CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 12 septembre 1997
sur le recours interjeté par l'Association Rallye du Pays de Vaud, représentée par son président Olivier Monachon, à Begnins,
contre
la décision rendue le 8 septembre 1997 par le juge instructeur accordant l'effet suspensif au recours GE 97/127 interjeté par la Ligue vaudoise pour la protection de la nature et Pro Natura (LSPN) contre la décision du Centre de conservation de la faune du 7 juillet 1997 déterminant le tracé d'un rallye automobiles dans les bois du Risoux.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; M. Eric Brandt et M. Alain Zumsteg, juges. Greffière: Mlle Kathrin Gruber.
Vu les faits suivants:
A. L'association Rallye du Pays de Vaud, présidée par Olivier Monachon, a prévu d'organiser le rallye automobile dit "du Pays de Vaud" ou "de St-Cergue", les 11, 12 et 13 septembre 1997. Dans un préavis du 27 mai 1997, le chef du Service des forêts, de la faune et de la nature s'est déclaré prêt - en principe et à certaines conditions - à autoriser quatre tronçons de route sur lesquels le rallye pourrait se dérouler. Le 7 juillet 1997, le Centre de conservation de la faune et de la nature (ci-après CCFN) a écrit à Olivier Monachon que l'un des circuits en cause ne convenait pas pour des motifs tenant à la protection de la faune et à la législation sur les forêts; il proposait de le remplacer par un autre tracé reliant la Thomassette à la Burtignière (ci-après le nouveau tracé), ce que l'intéressé a accepté. Propriétaires de certaines des parcelles traversées par ce tracé, les Communes de Morges et du Chenit ont donné leur accord respectivement les 16 et 17 juillet 1997. D'autres propriétaires devaient encore être sollicités. Le 19 août 1997, le Service des automobiles a autorisé le rallye susmentionné, notamment sur le nouveau tracé, sous réserve de conditions particulières énoncées en annexe à la décision.
Au demeurant, dans une lettre du 1er septembre 1997, le Service des forêts et de la faune a donné les explications suivantes au Groupe Nature Vallée de Joux qui s'opposait au tracé du rallye à la Vallée :
"(...) Considérant la volonté locale d'organiser une épreuve sur place, nous avons cherché une solution de rechange; les autres projets présentés n'étaient pas acceptables sur le plan de la conservation de la faune et de la nature; seul le trajet retenu était admissible par rapport aux besoins des organisateurs de l'épreuve. Nous tenons à signaler que l'autorisation a été donnée à titre exceptionnel, à l'organisateur du rallye et pour cette année; il ne s'agit nullement de porter au catalogue le tracé retenu; il faut d'ailleurs remarquer qu'une bonne partie des tracés figurant au catalogue ne sont plus guère utilisables pour les rallyes pour diverses raisons. En outre, des conditions extrêmement précises ont été émises quant au déroulement des reconnaissances et au contrôle de l'état des chemins avant et après l'épreuve.
L'autorisation accordée ne constitue nullement un précédent pouvant permettre d'organiser régulièrement et systématiquement des épreuves. (..)"
B. Par lettre du 3 septembre 1997, la Ligue vaudoise pour la protection de la nature (ci-après LVPN), déclarant agir tant pour elle que pour la Ligue suisse pour la protection de la nature (ci-après LSPN), a saisi le Tribunal administratif en concluant à l'annulation de toute décision autorisant un rallye automobile en forêt. Le recours a été enregistré en tant que dirigé contre la décision du CCFN du 7 juillet 1997 fixant un nouveau tracé. Faisant valoir la législation forestière interdisant un rallye en forêt et l'intérêt public à protéger la faune, notamment l'espèce du Grand Tétras, les recourantes ont requis l'effet suspensif "au moins pour le tronçon nouveau" partant de la Thomassette.
Dans leurs déterminations du 8 septembre 1997, le Service des forêts, le Service des automobiles et Olivier Monachon ont conclu au rejet de la requête d'effet suspensif. Selon le Service des forêts, la route empruntée par le nouveau tracé n'est pas forestière: cette voie est bien nécessaire à l'exploitation forestière, mais elle dessert en priorité une "zone d'économie agricole". Il s'agit donc d'une route à usage mixte :
"s'il existe d'autres routes de même type à la Vallée de Joux, expose encore ledit service, la prépondérance de l'usage mixte, non forestier, y est moins marquée; mais surtout la connaissance (confidentielle pour des questions de protection de l'espèce) des sites favorables au grand Tétras ont conduit le SFFN à accepter ce tracé, les autres étant refusés soit parce qu'à l'évidence sur des routes forestières, soit dans des zones où la protection des espèces est déterminante et conduira par ailleurs à une fermeture prochaine des divers secteurs, notamment dans le cadre de l'étude pilote précitée".
Le Service des automobiles a relevé quant à lui que ce tracé était ouvert au public. Enfin, Olivier Monachon a soutenu que la correspondance du CCFN du 7 juillet 1997 ne constituait pas une décision et que l'autorisation d'organiser un rallye, comprise dans la seule lettre du Service des automobiles du 19 août 1997, n'avait pas été attaquée.
Lors d'un contact pris par téléphone par le juge instructeur, l'inspecteur forestier Jean-Louis Berney a indiqué que le nouveau tracé en cause empruntait des routes forestières, qui, si elles n'étaient pas interdites à la circulation du public par des signaux, étaient destinées à la desserte d'une aire forestière. Se fondant sur ces explications, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours par décision notifiée par fax le 8 septembre 1997.
C. Par acte du 8 septembre 1997, l'association Rallye du Pays de Vaud a interjeté un recours incident contre la décision du juge instructeur accordant l'effet suspensif au recours formé par la LVPN et la LSPN. La recourante conclut au refus de l'effet suspensif de manière à ce que le rallye puisse avoir lieu comme prévu. La LVPN a conclu au rejet du recours, insistant sur le caractère forestier du tronçon litigieux; à l'appui de ses conclusions, elle a produit une lettre du 11 août 1997 d'un propriétaire bordier déclarant s'opposer au passage du rallye sur son fonds. Le Service des automobiles et le Service des forêts, de la faune et de la nature ont conclu à l'admission du recours. Le Service des forêts a notamment relevé ce qui suit:
"3. Selon rapport spontané de M. Jean-Louis Berney, inspecteur des forêts du 11ème arrondissement, il n'a pas qualifié de forestière la route litigieuse lorsqu'il a été interpellé par téléphone mais a déclaré que l'aire forestière traversée contenait des pâturages boisés en plus des massifs forestiers compacts; il a précisé que le statut du tronçon La Combe du Moussillon - Les Grandes Roches prêtait à discussion (...) car la colonie de vacances des Grandes Roches a remplacé une ferme avec débit de boissons; M. Berney ne s'est pas prononcé sur le tronçon La Burtignère - Chalet du Praz Rodet pour lequel l'inspecteur des forêts du 15ème arrondissement est compétent puisqu'il s'agit de propriétés de la commune de Morges. Ce tronçon, sis également en forêt, relie la route précitée, décrite dans le courrier précédent, avec les axes de communication principaux de la Vallée de Joux; à ce titre, ce tronçon n'a pas une vocation exclusivement forestière."
La qualification de route forestière retenue par la décision attaquée relève, souligne enfin le Service des forêts, d'une conclusion hâtive, simplificatrice et abusive.
Egalement interpellé, le juge intimé a conclu au rejet du recours incident. Ses arguments seront repris dans la mesure utile dans les considérants en droit.
D. La section des recours a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. A titre préjudiciel, la recourante et le Service de la faune contestent la qualité pour agir au fond de la LVPN et de Pro Natura Ligue suisse pour la protection de la nature. Selon la recourante et le Service intimé, une décision prise en application de l'art. 15 de la loi fédérale sur les forêts (LFo), telle que celle qui est attaquée au fond, ne pourrait pas faire l'objet d'un recours compte tenu de ce que les décisions attaquables seraient énumérées exhaustivement à l'art. 46 al. 4 LFo.
Après avoir posé que le droit de recours des associations pour la protection de la nature est régi par l'art. 12 LPN ("richtet sich nach Artikel 12"), l'art. 46 al. 3 LFo précise que ce recours peut aussi porter sur des décisions ("ist auch gegen Verfügungen gegeben") prises en vertu des art. 5, 7, 8, 10, 12 et 13 de la loi (par exemple la constatation de la nature forestière d'un bien-fonds). Il ne s'agit en fait que d'un renvoi précise le message du Conseil fédéral relatif à l'art. 46 al. 3 LFo qui poursuit : "La référence au droit de recours des cantons, des communes et des associations rappelle l'applicabilité de l'art. 12 de la loi fédérale du 1er juillet 1996 sur la protection de la nature et du paysage (LPN, RS 451) Afin de dissiper toute incertitude qui pourrait subsister quant aux possibilité d'attaquer telle ou telle décision, le législateur a énuméré les principaux articles visés" (FF 1988 III 200). Cela étant, si la disposition concernant l'autorisation exceptionnelle de circuler en forêt (art. 15 LFo) n'est pas énumérée à l'art. 46 LFo, le droit de recours fondé sur l'art. 12 LPN n'en est pas exclu pour autant. La Ligue pour la protection de la nature aurait en outre qualité pour recourir en vertu de l'art. 12 LPN du moment qu'elle fonde son recours également sur la loi vaudoise sur la protection de la faune adoptée en vertu de la LPN. Dans un examen limité à la vraisemblance, la qualité pour recourir de la Ligue pour la protection de la nature doit par conséquent être confirmée. La section des recours se rallie entièrement sur ce point à l'argumentation du juge intimé.
2. A la suite de son entretien téléphonique avec l'inspecteur forestier Berney, le juge intimé est parvenu à la conclusion que le tronçon de rallye litigieux empruntait une route forestière, raison pour laquelle, à première vue, la manifestation litigieuse devait être interdite en vertu de l'ordonnance sur les forêts (OFo). La recourante et les autorités intimées contestent ce point de vue.
Selon l'art. 15 LFo, les véhicules à moteur ne sont autorisés à circuler en forêt sur des routes forestières que pour accomplir les activités de gestion forestière. Le Conseil fédéral règle les exceptions nécessaires pour l'armée et pour l'accomplissement d'autres tâches d'intérêt public. L'art. 13, al. 3 OFo précise que les manifestations organisées avec des véhicules à moteur sont interdites en forêt et sur les routes forestières.
La loi ne donne aucune définition de la route forestière. Le Tribunal fédéral a précisé cette notion comme il suit : "Pour qu'une route traversant une forêt puisse être qualifiée de route forestière, il faut qu'elle soit nécessaire à l'exploitation de cette forêt, serve dans une large mesure à la conservation de celle-ci et réponde aux exigences forestières du point de vue du tracé et de l'équipement. Tel n'est pas le cas d'une route, dont le but est essentiellement le développement touristique de la région" (ATF 111 Ib 45). Il s'ensuit que pour être qualifiée de forestière, une route doit d'une part servir essentiellement à l'exploitation forestière et non à d'autres fins et d'autre part répondre à des exigences forestières.
Le Service des forêts et de la faune, autorité compétente pour appliquer la loi forestière et la loi sur la faune, a expliqué que la route litigieuse ne servait pas essentiellement à l'exploitation forestière, mais également de route de liaison entre les axes principaux de la Vallée de Joux. Il s'agit donc d'une route de communication. La déclaration faite à ce sujet aurait prêté à malentendu. Sur ce point, le chef du Service des forêts est catégorique. Dès lors qu'elle ne sert pas essentiellement à l'exploitation forestière, la route litigieuse ne saurait être qualifiée à première vue de forestière, contrairement à ce qu'a retenu la décision attaquée.
3. Dans une procédure judiciaire tendant au contrôle de la légalité d'une décision, l'octroi ou la levée de l'effet suspensif dépend de la pesée des intérêts en présence, qui sont en principe contradictoires (ATF 110 V 40, cons. 5a; ATF 102 Ib 226; v. également Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème édition, p. 244 et ss). L'octroi de l'effet suspensif doit notamment assurer, lorsque cela est nécessaire, le maintien de la situation de fait en l'état de manière à permettre son appréciation correcte par l'autorité de recours, et éviter qu'une exécution anticipée ne rende le recours sans intérêt pour son auteur, les objectifs recherchés par celui-ci n'étant plus concrètement et pratiquement atteignables (arrêt du Tribunal administratif RE 92/055 du 26 janvier 1993).
Cependant, contrairement au système adopté dans d'autres cantons, le législateur vaudois n'a pas prévu que le dépôt du recours devait entraîner automatiquement la suspension de la décision attaquée, considérant au contraire que les décisions administratives devaient devenir exécutoires immédiatement après leur notification, sauf lorsque la sauvegarde des intérêts en cause imposait que l'on attende l'issue du recours (exposé des motifs, BGC automne 1989, p. 541 et 542). Le législateur a ainsi voulu que les décisions administratives puissent s'exécuter immédiatement chaque fois que des circonstances concrètes et précises, dûment contrôlées par le magistrat instructeur, n'imposaient pas que l'on y sursoie (RE 92/055, cité).
En l'espèce, la Ligue pour la protection de la nature intervient dans la procédure du fond en tant qu'organisation nationale de protection de l'environnement au sens de l'art. 12 LPN. Les intérêts qu'elle fait ainsi valoir se confondent très largement, pour ne pas dire totalement, avec les intérêts publics que les autorités chargées de délivrer les autorisations nécessaires ont la responsabilité de sauvegarder.
4. Les recourantes au fond font valoir que le rallye porterait atteinte à la faune et notamment à l'espèce protégée du Grand Tétras.
La loi vaudoise sur la faune prévoit à son article 7 que le Conseil d'Etat prend les mesures nécessaires pour assurer le développement optimum et la tranquillité de la faune indigène en tenant compte des conditions locales. L'art. 2 du règlement d'application interdit d'importuner de quelque manière que ce soit la faune sauvage. Une autorisation de la Conservation de la faune est nécessaire pour tout travail, aménagement ou manifestation susceptible de déranger la faune (art. 2 al. 2).
En l'espèce, les explications données par le service de la faune tant dans ses diverses déterminations que dans sa correspondance au Groupe Nature Vallée de Joux démontrent que les autorités concernées ont pris sérieusement en compte l'intérêt public à la protection de la faune. Les recourantes au fond n'apportent aucun élément supplémentaire qui permettrait de conclure que les autorités compétentes n'auraient pas appliqué correctement la loi. A cet égard, on relèvera que le pouvoir d'appréciation du Tribunal administratif est limité à la légalité. Or, la loi sur la faune confère à l'autorité intimée un large pouvoir d'appréciation, que le tribunal ne peut contrôler que sous l'angle de l'arbitraire (art. 36 LJPA).
Dans la pesée des intérêts en présence, requise en matière d'effet suspensif, les différents facteurs suivants entrent en considération.
a) Incontestablement, l'épreuve litigieuse est de nature à provoquer du bruit et des mouvements de véhicules. Cet élément n'a pas été négligé par les autorités concernées. Cette manifestation ne durera que quelques heures et ne portera pas atteintes aux valeurs naturelles, contrairement à ce qu'il en aurait été sur d'autres sites exclus de la démarche, expose le Service des forêts dans ses déterminations du 8 septembre 1997. Probablement cette assertion doit-elle être nuancée. Néanmoins, les décisions ou préavis des diverses autorités parties à la procédure s'accompagnent de cautèles précises qui ont notamment pour objet de limiter les nuisances et les dommages de toute nature - en particulier, autorisation limitée à deux passages, droit de contrôle réservé à l'autorité cantonale avant le départ et sur le parcours, reconnaissance des lieux avant et après l'épreuve, contrôle des véhicules, remise en état du tracé conformément aux instructions des propriétaires concernés et du service forestier (lettre du 27 mai 1997 du Service des forêts, lettre du 17 juillet des municipalités de Morges et du Chenit, décision du 19 août 1997 du Service des automobiles).
b) L'autorisation donnée pour cette édition du rallye ne constitue pas un précédent; elle ne donne pas lieu à une inscription au catalogue des tracés; en bref, l'autorisation a un caractère exceptionnel (lettre du Service des forêts du 1er septembre 1997 au Groupe Nature Vallée de Joux, déterminations de ce même service du 8 septembre 1997).
c) Le choix du tracé litigieux est le fait du Centre de conservation de la faune et de la nature, chargé de défendre les mêmes intérêts que les recourantes (lettre du centre du 7 juillet 1997).
d) L'association organisatrice invoque certaines dispositions irréversibles qu'elle aurait prises (support promotionnel, mise en place des structures d'accueil, des mesures de sécurité et des systèmes de chronométrage, recrutement des commissaires, etc.). RPV organisation estime le dommage financier à un montant de l'ordre de 10 000 francs, en faisant valoir au surplus que l'effet suspensif supprime l'une des manifestations les plus attendues et haute en couleur.
Ces différents éléments parlent en faveur d'une levée de l'effet suspensif. Certes tous n'ont pas le même poids dans la balance des intérêts. Les arguments plaidés par l'association organisatrice jouent ici un rôle très subsidiaire: la perte financière qu'elle invoque n'aurait guère de poids dans la décision si l'on devait conclure à l'existence d'une atteinte sévère et durable à l'environnement et à la faune. Les conditions posées par les autorités concernées montrent cependant suffisamment que les facteurs de risques ont été soigneusement circonscrits. Ainsi, au vu du dossier, l'intérêt public défendu par les recourantes semble avoir été correctement sauvegardé par les autorités compétentes. On rappellera cependant ici que l'accord des propriétaires demeure encore réservé. Cette question peut toutefois être laissée de côté, car elle relève du juge civil.
Le recours doit par conséquent être admis et l'effet suspensif au recours enregistré sous la référence GE 97/127 levé.
6. Vu l'issue du recours, les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
Par ces motifs la section des recours du Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 8 septembre 1997 du juge instructeur du recours GE 97/127 est annulée et l'effet suspensif accordé au recours est levé.
III. Les frais de la présente décision sont laissés à la charge de l'Etat.
mp/Lausanne, le 12 septembre 1997
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint