CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 octobre 1994
sur le recours interjeté par Robert et Michel GEORGE, à Servion, représentés par Me Robert Liron, avocat à Yverdon-les-Bains,
contre
la décision du juge instructeur du Tribunal administratif du 3 septembre 1993 classant leur recours EF 92/052 sans leur allouer de dépens
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Composition de la section: M. A. Zumsteg, président, M. P. Journot et M. J.-C. de Haller, juges.
Vu les faits suivants:
A. Propriétaires de la parcelle no 64 de la Commune de Servion, Robert et Michel George ont recouru au Tribunal administratif le 22 décembre 1992 contre une décision de la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district d'Oron portant à 420'000 francs (contre fr. 12'000.-- précédemment) la valeur fiscale de leur bien-fonds. Dans un premier temps ils ont procédé sans le concours d'un homme de loi, rédigeant notamment eux-mêmes leur mémoire de recours.
A la suite d'un abondant échange d'écritures dirigé par le juge instructeur, il est apparu que la parcelle litigieuse pourrait être considérée comme un immeuble agricole, et la Commission d'estimation fiscale s'est déclarée prête à revoir sa décision, à condition que les recourants produisent les contrats de bail à ferme qu'ils prétendaient avoir conclus avec deux agriculteurs pour l'exploitation de cette parcelle. Les recourants ont alors consulté un avocat, qui est intervenu le 7 juin 1993 auprès du tribunal pour se faire remettre le dossier en consultation et obtenir une prolongation du délai qui était imparti à ses clients pour développer certains de leurs moyens et produire les documents requis par la Commission d'estimation fiscale. Leur avocat étant indisponible pour des raisons de santé, les recourants ont produit eux-mêmes l'un des contrats, tandis que la Commission d'estimation fiscale se faisait remettre l'autre directement par le fermier.
L'avocat des recourants a pris connaissance du dossier début juillet 1993 et déposé une très brève écriture dans laquelle il posait quelques questions sur le déroulement de la procédure et sollicitait au surplus un délai supplémentaire pour déposer un mémoire. De son côté la Commission d'estimation fiscale, s'estimant suffisamment renseignée, a rendu le 13 août 1993 une nouvelle décision dans laquelle elle admet l'affectation agricole de la parcelle litigieuse, exclut celle-ci de la première étape de la révision générale des estimations fiscales et, en conséquence, rapporte la décision attaquée, ramenant l'estimation fiscale de la parcelle no 64 à 12'000 francs, montant correspondant au chiffre de 1988, non contesté.
B. Interpellés par le juge instructeur, les recourants ont admis que cette nouvelle décision rendait leur recours sans objet. Ils relevaient au demeurant qu'elle faisait entièrement droit aux conclusions de leur recours et réclamaient en conséquence l'allocation de dépens, "dont le montant (devait) tenir amplement compte des très nombreuses recherches qu'ils (avaient) dû entreprendre pour obtenir justice."
C. Par décision du 3 septembre 1993, le juge instructeur a déclaré le recours sans objet et rayé la cause du rôle, sans frais. Il a en revanche refusé d'allouer des dépens aux recourants.
C'est contre cette décision qu'a été formé le présent recours.
Le juge intimé conclut à son rejet.
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile et selon les formes requises par l'art. 51 LJPA, le recours est recevable. Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Lorsque le recours est devenu sans objet par suite d'une modification de la décision attaquée, le magistrat instructeur raye la cause du rôle en statuant sur le sort des frais et dépens (art. 52 al. 3 et 4 LJPA). Ceux-ci sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1er LJPA). La partie qui acquiesce est censée succomber (v. art. 162 CPC, par analogie; Grisel, Traité de droit administratif, p. 846; Martin Bernet, Die Parteienentschädigung in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, ch. 255, p. 145). Tel est le cas de l'autorité qui modifie sa décision dans le sens des conclusions du recours (Martin Bernet, loc. cit.).
Cela dit, l'art. 55 LJPA ne définit pas précisément la notion de dépens. De manière générale, les dépens sont l'indemnité allouée à une partie en raison des frais qu'une procédure lui a occasionnés (Grisel, Traité de droit administratif, p. 847; dans le même sens: Martin Bernet, op. cit., ch.. 3, p. 2). En procédure administrative l'obligation de payer des dépens ne résulte ni d'un principe général du droit, ni directement de l'art. 4 de la Constitution; elle n'existe que dans la mesure où le législateur la prévoit spécialement (ATF 104 Ia 13). C'est donc dans les dispositions de procédure applicables devant l'autorité saisie qu'il convient de rechercher l'étendue des dépens et les règles présidant à leur allocation. A défaut donc d'une définition des dépens propre au droit administratif vaudois, c'est par voie d'interprétation qu'il y a lieu de préciser ce terme.
Rien dans les travaux préparatoires de la LJPA n'indique que le législateur ait voulu donner à la notion de dépens une portée plus étendue qu'en procédure civile. Les particularités de la procédure administrative excluent certes que ceux-ci comprennent "les frais et les émoluments de l'office payés par la partie" (art. 91 lit. a CPC), puisque les frais (et émoluments) sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 LJPA) et non pas dus par chaque partie pour les opérations qu'elle requiert ou qui sont ordonnées pour l'examen de sa cause (art. 4 al. 1er du tarif du 4 décembre 1984 des frais judiciaires en matière civile). Pour le reste, on peut parfaitement se référer à la définition fournie par l'art. 91 CPC: les dépens comprennent les frais de vacation des parties (lit. b), ainsi que les honoraires et les déboursés de mandataire et d'avocat (lit. c). Cette solution s'impose d'autant plus qu'une extension de la notion de dépens en procédure administrative, qui aggraverait l'obligation de la collectivité publique ou de la partie qui succombe d'indemniser la partie victorieuse sans que celle-ci n'ait à démontrer une faute à la charge de son adversaire ou même l'illicéité de l'atteinte (v. sur ce point ATF 112 Ib 356), exigerait une base légale expresse.
3. Les recourants font valoir que les dépens devaient leur être alloués d'une part en raison du temps considérable qu'ils prétendent avoir consacré eux-mêmes à la procédure, ainsi que des déplacements que celle-ci les aurait contraints à effectuer, d'autre part en raison de l'activité déployée par leur avocat.
a) La décision attaquée retient qu'il n'est pas exclu que la partie qui agit dans sa propre cause puisse prétendre exceptionnellement à des dépens pour son activité personnelle, mais que les conditions qui sont posées pour cela par la jurisprudence rendue en application de l'art. 159 OJ ne sont par remplies dès lors que la confection des écritures figurant au dossier ne saurait avoir entravé notablement l'activité professionnelle des intéressés ou entraîné pour eux une perte de gain.
Contrairement à l'art. 159 OJ, dont le texte ne s'oppose effectivement pas à ce que la partie qui agit dans sa propre cause obtienne exceptionnellement des dépens pour son activité personnelle, le droit cantonal limite ceux-ci aux "frais de vacation des parties", lesquels ne comprennent pas d'indemnité pour le temps consacré par celles-ci au procès (JT 1975 III 64; 1973 III 108) et ne tiennent compte que des frais effectifs de déplacement, auxquels s'ajoute une indemnité forfaitaire par journée ou demi-journée d'audience (JT 1974 III 14). En l'occurrence la procédure s'est limitée à des échanges d'écritures, et les recourants n'ont pas eu à se déplacer pour une audience. Ils ne sauraient dès lors prétendre à une indemnité de vacation.
b) S'agissant des honoraires d'avocat dus à titre de dépens, le Tribunal administratif a déjà jugé qu'il convenait de s'inspirer du tarif arrêté le 17 juin 1986 par le Tribunal cantonal (RSV 6.C - arrêts RE 93/038 du 21 janvier 1994 et 93/027 du 24 janvier 1994). Aux termes de l'art. 1er de ce tarif, toutes les opérations nécessaires à l'ouverture et à l'avancement du procès ou provoquées par celui-ci donnent droit à des honoraires à titre de dépens. A contrario les opérations inutiles ou superflues n'ont pas à être indemnisées. Il s'agit là d'un principe général en matière de dépens, valable même sans disposition expresse (v. Martin Bernet, op. cit., ch. 257, note 1, p. 147). La même conséquence pourrait être déduite du principe selon lequel les frais inutiles doivent être supportés indépendamment de l'issue du litige par la partie qui les a occasionnés (Martin Bernet, op. cit., ch. 239, p. 137).
En l'occurrence les recourants n'ont pas recouru aux services d'un avocat pour faire valoir leurs droits. Ils ont eux-mêmes motivé leur recours et, quoiqu'ils aient annoncé le 3 février 1993 qu'ils allaient consulter un avocat, ils ne l'ont fait qu'à fin mai ou début juin, à une époque où l'instruction de la cause touchait à sa fin. C'est en effet au tout début du mois de juin que la Commission d'estimation fiscale a fait savoir qu'elle pourrait revenir sur sa décision s'il était établi que la parcelle litigieuse était affermée à des agriculteurs, et que le juge instructeur a invité les recourants à apporter cette preuve. A ce stade de l'instruction le mandataire des recourants n'avait plus à accomplir aucun acte nécessaire à l'avancement de la procédure ou provoqué par celle-ci, sinon donner suite à la réquisition du juge instructeur; or ses clients l'ont fait eux-mêmes. L'intervention de leur avocat s'est ainsi limitée à une écriture du 19 juillet 1993 dans laquelle il demande un délai supplémentaire pour déposer un mémoire et pose diverses questions sur le déroulement de la procédure, ainsi qu'à une lettre du 31 août 1993, qui constate que la nouvelle décision de l'autorité intimée rend le recours sans objet à la satisfaction des ses clients et requiert pour ceux-ci l'allocation de dépens. Dans ces circonstances il n'y a pas lieu de s'écarter de la pratique suivant laquelle des honoraires ne sont dus à titre de dépens qu'à partir du moment où le mandataire dépose de véritables actes de procédure (recours, mémoire complémentaire, réponse, etc.) ou assiste son client en audience. En l'absence de tels actes, les honoraires pour étude de dossier et conférence avec le client ne donnent pas lieu à indemnité.
4. Les considérants qui précèdent conduisant au rejet du recours, il y a lieu de mettre un émolument de justice à la charge des recourants, conformément aux art. 38 et 55 LJPA.
Par ces motifs la section des recours du Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de 800 francs (huit cents francs) est mis à la charge de Robert et Michel George, solidairement.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 26 octobre 1994
Le président: