisait pas des membres de la famille. La décision précisait encore que le commerce devait respecter les horaires d'exploitation suivants: pendant la période touristique, de 6h00 à 21h45 du lundi au dimanche, et hors de la période touristique, de 6h00 à 19h00 du lundi au vendredi, de 6h00 à 17h00 les samedis ou veilles de jours fériés avec prolongation possible jusqu'à 19h45 deux soirs par semaine. Le commerce ne pouvait être ouvert le dimanche et les jours fériés selon l'horaire réglementaire de 7h00 à 18h00 que dans la mesure où il était exploité par Laurent Chardonnens personnellement ou les membres de sa famille directe.
D. Laurent Chardonnens, la société à responsabilité "Pronto Shop Montreux" Sàrl et les employés associés ont recouru contre la décision municipale le 8 novembre 2000 en demandant l'octroi de l'effet suspensif. Par décision du 16 novembre 2000, le magistrat instructeur a rejeté la requête d'effet suspensif en précisant que le magasin "Coop Pronto" n'était pas autorisé à ouvrir le dimanche.
E. Laurent Chardonnens, Evodie Bruchez, Renée Grevet, Pascal Messer, Passi Salijevic, Ghislaine Thiemard, Béatrice Wütrich et "Pronto Shop Montreux" Sàrl ont contesté la décision sur la requête d'effet suspensif par le dépôt d'un recours incident auprès de la section des recours du tribunal. A l'appui du recours, ils expliquent que Laurent Chardonnens n'arrivait pas à tenir seul le magasin pendant le dimanche en raison de l'affluence de la clientèle. C'est la raison pour laquelle il a décidé de s'associer avec d'autres personnes en vue d'exploiter le commerce en commun. Il relevait que le magasin "Coop Pronto" avait été ouvert plusieurs dimanches au bénéfice de la décision du 26 septembre 2000 jusqu'au 12 novembre 2000. Les clients avaient pris l'habitude de l'ouverture dominicale et seuls les associés exploitaient le commerce le dimanche à l'exclusion de tout autre employé.
Le Service de l'emploi ainsi que la municipalité se sont déterminés sur le recours incident en concluant à son rejet.
Le juge instruisant la cause au fond s'est également déterminé sur le recours incident en concluant aussi à son rejet.
Considérant en droit:
1. Il convient de distinguer les mesures provisionnelles de l'effet suspensif; les principes applicables à l'octroi de l'effet suspensif sont en effet différents de ceux concernant les mesures provisionnelles.
a) L'ordonnance d'effet suspensif ne peut avoir pour objet qu'une décision positive, qui confère un droit à un administré ou lui impose une obligation, ou encore, qui constate l'existence de l'un ou de l'autre. Il n'est pas possible en revanche d'attribuer un effet suspensif à une décision négative, qui écarte une demande; parce qu'une telle mesure reviendrait à considérer que la décision négative ne déploie pas d'effet et que la demande serait encore pendante, ce qui n'a pas de sens ni aucune utilité pratique pour le recourant. Mais lorsque la protection du droit en cause ne peut être réalisée autrement, le juge peut anticiper sur le jugement au fond pendant la procédure en accordant provisoirement au recourant ce que la décision lui a refusé. Il s'agit alors d'une ordonnance de mesures provisionnelles (art. 46 LJPA) et non pas d'une décision sur effet suspensif (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 923 et arrêt RE 99/0007 du 26 février 1999). Enfin, lorsque la décision en cause concerne le non-renouvellement d'une autorisation qui a déjà été utilisée, la mesure provisionnelle n'a pas pour effet de créer une situation de fait nouvelle anticipant sur le sort du recours au fond; mais uniquement de maintenir la situation existante afin de ne pas compromettre l'issue du recours au fond; en pareil cas, les principes relatifs à l'octroi ou au refus de l'effet suspensif doivent être appliqués pour déterminer si des mesures provisionnelles se justifient (arrêt RE 98/0045 du 21 janvier 1999).
b) Selon l'art. 45 LJPA, le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire, prise d'office ou sur requête, par le magistrat instructeur. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée (arrêt TA RE 92/019 du 9 juin 1992, consid. 1). L'octroi de l'effet suspensif constitue la règle, dont il ne faut s'écarter que pour des motifs particulièrement qualifiés (Fritz Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF, 1976 p. 217 ss, 223). En revanche, l'octroi de mesures provisionnelles anticipant sur le jugement au fond doit rester exceptionnel. L'art. 46 LJPA précise en effet que la mesure provisionnelle doit être nécessaire au maintien de l'état de fait ou à la sauvegarde des intérêts litigieux. C'est dans le cadre d'une pesée des intérêts en présence qu'il convient de déterminer, en tenant compte de l'ensemble des circonstances, si le refus de la mesure provisionnelle serait de nature à compromettre les droits de la partie et provoquer ainsi un préjudice irréparable.
c) En l'espèce, la décision attaquée maintient d'une part les effets matériels de la première décision du 26 septembre 2000 en autorisant l'ouverture du magasin les dimanches et jours fériés hors de la période touristique lorsqu'il est exploité par Laurent Chardonnens et sa famille, conformément à l'art. 6 al. 2 let. e du règlement communal. D'autre part, cette décision comporte le refus de la demande qui a été présentée le 30 octobre 2000 auprès de la Municipalité de Montreux visant à autoriser les associés de "Pronto shop Montreux" Sàrl à travailler les dimanches et jours fériés de 7h00 à 18h00 hors de la période touristique. Il s'agit donc d'une décision négative qui écarte une demande et le recours formé contre une telle décision ne peut faire l'objet d'un effet suspensif. Il ne s'agit en outre plus d'un non-renouvellement d'une autorisation puisque la décision attaquée maintient les effets de la première décision du 26 septembre 2000 à l'égard de Laurent Chardonnens et sa famille; seules des mesures provisionnelles peuvent ainsi entrer en ligne de compte. Il convient donc de déterminer si la mesure provisionnelle requise est nécessaire à la sauvegarde des intérêts litigieux.
2. Les recourants expliquent que Laurent Chardonnens aurait été en quelque sorte victime de son succès et aurait d'emblée dû engager du personnel pour pouvoir ouvrir son commerce le dimanche car les membres de sa famille n'étaient pas prêts à l'aider occasionnellement les dimanches et jours fériés. Bien qu'il ait eu l'intention d'exploiter le magasin sous la forme d'une entreprise familiale, l'évolution des affaires l'aurait contraint à s'associer à d'autres personnes prêtes à exploiter avec lui le magasin pendant les dimanches et jours fériés. Le magasin avait ainsi été exploité plusieurs dimanches au bénéfice de la décision du 26 septembre 2000, soit jusqu'au 12 novembre 2000. Les clients avaient pris l'habitude de l'ouverture dominicale; en outre seuls des associés exploitaient le commerce le dimanche. La fermeture du magasin le dimanche occasionnerait une perte considérable du chiffre d'affaires et mettrait en cause l'existence économique et la capacité concurrentielle du magasin.
a) L'art. 4 de la loi fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce du 13 mai 1964 (RS 822.11, loi sur le travail) prévoit que la loi ne s'applique pas aux entreprises dans lesquelles seuls le conjoint du chef d'entreprise, ses parents par le sang en ligne ascendante et descendante ainsi que leurs conjoints, ses enfants adoptifs et les enfants de son conjoint sont occupés (al. 1); lorsque d'autres personnes travaillent aussi dans l'entreprise, la loi s'applique uniquement à elles (al. 2). Le nouvel art. 18 de la loi sur le travail, entré en vigueur le 1er août 2000 (RO 2000 II p. 1569 ss), interdit d'occuper les travailleurs du samedi à 23 heures au dimanche à 23 heures sous réserve des exceptions prévues par l'art. 19. Cette dernière disposition soumet les dérogations à l'interdiction de travailler le dimanche à une autorisation (al. 1) qui est en principe délivrée lorsque des raisons techniques ou économiques rendent le travail dominical indispensable (al. 2) ou en cas de besoin urgent dûment établi (al. 3). Le Conseil fédéral a en outre la compétence d'édicter des dispositions spéciales remplaçant la réglementation sur l'interdiction du travail dominical pour les entreprises qui satisfont au besoin du tourisme notamment (art. 27 al. 2 let. c de la loi sur le travail). L'art. 25 de la nouvelle ordonnance 2 relative à la loi sur le travail du 10 mai 2000 (OLT 2) prévoit que les entreprises situées en région touristique et répondant aux besoins spécifiques des touristes, peuvent occuper les travailleurs le dimanche sans autorisation (art. 4 al. 2 OLT 2).
b) La législation fédérale sur le travail ne réglemente toutefois pas de manière exhaustive l'ouverture des commerces le dimanche; l'art. 71 let. c de la loi sur le travail réserve en effet les prescriptions de police cantonale et communale concernant notamment le repos dominical et les heures d'ouverture des entreprises de vente au détail. Les cantons et les communes restent donc compétents pour légiférer sur les prescriptions relatives à la fermeture des magasins le soir, les dimanches et les jours fériés, tant que ces prescriptions ne visent pas essentiellement à protéger les travailleurs (ATF 97 I 503 consid. 3b), respectent le principe de proportionnalité (ATF 101 Ia 487 consid. 8 et 98 Ia 403 consid. 5b) et n'interviennent pas dans la concurrence entre commerçants pour des motifs de politique économique (SJ 1997 p. 421ss). Le canton de Vaud a délégué aux communes la compétence d'arrêter les prescriptions relatives à l'ouverture et à la fermeture des commerces (voir art. 2 let. d et 43 ch. 6 let. d de la loi sur les communes du 28 février 1956). La réglementation des heures d'ouverture et de fermeture des magasins reste ainsi une tâche traditionnelle de police locale que les communes peuvent exécuter en édictant des dispositions réglementaires soumises à l'approbation du Conseil d'Etat (ATF 97 I 503 consid. 3).
Adopté par le Conseil communal de Montreux le 23 mars 1983 et approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 20 mai 1983, le règlement sur les jours et les heures d'ouverture et de fermeture des magasins (ci-après le règlement) est entré en vigueur le 1er octobre 1983. Selon les art. 4 et 5 du règlement, les magasins ne peuvent être ouverts au public avant 0600 heures. Ils doivent être fermés au plus tard à 1700 heures le samedi et les veilles de jours de repos public et à 1900 heures les autres jours ouvrables; les magasins de tabac et les kiosques peuvent toutefois demeurer ouverts jusqu'à 2200 heures. L'art. 6 al. 1 du règlement prévoit que les magasins doivent être fermés les jours de repos public, à savoir les dimanches, le 1er janvier, Vendredi saint, lundi de Pâques, l'Ascension, lundi de Pentecôte, lundi du Jeûne fédéral et Noël. Font notamment exception à cette règle certains magasins tels les boulangeries, pâtisseries et confiseries ou encore les magasins de tabac et les kiosques qui peuvent être ouverts jusqu'à 2200 heures, ainsi que les commerces exploités sous la forme d'entreprise familiale qui peuvent être ouverts les dimanches et jours fériés de 7h00 à 18h00. L'art. 7 réglemente la saison touristique de la manière suivante: "pendant la période comprise entre le 1er avril ou la veille de Vendredi saint, si cette fête tombe en mars, et le 15 octobre inclusivement, les magasins peuvent être ouverts tous les jours jusqu'à 2145 h., avec faculté de servir la clientèle jusqu'à 2200 h. En dehors de la période décrite ci-dessus, la municipalité peut autoriser l'ouverture prolongée des magasins jusqu'à 1945 h. avec faculté de servir la clientèle jusqu'à 2000 h., deux soirs par semaine, sauf les samedis et dimanches."
c) En l'espèce, l'octroi de la mesure provisionnelle aurait pour effet d'autoriser de manière anticipée d'autres entreprises que les entreprises familiales mentionnées à l'art. 6 let. e du règlement communal à travailler le dimanche; alors que l'interdiction du travail dominical répond à un intérêt public de politique sociale compatible avec la garantie de la liberté économique (art. 27 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999; v. RDAF 1995, p. 376). Pour déterminer si la mesure provisionnelle requise se justifie, il convient donc de comparer d'une part l'intérêt des recourants à pouvoir bénéficier à titre anticipé d'une autorisation de travailler le dimanche en leur qualité d'associés d'une société à responsabilité limitée, et d'autre part, l'intérêt public visant à assurer le repos dominical; et plus précisément, si le refus de l'ouverture dominicale pendant la procédure de recours est de nature à entraîner un préjudice irréparable aux recourants. A cet égard, les recourants ne peuvent se prévaloir de la situation de fait existante à la suite de l'octroi de la première autorisation municipale du 26 septembre 2000 dès lors que cette autorisation ne concernait que Laurent Chardonnens et sa famille directe au sens de l'art. 6 al. 2 let. e du règlement communal et de l'art. 4 al. 1 de la loi sur le travail. Le commerce peut en outre rester ouvert le dimanche dans la mesure où Laurent Chardonnens et les membres de sa famille assument l'exploitation pendant ce jour férié. Pour les autres recourants qui n'étaient pas les destinataires et bénéficiaires de la première décision, le refus de la mesure provisionnelle ne compromet pas l'issue du recours en ce qui les concerne. Ils ne peuvent en tous les cas pas se prévaloir du fait qu'ils auraient déjà travaillé quelques dimanches en situation illégale dans le commerce sans l'autorisation municipale requise par le règlement communal. Ils n'étaient de plus pas encore associés au moment où la première autorisation du 26 septembre 2000 a été délivrée. Il n'y a donc pas de préjudice irréparable dès lors que l'un des recourants et sa famille sont autorisés à ouvrir le commerce le dimanche.
d) Enfin, le pouvoir d'examen de la section des recours est limité à un contrôle en légalité de la décision du juge intimé qui s'étend à l'excès et à l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a LJPA). La section des recours ne peut ainsi substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur et elle doit seulement vérifier si ce dernier n'aurait pas tenu compte, ou de manière insuffisante, d'intérêts importants ou encore les aurait appréciés de façon erronée (arrêt RE 99/0014 et ATF non publié du 11 novembre 1998 rendu en la cause M. c/OFDEE, consid. 2). Or, le juge intimé a procédé à une pesée complète de tous les intérêts pertinents à prendre en considération. Cependant, la décision attaquée est formulée de manière trop absolue car elle précise que "le magasin Coop Pronto n'est pas autorisé à ouvrir le dimanche" sans réserver, comme le fait la décision attaquée au fond, la possibilité d'une ouverture par Laurent Chardonnens et sa famille directe. Il convient donc de réformer le chiffre I de la décision attaquée dans ce sens.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours n'est que très partiellement admis et la décision attaquée réformée en ce sens que le magasin Coop Pronto peut être ouvert le dimanche aux conditions fixées par la décision du 3 novembre 2000; elle peut être maintenue pour le surplus tout en précisant qu'il ne s'agit pas d'un refus d'effet suspensif, mais du rejet d'une mesure provisionnelle. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre à la charge des recourants un émolument de justice de 500 fr. La commune, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi, a droit aux dépens arrêtés à 500 fr. (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs la section des recours du Tribunal administratif arrête:
I. Le recours incident est très partiellement admis.
II. La décision attaquée est réformée en ce sens que la mesure provisionnelle requise par les recourants est refusée, le magasin Coop Pronto étant toutefois autorisé à ouvrir le dimanche aux conditions fixées par la décision de la Municipalité de Montreux du 3 novembre 2000.
III. Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge des recourants solidairement entre eux.
IV. Les recourants sont solidairement débiteurs de la commune de Montreux d'une somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
mp/Lausanne, le 18 janvier 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint