CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident du 14 juillet 1999
sur le recours formé par Christine PROBST, domiciliée au chemin de Villardiez 16, à 1009 Pully, représentée par Me Ramel, avocat à Lausanne,
contre
la décision rendue le 17 mai 1999 par le magistrat instructeur instruisant la cause au fond AC 99/030 (rejet d'une requête d'effet suspensif).
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Jacques Giroud et M. Vincent Pelet, juges.
Vu les faits suivants:
A. La Municipalité de Pully (ci-après la municipalité) a soumis à l'enquête publique du 2 septembre au 1er octobre 1997 le projet de plan partiel d'affectation "Les Alpes". Le périmètre du plan est limité au sud par la ligne CFF Lausanne-Berne, à l'ouest par le chemin du Liaudoz et au nord par une rangée de constructions desservies depuis le chemin de Villardiez. Le plan est divisé en deux zones, la zone A (secteurs nord et sud) réservée aux constructions d'intérêt public et la zone B destinée à la construction de logements. Le dossier du plan comprend deux documents élaborés par un bureau d'ingénieurs spécialisé en matière de trafic, intitulés "Principes de schémas de circulation" et "Etude acoustique".
Le projet de plan partiel d'affectation "Les Alpes" prévoit d'interdire la circulation sur le dernier tronçon ouest de l'avenue des Alpes. Le trafic de transit sera ainsi reporté pour l'essentiel sur le chemin de Villardiez qu'il est prévu d'élargir pour permettre la circulation dans les deux sens depuis le chemin du Liaudoz jusqu'au chemin (sans nom) qui descend rejoindre l'avenue des Alpes. Selon l'étude acoustique, 960 véhicules par jour passent actuellement dans les deux sens sur le tronçon de l'avenue des Alpes qu'il est prévu d'interdire à la circulation pour créer une rue piétonne.
La même étude relève que 360 véhicules par jour traversent le chemin de Villardiez dans le sens unique actuel ouest - est allant du chemin du Liaudoz au chemin de Rennier. L'étude acoustique mentionne que la réalisation du plan entraînera un accroissement de trafic sur le premier tronçon du chemin de Villardiez de 50 véhicules par jour et de 20 véhicules sur le second tronçon maintenu en sens unique; ces chiffres correspondent à l'augmentation du trafic résultant de l'exploitation des parkings prévus par le projet de plan partiel d'affectation sans prendre en considération le report du trafic sur le chemin de Villardiez provoqué par la fermeture de l'avenue des Alpes. Selon l'étude acoustique le trafic sur le chemin de Villardiez atteindra avec la réalisation du plan un total de 1380 mouvements de véhicules par jour sur le premier tronçon réaménagé à double sens et de 420 sur le second tronçon maintenu en sens unique.
B. Christine Probst est propriétaire de la parcelle 1859 située au chemin de Villardiez 16 à Pully. Elle s'est opposée pendant le délai d'enquête au projet de plan partiel d'affectation. Son bien-fonds se trouve à une distance d'environ 50 m du point le plus proche du périmètre. Elle se plaignait en particulier de l'augmentation prévisible du trafic sur le chemin de Villardiez et de l'absence de mesures prévues pour empêcher un trafic supplémentaire sur cette voie.
C. Dans son préavis municipal no 7 du 16 février 1998, la municipalité a proposé au conseil communal de lever l'opposition pour les motifs suivants:
"Contrairement aux dires de l'opposante, le futur quartier ne sera nullement entouré, sur ses côtés sud, est et ouest par des zones piétonnes impliquant que le chemin de Villardiez subisse à lui seul un surcroît de trafic.
Si l'un des principes développés par le plan consiste à réaménager le tracé de l'avenue des Alpes en lui attribuant le rôle d'une desserte de quartier permettant la modération de trafic dans un contexte élargi aux chemins d'accès aux quartiers voisins, cela ne signifie pas pour autant que ce plan interdit de rejoindre ou de ressortir du quartier des Alpes par l'avenue du même nom.
En réalité, la nouvelle structure de cette avenue est appelée à éviter principalement et prioritairement qu'elle ne serve de voie de transit entre le chemin de Rennier et le chemin du Liaudoz, et par lui de rejoindre directement et commodément le carrefour de la Perraudettaz par l'usage de son tracé projeté. Dans cette perspective, et hormis la création envisagée d'une zone à vitesse limitée sur l'avenue des Alpes, le secteur ouest de celle-ci sera doté de deux éléments de césure du trafic. Le premier consistera à créer, au droit du café des Alpes, une place urbaine où le piéton sera prioritaire. Le second sera réalisé au droit du nouveau collège. Il impliquera le détournement du trafic provenant ou ressortant du chemin du Liaudoz par l'extrémité ouest du chemin de Villardiez élargi et mis à double sens sur ce court tronçon. Pour le surplus, cette dernière artère conservera son régime de circulation actuel."
Lors de sa séance du 25 mars 1998, le conseil communal a décidé d'adopter le projet de plan et la proposition de réponse à l'opposition de Christine Probst. Cette décision a été notifiée à l'opposante par pli recommandé du 1er avril 1998.
D. Christine Probst a recouru contre cette décision auprès du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (actuellement Département des infrastructures) en concluant principalement à l'annulation de la décision communale et subsidiairement à ce que le chemin de Villardiez soit réservé aux bordiers, tout en étant ouvert à la circulation dans les deux sens. Par décision du 12 janvier 1999, le chef du Département des infrastructures a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable et il a approuvé le plan partiel d'affectation "Les Alpes".
E. Christine Probst a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 1er mars 1999 en demandant que l'effet suspensif soit accordé au recours. La municipalité s'est déterminée sur le recours en s'opposant à l'octroi de l'effet suspensif. Elle a fait valoir que dans la zone réservée aux constructions publiques, un projet de collège, un centre de vie enfantine, une salle de gymnastique et des équipements sportifs devraient être mis en chantier dès le mois d'avril 2000 pour être mis en service à la rentrée scolaire d'août 2002. La commune avait donc un intérêt à ce que le plan contesté soit approuvé définitivement dans les plus brefs délais pour ne pas compromettre la réalisation de la planification des constructions scolaires de la commune.
F. Par décision du 17 mai 1999, le magistrat instruisant la cause au fond a rejeté la requête d'effet suspensif. Christine Probst a recouru contre cette décision le 17 mai 1999 auprès de la section des recours du tribunal. La municipalité ainsi que le juge intimé se sont déterminés sur le recours incident en concluant à son rejet.
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 45 LJPA, le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire prise, d'office ou sur requête, par le magistrat instructeur. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée (arrêt TA RE 92/019 du 9 juin 1992, consid. 1). L'octroi de l'effet suspensif constitue la règle dont il ne faut s'écarter que pour des motifs particulièrement qualifiés (Fritz Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF, 1976 p. 217 ss, 223); à défaut, le recourant serait privé de la possibilité de faire trancher le problème de fond avant de subir l'atteinte qu'il prétend être portée à ses intérêts par la décision attaquée; de plus lorsque le recours au fond est formé contre un permis de construire, la réalisation des travaux litigieux serait de nature à compromettre l'issue du recours par la création d'une situation de fait quasiment irréversible. C'est pourquoi la section des recours du Tribunal administratif accorde de manière générale l'effet suspensif dans les litiges en matière de construction (arrêt RE 98/030 du 20 octobre 1998 et RE 99/005 du 16 avril 1999).
b) L'effet suspensif peut cependant être refusé lorsqu'un intérêt public ou privé prépondérant commande l'exécution immédiate de la décision (arrêt TA RE 92/018 du 4 juin 1992, consid. 3). Tel est notamment les cas lorsque les travaux litigieux sont nécessaires pour éviter une mise en danger concrète et immédiate de biens de police comme la santé et la sécurité, ou pour des motifs relevant de la protection de l'environnement (arrêt TA RE 98/007 du 9 avril 1998, RE 97/028 du 5 septembre 1997, RE 97/025 du 5 septembre 1997, RE 96/062 du 6 février 1997). La section des recours a par exemple jugé que les travaux ordonnés pour éviter une pollution des eaux ne pouvaient bénéficier de l'effet suspensif (arrêt TA RE 95/009 du 5 avril 1995); elle a aussi jugé que l'exécution immédiate du permis de construire se justifiait par un intérêt prépondérant pour la construction d'une fontaine à Froideville, qui devait être inaugurée pour les festivités du 700ème anniversaire de la Confédération (arrêt TA RE 91/001 du 13 août 1991), ou pour terminer des travaux dispensés de l'enquête publique et en voie d'achèvement (arrêt TA RE 91/004 du 23 septembre 1991) ou encore, pour finir la construction d'une école afin d'assurer la mise à disposition des classes lors de la rentrée scolaire (arrêt TA RE 92/051 du 22 janvier 1993). En revanche l'intérêt d'une collectivité qui souhaite débuter les travaux de construction d'une grande salle pour bénéficier d'une éventuelle subvention fédérale ne justifiait pas le refus de l'effet suspensif (arrêt TA RE 93/043 du 25 août 1993).
c) L'effet suspensif peut aussi être refusé lorsque le recours apparaît d'emblée manifestement mal fondé; cette conclusion doit être établie sur la base d'un état de fait non contesté et résulter de l'application de règles de droit qui ne laissent pas un pouvoir d'appréciation à la section devant statuer sur le fond du recours ou encore découler d'une jurisprudence constante. La solution juridique au recours doit s'imposer d'elle-même de manière évidente (arrêts TA RE 91/009 du 11 octobre 1991, RE 92/034 du 6 octobre 1992, consid. 2 et RE 92/040 du 9 novembre 1992). Par exemple, l'effet suspensif peut être refusé, si la durée du retrait d'un permis de conduire correspond au minimum légal et si les faits à la base de la décision attaquée sont admis (ATF 115 Ib 157, v. aussi arrêts TA RE 93/044 du 14 septembre 1993 consid. 1; RE 92/017 du 27 mai 1992 consid. 1). Mais le recours ne saurait d'emblée être considéré comme manifestement mal fondé en matière de construction par le simple fait que l'autorité a accordé au constructeur une dérogation sur l'indice d'utilisation du sol (arrêt TA RE 96/003 du 9 février 1996).
d) L'effet suspensif peut encore être refusé pour des travaux autorisés par le permis de construire faisant l'objet du recours, mais qui ne sont pas critiqués dans les motifs de recours au fond et dont la réalisation ne compromet pas les intérêts défendus par le recourant (arrêt TA RE 95/086 du 4 mars 1996). Par exemple, l'effet suspensif a été refusé pour un projet de port car les recourants ne contestaient que la suppression des amarrages en pleine eau prévue après la mise en service du port, dont ils admettaient par ailleurs la conformité aux plans et règlements en vigueur (arrêt TA RE 95/086 précité). L'effet suspensif a aussi été refusé pour la réalisation d'un immeuble résidentiel car le recours ne portait que sur les aménagements extérieurs en limite de propriété, qui pouvaient être fixés indépendamment de la construction du bâtiment principal (arrêt TA RE 99/005 du 16 avril 1999).
e) C'est en définitive dans le cadre d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération que le juge instructeur doit déterminer si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours (v. arrêt RE 93/0043 du 24 août 1993 publié à la RDAF 1994, p. 321 ainsi que l'arrêt RE 98/0030 du 20 octobre 1998). Le pouvoir d'examen de la section des recours dans ce domaine est limité à un contrôle en légalité de la décision du juge intimé, qui comprend l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a LJPA). La section des recours ne peut donc substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur et elle doit seulement vérifier si ce dernier n'aurait pas tenu compte, ou de manière insuffisante, d'intérêts importants ou encore, les aurait appréciés de façon erronée (ATF non publié rendu le 11 novembre 1998 en la cause M c/ OFDEE, consid. 2a).
2. a) La décision attaquée est fondée essentiellement sur le fait que les problèmes posés par l'augmentation du trafic automobile sur le chemin de Villardiez pourraient être résolus de manière indépendante de la réalisation du plan partiel d'affectation et que les mesures demandées par la recourante pouvaient être ordonnées sans remettre en cause le schéma de circulation prévu par ce plan. La décision mentionne aussi l'intérêt de la commune de Pully à réaliser en temps utile un complexe scolaire pour satisfaire aux besoins d'un nombre croissant d'élèves.
b) En l'espèce, la réalisation du plan entraînera une augmentation non négligeable de la circulation automobile au chemin de Villardiez en raison de la fermeture au trafic du dernier tronçon ouest de l'avenue des Alpes. En fait, plusieurs centaines de voitures supplémentaires emprunteront le premier tronçon du chemin de Villardiez à réaménager après la réalisation du plan. Le recours, qui tend à ce que des mesures ayant trait à la circulation soient prévues sur le chemin de Villardiez est directement lié à la conception même du schéma de circulation prévu par le plan litigieux. En outre, la recourante demandait devant le département que la circulation à double sens soit réintroduite sur le second tronçon du chemin de Villardiez et qu'il soit réservé aux bordiers; or la jurisprudence du tribunal admet que les sens uniques sont en principe à déconseiller car la circulation bidirectionnelle a un effet modérateur que le sens unique supprime (voir les arrêts TA GE 94/056 du 23 septembre 1997 et AC 98/005 du 30 avril 1999). Enfin, un plan partiel d'affectation peut comprendre et indiquer les mesures de circulation et de signalisation routières prévues comme des éléments nécessaires à l'équipement, ces données ne pouvant toutefois acquérir une force contraignante qu'au terme des procédures spécifiques prévues par la loi sur les routes ou par la législation sur la circulation routière (Brandt/Moor, Commentaire LAT, art. 18 no 120). Le recours au fond n'apparaît donc pas d'emblée manifestement mal fondé sur ces points et les mesures ayant trait à la circulation sur le chemin de Villardiez sont à étudier en relation avec le schéma des circulations prévu par le plan litigieux. Le recours ne semble pas non plus manifestement irrecevable compte tenu de la proximité du bien-fonds avec le périmètre du plan litigieux (50 m.) de l'importance de ce plan, ainsi que de l'accroissement prévisible du trafic au droit de la propriété de la recourante (un peu moins d'une centaine de véhicules par jour). L'effet suspensif ne peut donc être refusé pour ces motifs.
c) Cette situation ne justifie pas à pour autant l'octroi de l'effet suspensif. Tant la suppression du trafic de transit sur l'avenue des Alpes par la création d'une zone piétonne que le réaménagement du chemin de Villardiez nécessitent une procédure complète d'adoption d'un projet de construction routier, telle qu'elle est prévue par l'art. 13 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991; en outre la réalisation des bâtiments prévus par le plan litigieux est subordonnée à l'octroi d'un permis de construire selon la procédure prévue par les art. 103 ss de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC). L'entrée en force du plan partiel d'affectation n'est pas de nature à compromettre les intérêts de la recourante, qui pourra intervenir dans le cadre des procédures liée aux projets de constructions: le refus de l'effet suspensif ne peut donc pas entraîner une situation de fait irréversible. Il n'empêche pas la section du tribunal, en cas d'une éventuelle admission du recours, d'ordonner que le plan partiel d'affectation soit complété pour intégrer d'éventuelles mesures de signalisation routière ou d'aménagements routiers à prendre sur le chemin de Villardiez ou de requérir auprès d'experts des compléments et précisions sur les conditions de circulation concernant le chemin de Villardiez. En définitive, rien ne s'oppose à ce que le constructeur ou la commune entreprennent à leurs risques l'étude des projets routiers envisagés ou engagent les frais d'établissement d'une demande de permis de construire, alors même que le recours déposé contre le plan d'affectation n'est pas encore tranché.
3. a) La recourante invoque encore dans son recours incident le fait que "(...) la publication de l'enquête publique a été retirée de l'affichage au pilier public avant l'échéance du délai", dans l'après-midi du dernier jour, vers 15 heures; il s'agirait selon la recourante d'une violation grave des règles de procédure qui entraînerait l'annulation de la décision du conseil communal du 25 mars 1999 adoptant le plan contesté.
b) Le conseil de la recourante n'indique cependant pas quelle disposition de procédure serait violée par ce fait. Il n'indique pas non plus quelle serait la norme ou, à défaut, la jurisprudence en vertu de laquelle cette situation entraînerait l'annulation de la décision d'adoption par le conseil communal. Cette lacune dans l'argumentation juridique ne porte toutefois pas à conséquence car le tribunal est tenu d'appliquer le droit d'office (art. 53 LJPA); à l'instar du Tribunal fédéral en matière de recours de droit administratif (ATF 117 Ib 117 consid. 4a, 115 Ib 57, 58 consid. 2b), il revoit l'application du droit sans être lié par les motifs des parties, de sorte qu'il pourrait admettre le recours pour d'autres raisons que celles indiquées par le recourant ou, au contraire, confirmer la décision attaquée pour d'autres motifs que ceux retenus par l'autorité intimée (arrêts TA AC 96/173 du 30 janvier 1997 consid. 2a; AC 93/227 du 2 septembre 1993 consid. 1 et AC 91/154 du 29 juin 1993, consid. 1b).
c) L'art 57 LATC prévoit que "le plan est soumis à l'enquête publique pendant une durée de 30 jours. Durant l'enquête, le dossier, comprenant le projet et ses annexes est déposé au greffe municipal de la commune, où le public peut en prendre connaissance. Avis est donné de ce dépôt par affichage au pilier public et par insertion, avant le début de l'enquête, dans la feuille des avis officiels du canton de Vaud et dans un journal local au moins". Cette disposition ne précise donc pas expressément la durée de l'affichage de l'avis d'enquête au pilier public en exigeant seulement que le dossier du plan et ses annexes puisse être consultés pendant les 30 jours de l'enquête publique. On ne saurait donc parler d'une violation de l'art. 57 LATC par le simple fait que l'avis d'enquête ait été enlevé du pilier public à 15 heures ou à 16 heures le dernier jour de l'enquête publique. Il est certes souhaitable que l'avis d'enquête reste affiché au pilier public pendant toute la durée de l'enquête et soit enlevé seulement le lendemain du dernier jour, mais il ne s'agit pas d'une exigence légale. Au surplus la commune a respecté les autres modalités de l'enquête publique. L'avis de l'enquête publique a été publié non seulement dans la feuille des avis officiels et dans le journal local "la Chronique de Pully-Lavaux", mais également dans un quotidien romand à grand tirage, soit le journal 24 heures. La recourante ne prétend pas au demeurant avoir subi un quelconque préjudice du fait que l'avis d'enquête ait été enlevé du pilier public en début d'après-midi le dernier jour de l'enquête.
d) Enfin, la jurisprudence du Tribunal fédéral a précisé que le seul affichage au pilier public lors de l'enquête publique de la modification d'un plan d'affectation était insuffisant et ne respectait pas les exigences minimum de protection juridique définies à l'art. 33 al. 1 LAT; même si une telle insuffisance n'entraînait pas la nullité de plein droit de la décision d'adoption du plan (ATF 116 Ia 236 ss). Pour cette raison également, on ne saurait attribuer une portée déterminante à la durée de l'affichage de l'avis d'enquête au pilier public, car ce mode de publication n'est à lui seul pas conforme à l'art. 33 al. 1 LAT. Ce grief particulier, manifestement mal fondé, ne permet donc pas d'accorder l'effet suspensif au recours.
4. Il résulte des explications qui précèdent que le recours incident doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Compte tenu de ce résultat, un émolument de justice de 800 fr. doit être mis à la charge de la recourante. La commune, qui obtient gain de cause par l'intermédiaire de son avocat, a droit aux dépens qu'elle a requis, arrêtés à 800 fr. également.
Par ces motifs la section des recours du Tribunal administratif arrête:
I. Le recours incident est rejeté.
II. La décision du magistrat instructeur refusant l'effet suspensif au recours enregistré sous la référence AC 99/030 est maintenue.
III. Un émolument de justice de 800 fr. (huit cents francs) est mis à la charge de la recourante.
IV. La recourante est débitrice de la commune de Pully d'une somme de 800 francs (huit cents francs) à titre de dépens.
mp/Lausanne, le 14 juillet 1999
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint