canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET -
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du 30 août 1994
sur le recours formé le 18 août 1994 par Christophe et Yvonne NICOD, représentés par l'avocat Yves Hofstetter, Petit-Chêne 18, à 1002 Lausanne
contre
la décision du juge instructeur du 10 août 1994 refusant l'effet suspensif au recours interjeté le 25 juillet 1994 contre la décision de la Municipalité de Pully du 12 juillet précédent ordonnant à Christophe Nicod de mettre fin au 31 juillet 1994 au commerce de préparation et de livraison à domicile de mets cuisinés qu'il exerce à la rue Verdaine 4, à Pully (GE 94/073)
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Statuant à huis clos,
la section des recours du Tribunal administratif, composée de
MM. Etienne Poltier, président Pierre Journot, juge Eric Brandt, juge
a vu en fait :
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A. R. Kalter était inscrit auprès de la Police communale du commerce de Pully sous la raison sociale "Hole in 1 Doughnuts, fabrication et vente de pâtisseries, rue Verdaine 4, à 1009 Pully", ce d'août 1991 à mai 1992. A cet effet, il était titulaire d'un bail portant sur un local, sis dans l'immeuble précité, d'une surface de 15 mètres carrés comportant notamment une cuisine.
Ce bail a été repris avec effet au 1er février 1994 par Yvonne Nicod, stipulé à l'usage de "traiteur" et comportant une clause selon laquelle le locataire reprend les locaux aménagés par R. Kalter, conformément au règlement du service d'hygiène, la locataire étant chargée d'informer le service en question de ses activités; ce bail précisait également que la locataire reprend les aménagements effectués par R. Kalter sous sa responsabilité et pour un montant de 6'500 francs.
B. Le commerce exploité à l'enseigne "Chinadomicile" est entré en service le 29 mars 1994. Quelques jours auparavant, des responsables de la police du commerce et du service d'hygiène de la Commune de Pully avaient procédé à une visite du local en question; c'est à la suite de celle-ci que Christophe Nicod s'est adressé à la direction de l'urbanisme de la Commune de Pully par lettre du 10 avril 1994, en requérant l'autorisation d'exploiter son service traiteur de mets cuisinés livrés à domicile. Par lettre du 13 avril 1994, la Municipalité de Pully prend acte de la demande précitée et fait grief à l'intéressé d'avoir commencé son exploitation avant même d'avoir reçu les autorisations nécessaires; ce courrier, qui renonce à demander qu'il soit mis fin à cette exploitation, demande que toute une série de mesures soient prises immédiatement. Dans son courrier du 19 avril suivant, Christophe Nicod proteste de sa bonne foi en affirmant que le responsable communal qui a effectué la visite évoquée ci-dessus n'aurait pas attiré son attention sur le fait qu'il devait attendre une décision sur sa demande d'autorisation avant de mettre en service son commerce.
A la suite d'une nouvelle inspection, la Direction de l'urbanisme et de l'environnement a constaté que les locaux en question ne satisfont pas, dans leur état actuel, certaines règles d'hygiène et de sécurité notamment en raison du fait que ce commerce devrait être assimilé à une cuisine industrielle au sens de la loi (le courrier en question, daté du 11 mai 1994, ne précise au demeurant pas quelles dispositions légales, voire réglementaires fonderaient cette solution); la direction précitée poursuit en formulant toute une série de conditions, émises par divers services cantonaux ou communaux (Laboratoire cantonal, Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie, Service communal de l'assainissement, Commission de salubrité et police municipale), qui devaient être respectées pour permettre le maintien en exploitation de ce commerce; un courrier ultérieur de la municipalité, du 7 juin 1994, exige que les conditions précitées soient remplies d'ici au 30 juin 1994 au plus tard.
Christophe Nicod a effectué de nombreuses démarches dans le courant des mois d'avril à juin pour tenter de remplir les conditions précitées et il a été en mesure de le faire pour un certain nombre d'entre elles. Toutefois, après avoir consulté une entreprise spécialisée dans la ventilation, il est parvenu à la conclusion que, en raison de l'étroitesse de la gaine technique, il n'était nullement certain qu'il puisse remplir l'objectif fixé, à savoir doter sa cuisine d'une hotte d'aspiration avec filtre à graisse assurant d'une manière efficace l'évacuation de l'air vicié en toiture de l'immeuble. Cela étant, Christophe Nicod a annoncé à la Municipalité de Pully, par lettre du 30 juin 1994, qu'il était dans l'obligation de renoncer à son local; étant pris de court, il demandait néanmoins à pouvoir bénéficier d'un délai au 30 septembre 1994 pour mettre fin à son exploitation.
C. Par décision du 12 juillet 1994, la Municipalité de Pully a pris acte de la renonciation de Christophe Nicod à son activité professionnelle et lui a ordonné de mettre un terme à ses activités d'ici au 31 juillet 1994. C'est cette décision que Christophe Nicod a entreprise par déclaration de recours du 25 juillet 1994, confirmée par un mémoire du 4 août suivant, déposé par l'avocat Yves Hofstetter, déclarant agir au nom de Christophe et d'Yvonne Nicod. Les recourants concluent à ce que l'autorisation provisoire d'exploiter un commerce de préparation et de livraison à domicile de mets précuisinés est délivrée aux intéressés avec effet jusqu'au 30 septembre 1994.
D. Le juge instructeur, dans l'accusé de réception du recours du 26 juillet 1994, a accordé provisoirement l'effet suspensif à ce pourvoi; cependant, dans sa réponse, du 8 août 1994, la municipalité, représentée par l'avocat Philippe-Edouard Journot, déclare s'opposer à l'octroi de l'effet suspensif au recours pour divers motifs, tenant essentiellement à de nombreuses plaintes de voisins faisant état d'odeurs insupportables dues au "Chinadomicile"; au demeurant, la municipalité estimait avoir fait preuve jusque-là d'une extrême patience à l'égard des recourants.
Par décision du 10 août suivant, le juge instructeur a levé l'effet suspensif accordé provisoirement le 26 juillet 1994. C'est cette décision que Christophe et Yvonne Nicod ont portée devant la section des recours du Tribunal administratif par acte du 18 août 1994; ils concluent avec dépens à l'octroi de l'effet suspensif.
Dans le cadre de l'instruction de ce recours, le dossier a été complété sur divers points de fait; au surplus, tant le juge intimé, qui a renoncé par ailleurs à déposer des déterminations, que la municipalité ont conclu à son rejet. J.-F. Desmeules, l'un des voisins qui avaient adressé des plaintes à la municipalité au sujet du négoce des recourants, a déclaré renoncer à intervenir à la procédure, par lettre du 22 août 1994; il ajoutait que le Dr Rueff, autre voisin intervenant, était en vacances.
et considère en droit :
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1. Il n'est pas évident de savoir si le litige a trait à une question d'effet suspensif ou, cas échéant, à des mesures provisionnelles. En effet, le recours au fond tend à l'obtention d'une autorisation provisoire avec effet jusqu'au 30 septembre 1994, autorisation que la municipalité a refusée dans la décision attaquée; or, il n'y a généralement pas lieu de rendre une décision sur effet suspensif s'agissant de décisions négatives (v. sur ce point, TA, Section des recours, arrêt du 9 mars 1994, RE 94/001, destiné à la publication). Cependant, on peut déduire de l'état de fait ci-dessus que la municipalité a jusqu'ici autorisé à titre provisoire l'exploitation du "Chinadomicile" et qu'elle a invité les recourants à y mettre fin d'ici au 31 juillet 1994; si la décision attaquée devait donc être analysée comme un retrait d'autorisation provisoire, il serait tout à fait correct de parler d'une suspension des effets de celle-ci pendant la durée de l'instruction du recours au fond. Cette question peut toutefois demeurer en suspens, dans la mesure où la jurisprudence admet que le recours à la section des recours est ouvert aussi bien s'agissant de décisions sur effet suspensif que de décisions de mesures provisionnelles (RDAF 1992 p. 368).
2. La municipalité a sans doute raison de relever que la déclaration de recours n'a été déposée qu'au nom de Christophe Nicod et non pas également au nom d'Yvonne Nicod, contrairement au mémoire de recours; ainsi donc, la recevabilité sur le fond du pourvoi déposé par Yvonne Nicod est douteuse; il n'est toutefois pas absolument certain que la recevabilité du recours incident d'Yvonne Nicod doive s'analyser dans les mêmes termes que ceux du recours au fond. Là encore, on laissera la question ouverte, la recevabilité du recours incident de Christophe Nicod n'étant à juste titre pas contestée.
3. En l'espèce, la municipalité paraît avoir toléré la poursuite de l'exploitation des recourants, plutôt qu'elle ne l'a autorisée à titre provisoire. On ne saurait dès lors appliquer ici sans réserves le principe selon lequel, en matière de droit des constructions, spécialement s'agissant de décisions de rétablissement dans un état conforme au droit, l'octroi de l'effet suspensif serait la règle, à laquelle il ne saurait être fait exception sans motif particulièrement qualifié (TA, section des recours, arrêt du 25 août 1993, RE 93/043, consid. 1 destiné à la publication; pour un exemple particulier, présentant certaines analogies avec le cas présent, arrêt de la même section du 3 février 1992, RE 91/026). Cela étant, la section des recours doit examiner, sur la base de l'ensemble des circonstances du cas d'espèce, si la poursuite de l'exploitation du "Chinadomicile" est nécessaire "au maintien de l'état de fait ou à la sauvegarde des intérêts litigieux"; autrement dit, elle doit essentiellement vérifier, dans le cadre d'un contrôle en légalité (art. 36 lit. a LJPA), si le juge intimé a procédé à une balance correcte des intérêts en présence.
a) On observera tout d'abord que, dans sa lettre du 30 juin 1994, le recourant a pris conscience du fait qu'il lui serait vraisemblablement impossible de respecter les exigences posées en matière de ventilation, en conséquence de quoi il a renoncé à demander une autorisation définitive d'exploiter son commerce. En outre, la décision rendue sur effet suspensif retient que le commerce en question violerait toute une série de dispositions légales ou réglementaires; le recours incident ne paraît pas contester ce point. Dès lors, on pourrait se demander si la section des recours du Tribunal administratif a la faculté d'admettre, par la voie de mesures provisionnelles, la poursuite d'une activité, fût-elle temporaire, dont le caractère non conforme serait établi; une réponse affirmative est douteuse dans la mesure où une autorité qui a toléré un certain temps des activités non réglementaires ne saurait être tenue pour ce motif de les admettre plus longtemps. Au demeurant, le recourant a sans doute à tout le moins péché par imprudence en concluant un bail en omettant de s'assurer au préalable que le local convoité par lui remplirait les exigences auxquelles l'exploitation de son commerce seraient soumises par les autorités administratives. A sa décharge, on peut néanmoins retenir que c'est apparemment la gérance avec qui il a contracté le bail précité qui lui a recommandé ce local et que celui-ci était précédemment exploité à des fins similaires par R. Kalter; ce dernier avait d'ailleurs effectué lui-même divers aménagements, notamment pour améliorer la ventilation, aménagements repris par le nouveau locataire. Au surplus, on notera que, dans l'intervalle entre le 1er février 1994, date de la signature du bail par la recourante, et le 29 mars suivant, date de l'entrée en service du commerce litigieux, Christophe Nicod a installé une hotte de cuisine supplémentaire et procédé au calfeutrage de la gaine technique lui-même; on doit sans doute en inférer qu'il était conscient du problème causé par la ventilation.
b) Malgré les remarques qui précèdent, le caractère non réglementaire de la cuisine litigieuse est loin d'être patent, sous la réserve liée au problème de la ventilation. En effet, dans son courrier du 23 août 1994, le recourant affirme, sans être contredit sur ce point par la partie adverse, qu'il a respecté diverses conditions posées par la lettre municipale du 11 mai 1994, notamment toutes celles ayant trait à la prévention des incendies et à l'hygiène; au surplus, s'agissant de l'exigence relative à la pose d'un séparateur d'huile usée, le Service des eaux et de la protection de l'environnement a retenu, dans un courrier du 21 juin 1994, qu'elle ne reposait pas sur des dispositions de la législation sur la protection des eaux, mais seulement sur le règlement communal; le courrier précité paraît d'ailleurs nuancer pour le moins l'utilité d'une telle mesure au regard de l'intérêt public. Quant à la municipalité, elle n'a ni cité la disposition réglementaire en question, ni produit le règlement qui la contient (il ne semble pas s'agir du règlement sur l'aménagement du territoire et les constructions).
c) Apparemment, l'essentiel du litige a trait aujourd'hui au problème de la ventilation. Sur cet aspect, on se réfère principalement aux règles des art. 4 et surtout 6 de l'ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (ci-après OPair), ainsi qu'à l'art. 30 RATC et à l'annexe III de ce règlement (les autres dispositions auxquelles la décision attaquée fait allusion formulent d'ailleurs des exigences redondantes par rapport à celles des dispositions précitées, dans la mesure où bon nombre d'entre elles exigent une ventilation; tout au plus peut-on remarquer que si ces exigences se recoupent, elles visent souvent des objectifs différents, protection de l'air, c'est-à-dire des voisins, protection des travailleurs destinés à séjourner dans ces locaux, objectifs d'hygiène des denrées alimentaires, notamment).
Quoi qu'il en soit, si l'on se fonde tout d'abord sur le conflit entre l'intérêt des recourants à pouvoir poursuivre leur exploitation jusqu'à fin septembre 1994 et l'intérêt des voisins à ne plus subir de nuisances incommodantes (protégé par l'Opair en premier lieu et en outre par le RATC), il n'est pas certain que les conclusions de la décision attaquée s'imposent. On notera en effet que le recourant, avant même la mise en exploitation de son commerce, disposait de deux hottes d'aspiration dans sa cuisine, lesquelles n'étaient cependant manifestement pas suffisamment efficaces. L'intéressé a cherché sérieusement à remédier à ce défaut, auquel il a été confronté alors même qu'il aurait pu escompter que ce problème ne se poserait pas, compte tenu des assurances qu'il avait obtenues de sa gérance; le reproche d'imprévoyance coupable qu'adresse la décision attaquée au recourant doit dès lors être fortement relativisé. Au demeurant, l'amélioration de ce système de ventilation pour le rendre efficace est apparue très délicate compte tenu de la configuration de la gaine technique existante, au point que la limitation des émissions qui en résulteraient pourrait ne pas apparaître comme économiquement supportable au regard de l'art. 4 Opair. De même, l'art. 6 Opair exige que les émissions soient captées aussi complètement que possible, celles-ci devant être évacuées en général au-dessus des toits; cette exigence n'est vraisemblablement pas remplie, mais elle postule là encore une appréciation sur le plan de la technique et de l'exploitation et ne peut être imposée que si elle est économiquement supportable. Tout bien considéré, les règles précitées feraient peut-être obstacle à l'octroi d'une autorisation d'exploiter de durée indéterminée, mais elles n'impliquent pas nécessairement le refus d'une autorisation provisoire. En définitive, malgré les immissions que subissent les voisins concernés, notamment les auteurs des plaintes adressées à la municipalité, le tribunal retient que l'intérêt des recourants à pouvoir poursuivre leur exploitation jusqu'à la fin septembre 1994, au moment où la canicule paraît avoir pris fin, l'emporte et justifie que leur commerce puisse continuer d'être exploité, tout au moins jusqu'à droit connu sur le recours au fond.
4. Vu l'issue du recours, il ne sera pas perçu d'émolument, les frais du présent arrêt étant laissés à la charge de l'Etat. Les recourants n'ont toutefois pas droit à l'allocation de dépens, dans la mesure où leur imprudence n'est pas étrangère au présent litige; la municipalité ne recevra pas de dépens non plus, n'ayant pas obtenu gain de cause.
Par ces motifs,
la section des recours du Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours incident est admis.
II. Les recourants sont autorisés à poursuivre leur exploitation à l'enseigne du "Chinadomicile" jusqu'à droit connu sur le recours au fond.
III. Il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 30 août 1994
Au nom de la section des recours du Tribunal administratif, le président :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les dix jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).