CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident du 6 novembre 2000
sur le recours incident interjeté par la Municipalité de Gingins, représentée par Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne,
contre
la décision du juge instructeur du 10 octobre 2000 accordant l'effet suspensif au recours interjeté par Salvatore Parrillo, Nathalie Tanner Parrillo, Jan van Uchelen et Lisa Michael van Uchelen contre une décision de la Municipalité de Gingins exigeant l'arrêt immédiat des travaux de construction de deux villas sur la parcelle no 2, au lieu-dit "Mont-d'Eaux" (AC 00/0161 PJ).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Jean-Claude de Haller et M. Jacques Giroud, juges.
Vu les faits suivants:
A. Le 15 décembre 1999 la Municipalité de Gingins a autorisé Salvatore Parrillo, Nathalie Tanner Parrillo, Jan van Uchelen et Lisa Michael van Uchelen à construire sur la parcelle no 2 du cadastre de Gingins, une villa jumelée (en réalité deux villas individuelles d'un étage sur rez-de-chaussée, reliées par un couvert à voiture).
Les lieux sont situés en zone de villas, régis par le règlement sur les constructions et l'aménagement du territoire de la commune de Gingins (ci-après RCAT) approuvé par le Conseil d'Etat le 19 novembre 1983. Suivant l'art. 6.1 RCAT, la hauteur (h) des façades ne peut dépasser 5 m et la hauteur (H) au faîte 9 m en aucun endroit du bâtiment, "accès au sous-sol de largeur limitée excepté". Le croquis illustrant cette disposition montre que ces hauteurs se mesurent à partir du terrain naturel si ce terrain est aménagé en remblai et à partir du terrain fini s'il est aménagé en déblai. Il n'indique en revanche pas clairement si la petite hauteur (h) doit être mesurée au bord supérieur du chéneau (corniche) ou sur la panne sablière (haut de la façade).
Sur le plan mis à l'enquête du 23 novembre au 13 décembre 1999, les cotes de niveau se rapportent à un niveau fictif (100.00) correspondant à la borne située à l'angle sud de la parcelle (point 11 du plan de situation). Pour le bâtiment prévu au nord de la parcelle (ci-après: villa nord) le niveau du chéneau est coté à 106.58 et celui du faîte à 109.78; pour le bâtiment prévu au sud (ci-après villa sud) ces niveaux sont respectivement de 106.18 et 109.18. La seule lecture des plans montre que la hauteur maximum de 5 m par rapport au terrain naturel est dépassée aux angles est et sud de la villa nord (points 2 et 3 du plan de situation, aux niveaux respectifs de 101.43 et 101.42), ainsi qu'à tous les angles de la villa sud (le dépassement atteignant un mètre au point no 8 du plan de situation). Nonobstant, la municipalité a délivré le permis de construire sans réserve.
B. Les travaux de construction étant en cours (charpente posée) la municipalité a fait procéder à un contrôle des niveaux par l'ingénieur géomètre officiel Bernard Schenk. Selon les relevés établis par ce dernier le 7 septembre 2000, le chéneau de la villa nord se trouve au niveau 107.06, et son faîte au niveau 110.21; pour la villa sud, ces niveaux sont respectivement de 106.58 et 109.58. A la suite de ce contrôle, constatant "que les plans d'enquête ne représentent pas la réalité (configuration du terrain naturel)", la Municipalité de Gingins a signifié aux constructeurs, par l'intermédiaire de leur architecte, "l'arrêt immédiat et total du chantier".
C. Les constructeurs ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 8 septembre 2000, sollicitant l'effet suspensif et concluant à l'annulation de la décision attaquée.
Par décision du 10 octobre 2000, le juge instructeur a confirmé l'effet suspensif accordé provisoirement lors de l'enregistrement du recours, et précisé que les travaux pouvaient continuer durant la procédure. En bref, il a considéré "qu'eu égard à sa gravité, l'ordre d'interrompre les travaux (et la décision provisionnelle refusant de suspendre cet ordre) présupposeraient que le caractère révocable de la décision attaquée (sic), ou le non respect du permis de construire délivré, soient manifestes," et qu'en l'occurrence la condition d'une irrégularité manifeste n'était pas remplie.
D. La Municipalité de Gingins a recouru contre cette décision le 16 octobre 2000, concluant à la révocation de l'effet suspensif et à ce qu'interdiction soit faite à Salvatore Parrillo et crts de continuer les travaux durant la procédure.
Le juge intimé a renoncé à répondre au recours.
Les constructeurs concluent à son rejet, avec dépens, et au maintien de l'effet suspensif (mémoire du 31 octobre 2000).
La section des recours a statué sans donner suite à la demande d'inspection locale formulée le 30 octobre 2000 par la municipalité.
Considérant en droit:
1. Les décisions du juge instructeur refusant ou octroyant l'effet suspensif sont susceptibles de recours incident (art. 50 lit. a de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA]. Le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 37 al. 1 LJPA). Les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir, ainsi que les dispositions du droit fédéral, sont réservées (art. 37 al. 2 LJPA). Ces conditions générales définissant la qualité pour agir s'appliquent aussi bien à la procédure principale qu'aux éventuels recours incidents pouvant intervenir dans le cadre de cette dernière (arrêt RE 94/0033 du 17 août 1994).
a) En tant qu'autorité, la Municipalité de Gingins ne jouit pas de la personnalité morale et ne saurait, pour ce motif déjà, fonder sa qualité pour recourir sur l'art. 37 al. 1 LJPA. Elle n'est pas non plus habilitée à recourir en vertu d'une disposition spéciale du droit cantonal ou fédéral, comme le sont par exemple le Département des infrastructures en matière d'octroi de permis de construire (art. 104a LATC), l'autorité cantonale de première instance dans le domaine des mesures administratives concernant les véhicules et les conducteurs (art. 24 al. 5 let. a LCR) ou les municipalités contre les décisions de l'Administration cantonale des impôts fixant le lieu de taxation (art. 14 al. 6 LI).
b) En tant qu'autorité exécutive de la commune (art. 92 Cst. VD), la municipalité peut cependant agir, dans les limites de ses compétences, au nom de la commune elle-même, collectivité publique dotée de la personnalité morale (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, ch. 4.1.1.2, p. 158). Le Tribunal administratif a été ainsi amené à considérer comme émanant de la commune des recours déposés au nom de la municipalité, lorsque celle-ci procédait à tort sous son propre nom, mais agissait en fait pour la collectivité dont elle est l'organe (v. notamment arrêt AC 96/0007 du 24 juin 1996; AC 98/0062 du 18 novembre 1999).
c) Bien que l'art. 37 al. 1 LJPA, comme l'art. 103 let. a OJ, ne concerne en principe pas les autorités ou les collectivités de droit public, la jurisprudence reconnaît exceptionnellement à ces dernières la qualité pour agir dans certaines situations. Tel est le cas notamment lorsqu'elles sont touchées par la décision attaquée de la même manière que le serait un particulier (ATF 124 II 409 c. 1e, bb, p. 417; 123 II 425 c. 3a, p. 427 et les réf.). Cette situation n'est pas réalisée en l'espèce. Mais la jurisprudence reconnaît aussi la qualité pour recourir à une collectivité lorsqu'elle est touchée par la décision attaquée dans ses prérogatives de puissance publique et a un intérêt digne de protection à ce que cette décision soit annulée ou modifiée, par exemple en qualité de titulaire de compétences en matière de police des constructions (v. arrêts précités et ATF 117 Ib 111 c. 1b, p. 113 ss). Le droit administratif vaudois reconnaît d'ailleurs aux communes, même en l'absence de dispositions légales expresses, le droit de recourir lorsqu'elles peuvent faire valoir une violation de leur autonomie (RDAF 1999 I 125, spéc. 127; RDAF 1982 p. 373). Dans le domaine de l'aménagement du territoire et la police des constructions, il n'est pas contesté que les communes vaudoises disposent d'une liberté de décision importante, qu'il s'agisse du plan directeur communal et des plans directeurs localisés (art. 35 à 38b LATC), des plans d'affectation (art. 43 ss) ou de la délivrance des permis de construire (art. 103 ss LATC). Cette autonomie a été maintes fois reconnue par le Tribunal fédéral (ATF 98 Ia 427 c. 4, p. 434; 94 I 541 c. 3c, p. 546; RDAF 1987 p. 155 c. 2a). Dans la mesure où son autonomie est en cause, la commune de Gingins peut ainsi exiger des autorités cantonales dont le Tribunal administratif qu'elles respectent les limites de sa compétence et qu'elles appliquent correctement les dispositions du droit cantonal ou communal applicables en la matière.
2. L'effet suspensif est une mesure provisionnelle qui fait obstacle à l'exécution de la décision attaquée. En tant que tel, il doit en principe servir au maintien de l'état de fait existant lors de l'ouverture de la procédure et à la sauvegarde des intérêts litigieux (art. 46 LJPA). En règle générale il convient d'accorder l'effet suspensif si la décision attaquée n'a pas encore été exécutée, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis (RDAF 1994 p. 321). On veillera aussi bien à ce que l'exécution immédiate de la décision attaquée ne rende pas illusoire la protection juridique procurée par le droit de recours, qu'à éviter que la suspension des effets de la décision attaquée durant la procédure empêche ladite décision d'atteindre son but. Il s'agit en fin de compte d'examiner si les raisons qui plaident pour l'exécution immédiate de cette décision l'emportent sur celles qui peuvent être invoquées à l'appui du statu quo (dans ce sens, G. Steinmann, Vorläufiger Rechtschutz im Verwaltungsbeschwerdeverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren, ZBl 1993 p. 149-150).
Pour statuer sur la demande de mesures provisionnelles, les prévisions sur le sort du recours au fond n'entrent en considération que si elles ne font pas de doute (ATF 106 Ib 116 et les arrêts cités). C'est avant tout en fonction de la vraisemblance et de l'importance du préjudice que les mesures provisionnelles sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe de la proportionnalité, que doit dépendre le sort de la requête (dans ce sens, Isabelle Häner, Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsprozess, RDS 1997 II p. 322 ss, spéc. ch. 92, p. 324).
3. En l'occurrence le juge instructeur s'est dispensé de peser les intérêts en présence (intérêt public à l'arrêt immédiat des travaux et intérêt des constructeurs à poursuivre le chantier sans désemparer). Il a jugé que l'ordre de suspendre les travaux présupposait "que le caractère révocable de la décision attaquée" (il faut sans doute comprendre le caractère révocable du permis de construire) "ou le non-respect du permis de construire délivré, soit manifeste", condition qu'il a jugée non réalisée dans le cas particulier. Cette motivation apparaît critiquable à double titre:
a) Selon l'art. 105 LATC, la municipalité est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Malgré les termes utilisés, il ne s'agit pas là d'une simple faculté, laissée au bon vouloir de l'autorité: lorsqu'elle constate que des travaux en cours n'ont pas été autorisés, soit qu'ils n'aient pas fait l'objet d'une demande de permis de construire ou qu'ils ne soient pas conformes aux plans autorisés, la municipalité doit ordonner la suspension des travaux (Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 199/200). On cherche en vain dans la jurisprudence ou la doctrine le principe selon lequel la suspension des travaux ne pourrait intervenir qu'en cas d'irrégularités manifestes. Il s'agit en fait d'une mesure provisionnelle que l'autorité se doit de prendre pour éviter que l'avancement des travaux ne crée un état de fait irréversible ou sur lequel on ne pourrait revenir qu'à grands frais. L'autorité n'a pas à examiner dès l'abord, en détail, si les travaux en cause ne sont pas réglementaires: pour une telle décision, provisoire, il lui suffit de procéder à un examen rapide de la situation (B. Bovay, loc. cit.). C'est avant tout l'application du principe de la proportionnalité qui doit guider ce type de décision; il est ainsi tout à fait concevable qu'une irrégularité manifeste n'entraîne pas la suspension des travaux si elle peut sans difficulté être corrigée après l'achèvement de l'ouvrage ou si la poursuite du chantier ne compromet pas sensiblement une mise en conformité ultérieure; dans le cas contraire, il peut se justifier de suspendre les travaux alors même que leur non-conformité ne serait pas patente, soit qu'ils n'aient pas été autorisés, mais pourraient néanmoins s'avérer conforme au droit matériel, soit qu'ils aient été entrepris sur la base d'une autorisation viciée dont la révocation serait envisagée.
b) Quoi qu'il en soit, c'est sur la base d'une constatation inexacte des faits que le juge instructeur a considéré que les travaux n'étaient pas entachés d'une irrégularité manifeste. Il résulte en effet clairement des relevés du géomètre officiel que les bâtiments réalisés dépassent, au niveau de la corniche comme du faîte, les hauteurs indiquées dans les plans mis à l'enquête, sur lesquels se fonde le permis de construire. Pour les hauteurs à la corniche, le dépassement est de 48 cm pour la villa nord et de 40 cm pour la villa sud; pour la hauteur au faîte, elle est de 43 cm pour la villa nord et de 40 cm pour la villa sud. Il est également manifeste qu'au point le plus bas du terrain naturel (point no 3 du plan de situation pour la villa nord, point no 8 pour la villa sud) la hauteur maximum de 5 m est dépassée respectivement de 64 et 140 cm, si on la mesure à la corniche (le dépassement est encore supérieur si cette hauteur doit être mesurée sur la panne sablière). La hauteur maximum au faîte de la villa sud est également dépassée de 40 cm. Indépendamment de la question de savoir si, comme le prétend la municipalité, le permis de construire a été obtenu sur la base de plans qui l'ont induite en erreur (question qui n'a pas à être résolue ici), les travaux ne sont ainsi en tous les cas pas conformes au permis de construire délivré et violent de manière évidente l'art. 6.1 du règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire.
4. Les irrégularités constatées ne sont pas de minime importance, et l'on ne peut d'emblée exclure qu'elles conduisent la municipalité à ordonner une mise en conformité des travaux. Plus le chantier sera avancé, plus cette dernière sera difficile à réaliser, voire à exiger eu égard au principe de la proportionnalité des mesures administratives. Il existe ainsi un intérêt public certain à suspendre les travaux, afin d'éviter une situation difficilement réversible.
Les constructeurs affirment, sans autre précision, que l'interruption des travaux d'un bâtiment dont la livraison était prévue pour fin 2000 aurait pour eux des conséquences graves. L'arrêt des travaux est évidemment de nature à porter un préjudice économique aux constructeurs, en les exposant notamment à devoir indemniser les entreprises dont ils seraient en demeure d'accepter les prestations selon le planning prévu. Cet inconvénient n'apparaît toutefois pas décisif. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 218 c. 4b). En exécutant des travaux non conformes aux plans mis à l'enquête, les constructeurs ont pris un risque dont il leur incombe d'assumer les conséquences.
5. Conformément à l'art. 55 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent. Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324). L'émolument de justice sera en conséquence mis à la charge des constructeurs, de même que les dépens auxquels a droit la commune de Gingins, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause.
Par ces motifs la section des recours du Tribunal administratif arrête:
I. Le recours incident est admis.
II. La décision du juge instructeur du 10 octobre 2000 est annulée.
III. L'effet suspensif provisoirement accordé au recours de Salvatore Parrillo et consorts est levé.
IV. La décision de la Municipalité de Gingins du 8 septembre 2000 ordonnant l'arrêt immédiat des travaux en cours sur la parcelle no 2 du cadastre de Gingins est exécutoire nonobstant le recours.
V. Un émolument de 600 (six cents) francs est mis à la charge de Salvatore Parrillo, Nathalie Tanner Parrillo, Jan van Uchelen et Lisa Michael van Uchelen, solidairement.
VI. Salvatore Parrillo, Nathalie Tanner Parrillo, Jan van Uchelen et Lisa Michael van Uchelen verseront solidairement une indemnité de 600 (six cents) francs à la commune de Gingins, à titre de dépens.
Lausanne, le 6 novembre 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint