A.________/Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Centre social régional ******** | Recours contre la décision de la DGCS confirmant la suppression du droit au RI de la recourante aux motifs qu'elle mènerait une vie de couple avec le père de ses 5 enfants et qu'elle a refusé de transmettre une demande d'octroi du RI commune avec celui-ci. Recourante contestant toute vie commune et soutenat que son compagnon se rend souvent chez elle pour l'aider avec les enfants et les tâches administratives. Le CSR et la DGCS se sont fondés sur les conclusions d'un rapport de police établi dans le cadre d'une enquête pénale menée de janvier 2024 à février 2025 contre le couple soupçonné d'escroquerie à l'assurance sociale (par le biais d'adresses de domicile différentes). Selon ce rapport, des éléments démontraient que les intéressés vivaient ensemble chez la recourante (localisations et conversations extraites du téléphone portable du compagnon, effets personnnels de ce dernier trouvés dans le logement de la recourante, compagnon n'occupant pas l'appartement qu'il louait à Lausanne et qui était en réalité utilisé par des personnes s'adonnant au trafic de stupéfiants). Cela étant, en février 2025, le compagnon s'est constitué un nouveau domicile dans la même commune que celle de la recourante. Faute d'informations actualisées à compter de cette date, il ne pouvait pas être tenu pour établi, au degré de la vraisemblance prépondérante, que le couple faisait ménage commun au jour du prononcé de la décision du CSR en novembre 2025. Le CSR et la DGCS n'étaient ainsi pas fondés à supprimer le droit au RI de la recourante pour défaut de collaboration. Admission du recours et renvoi de la cause au CSR pour qu'il rende une nouvelle décision après avoir mené les investigations nécessaires, ceci conformément aux conclusions subsidiaires formulées par la DGCS.
Full text
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 août 2026
Composition
M. François Kart, président; Mme Isabelle Perrin et Mme Lorraine Wasem, assesseures; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourante
A.________, à ********,
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Unité juridique, à Lausanne,
Autorité concernée
Centre social régional JURA-NORD VAUDOIS, à Yverdon-les-Bains.
Objet
Aide sociale
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 17 mars 2026 (suppression du droit au RI avec effet au 31 octobre 2025)
Vu les faits suivants :
A. A.________ et B.________, ressortissants érythréens nés respectivement en 1988 et 1989, se sont mariés en Erythrée le 29 janvier 2013. En Erythrée, ils ont eu deux enfants nés en 2012 et 2015.
B. B.________ est arrivé seul en Suisse le 8 août 2015 comme requérant d'asile. Dès l'obtention de son autorisation de séjour le 1er juillet 2016, il a perçu le revenu d'insertion (RI).
Le 19 janvier 2017, A.________ est arrivée en Suisse en tant que requérante d'asile et a emménagé avec ses deux enfants chez B.________ dans le logement qu'il occupait à Yverdon-les-Bains. Elle a obtenu une autorisation de séjour le 20 février 2017. A.________ et B.________ ont ensuite déposé une demande conjointe tendant à l'octroi du RI qui leur a été versé dès le mois de février 2017, le calcul tenant compte du fait qu'il s'agissait d'un couple.
C. En 2018, A.________ et B.________ sont devenus parents de trois autres enfants (des triplées), à la suite à quoi la famille a déménagé dans un autre appartement toujours à Yverdon-les-Bains.
D. Le 15 mars 2022, B.________ a quitté le logement familial à Yverdon-les-Bains et s'est inscrit au contrôle des habitants de Lausanne comme habitant d'un logement à la rue ********.
Dès le 1er avril 2022, A.________ a ainsi continué de percevoir le RI uniquement pour elle et pour ses cinq enfants. Pour sa part, B.________ a aussi continué à percevoir le RI à titre de personne seule, ceci jusqu'en septembre 2022.
E. De janvier 2024 à février 2025, A.________ et B.________ ont fait l'objet d'une enquête pénale pour escroquerie et infraction à la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration.
Du rapport d'enquête préliminaire établi le 27 janvier 2025 par la police cantonale vaudoise, il est ressorti que bien qu'officiellement locataire d'un logement à la rue ******** à Lausanne, B.________ n'y logeait pas vu l'absence dans cet appartement d'effets personnels lui appartenant. La police cantonale vaudoise avait ensuite poursuivi ses investigations afin de déterminer le lieu de vie de B.________. Dans un rapport d'enquête ultérieur, elle a en particulier fait état de ce qui suit:
"En résumé, nos investigations ont révélé que le couple s'adonnait à une importante escroquerie à l'assurance sociale. Pour ce faire, dans le dessein d'avoir une adresse différente de celle de sa conjointe et d'ainsi percevoir indûment des prestations de l'aide sociale, B.________ s'est inscrit officiellement à la rue ********, avec un faux bail à loyer. Notre enquête a toutefois démontré qu'en réalité, le couple vivait ensemble, avec leurs enfants, dans un appartement à Yverdon-les-Bains et que l'appartement de B.________, à la rue ********, était occupé par des ressortissants Nigérians, s'adonnant au trafic de produits stupéfiants.
(...) Les opérations menées le mardi 4 février 2025, sur le couple et leurs appartements d'Yverdon-les-Bains et de Lausanne, ont permis de découvrir de nombreux éléments prouvant l'escroquerie. Entendus séparément, le couple n'a toutefois que partiellement admis les faits.
(...)
Lors de son audition, A.________ a formellement contesté que son conjoint vivait avec elle, ainsi que quelconque délit d'escroquerie. Concernant les habits de B.________ retrouvés sous son lit, elle a donné des explications farfelues. Pour sa part, B.________ a admis n'avoir jamais résidé à la rue ********. Dans ses explications tout aussi confuses, il a déclaré se trouver au domicile de A.________ dans le seul but de l'aider et non pour y vivre. Il a notamment évoqué un désir de séparation, raison pour laquelle il payait une boîte postale à la rue ******** (...) Notre enquête a permis de démontrer qu'en réalité, B.________ n'a jamais quitté le domicile conjugal et que le couple a toujours vécu ensemble, à Yverdon-les-Bains. Ce rapport a pour but de démontrer que le couple a escroqué les services sociaux en s'enregistrant à des adresses distinctes (...)
Une extraction du téléphone portable de B.________ a été ordonnée par Mme la Procureure (...)
Les discussions du couple dans les applications de messagerie telles que WhatsApp ou Messenger ont été traduites en langue Tigrigna. Ces dernières ne laissent pas de place au doute, sur le fait que B.________ et A.________ entretiennent bel et bien une relation de couple et vivent ensemble, malgré le fait que ceux-ci l'aient nié dans leurs déclarations
(...)
Un contrôle téléphonique rétroactif a été effectué sur le téléphone portable de B.________ (...). Ainsi, nous avons analysé les localisations de l'intéressé, lesquelles nous permettent d'affirmer qu'il passe la majorité de son temps à Yverdon-les-Bains. En effet, nous avons constaté que sur les 183 jours analysés, le téléphone portable de B.________ a été localisé 173 jours à proximité du domicile familial. Les recherches ciblées sur les nuits ont pour leur part mis en évidence un total de 127 nuits, où l'intéressé a été localisé [au domicile familial] (...)
(...)
Le 12.02.2025, B.________ a résilié le bail de son appartement à la rue ********. Toutefois, malgré le résultat de nos investigations, B.________ n'a pas effectué un changement d'adresse pour un retour au domicile de sa conjointe A.________.
En effet, il est inscrit officiellement depuis le 13.02.2025, à YVERDON-LES-BAINS, rue (...). Dès lors, nous soupçonnons B.________ de poursuivre son activité délictueuse."
Le 3 juin 2025, la police cantonale vaudoise a remis ses rapports d'investigation à la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS).
F. Le 1er juillet 2025, la DGCS a prié le Centre social régional Jura-Nord vaudois (ci-après: le CSR) de lui faire parvenir divers documents en lien avec les dossiers RI de A.________ et de B.________, pièces qu'elle devait transmettre au Ministère public dans le cadre de l'enquête pénale ouverte à l'encontre de A.________. Elle a en outre demandé au CSR de prendre acte du fait que B.________ ne vivait pas à la rue ******** à Lausanne mais bien à Yverdon-les-Bains dans l'appartement occupé par A.________ et leurs enfants. Elle a indiqué que B.________ devait à l'avenir être intégré dans le budget RI de la famille et qu'il y avait lieu d'évaluer si un droit au RI pouvait être reconnu.
Les 14 et 17 octobre 2025, le CSR a informé A.________ qu'elle avait fait l'objet d'une enquête pénale portant sur la période du 17 janvier 2024 au 20 février 2025 et lui a transmis le rapport d'enquête, en lui impartissant un délai pour se déterminer.
Le 29 octobre 2025, par l'entremise de son conseil d'office dans la procédure pénale, A.________ a contesté devant le CSR que B.________ avait continué à vivre avec elle que celui-ci s'était rendu à quelques reprises chez elle afin de l'aider ponctuellement à s'occuper de leurs cinq enfants. Elle a fait valoir que le CSR ne pouvait pas tirer de conclusions d'un rapport de police relatif à une procédure pénale encore en cours pour lui refuser le versement de toute prestation.
Les 30 octobre 2025, le CSR a imparti à A.________ un délai pour transmettre diverses pièces complétées et signées par B.________ (demande RI, déclaration de fortune, formulaire d'autorisation de renseigner, formulaire d'autorisation de renseigner complémentaire) afin de pouvoir se prononcer sur un éventuel droit au RI. Le 6 novembre 2025, le CSR a accordé à A.________ un ultime délai au 14 novembre 2025 pour produire les documents précités.
G. Par décision du 24 novembre 2025, le CSR a prononcé la suppression du droit RI octroyé à A.________ avec effet au 31 octobre 2025 en retenant que cette dernière, en ne remettant pas l'entier des documents requis complétés, datés et signés par B.________, avait contrevenu à son devoir de renseigner.
Le 16 décembre 2025, A.________ a recouru devant la DGCS contre la décision du CSR du 24 novembre 2025, en concluant à son annulation. Elle a maintenu qu'elle ne faisait pas ménage commun avec B.________, que ce dernier habitait dans un autre appartement à Yverdon-les-Bains et qu'il se rendait régulièrement chez elle pour s'occuper des enfants et l'aider pour les tâches administratives. Ainsi, dans la mesure où elle ne faisait pas ménage commun avec lui, c'était de manière justifiée qu'elle avait refusé de remplir un formulaire qui n'était pas conforme à sa situation. Elle a fait valoir que si le CSR pouvait demander que B.________ contribue, dans la mesure de son éventuelle capacité contributive, à l'entretien des enfants, il n'était pas admissible d'exiger de lui qu'il se domicilie à son adresse à elle, alors que le couple n'avait jamais eu la volonté de reprendre la vie commune.
Dans ses déterminations du 19 janvier 2026 sur le recours, le CSR a souligné qu'à ce jour aucune convention fixant une contribution d'entretien de B.________ en faveur de ses enfants n'avait été établie.
H. Par décision du 17 mars 2026, la DGCS a rejeté le recours formé le 16 décembre 2025 par A.________ et a confirmé la décision du CSR du 24 novembre 2025.
Par acte du 14 avril 2026, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision de la DGCS du 17 mars 2026, en concluant à son annulation et à la confirmation de son droit au RI.
Le 22 avril 2026, le CSR a indiqué ne pas avoir d'autres éléments à apporter.
La DGCS a déposé sa réponse le 8 mai 2026. Elle a conclu principalement au rejet du recours, subsidiairement au renvoi de la cause au CSR pour qu'il effectue des investigations complémentaires avant le prononcé d'une nouvelle décision.
La recourante a déposé des observations complémentaires le 26 mai 2026.
Le 2 juin 2026, la DGCS a indiqué ne pas avoir d'autres déterminations à formuler. Le CSR s'est encore déterminé le 8 juin 2026.
Considérant en droit :
1. Les décisions sur recours rendues par la DGCS en application de l'art. 74 al. 2 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) sont susceptibles de recours devant la CDAP (cf. art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.32]; CDAP PS.2024.0042 du 22 juillet 2024 consid. 5). Déposé dans le délai légal de 30 jours dès la notification de la décision attaquée, le recours satisfait en outre aux exigences formelles prévues par la loi (art. 75, 79, 95 et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2. Le litige, circonscrit par la décision attaquée, porte sur la question de savoir si l'autorité intimée était fondée à confirmer la suppression du droit au RI de la recourante – en tant que personne seule avec cinq enfants à charge – avec effet au 31 octobre 2025 aux motifs qu'elle mènerait de fait une vie de couple avec B.________ et qu'elle a refusé de transmettre une demande commune d'octroi du RI complétée et signée par le prénommé.
3. a) aa) La LASV a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine; elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (RI) (art. 1 al. 1 et 2 LASV). L'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément du revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (art. 3 LASV).
Le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesure d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière du RI est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV). Cette prestation, dont l'importance et la durée dépendent de la situation particulière du bénéficiaire, est versée complètement ou en complément de revenus ou encore à titre d'avance remboursable sur des prestations d'assurances sociales ou privées et d'avances sur pensions alimentaires (art. 36 LASV). Selon l'art. 31 al. 1 LASV, la prestation financière est composée d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement d'application du 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1). A teneur de l'art. 31 RLASV, la prestation financière du RI est versée au plus tôt pour le mois au cours duquel la demande a été déposée (al. 1) et elle est supprimée dès que l'une des conditions dont elle dépend n'est plus remplie (al. 2).
L'art. 31 al. 2 LASV prévoit que la prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le RLASV, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge. A teneur de l'art. 17 al. 1 RLASV, le RI est accordé sur demande signée par chaque membre majeur du ménage (conjoint, partenaire enregistré, personne menant de fait une vie de couple) ou son représentant légal. Selon l'art. 17a RLASV, sont présumées comme menant de fait une vie de couple au sens de l'art. 31 al. 2 LASV les personnes qui ont un ou plusieurs enfants communs avec la personne avec qui elles vivent (let. a) ou qui vivent ensemble dans le même ménage depuis au moins cinq ans. Selon les Normes RI édictées par le Département de la santé et de l'action sociale, par l'intermédiaire de la DGCS (version 16, entrées en vigueur le 1er février 2025, ci-après: normes R]), si la personne menant de fait une vie de couple avec la personne bénéficiaire du RI dispose de revenus, il y a lieu d'en tenir compte après déduction des éléments des contributions d'entretien effectivement versées (pension alimentaire), des impôts et de la cotisation AVS éventuelle (uniquement pour les indépendants) (normes RI, ch. 2.1.1.2).
bb) Selon la jurisprudence de la CDAP, la relation entre le requérant et la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui, au sens de l'art. 31 al. 2 LASV, équivaut à un concubinage stable ou qualifié, justifiant un devoir d'assistance mutuel, tel que l'entend la jurisprudence fédérale (CDAP PS.2025.0064 du 18 décembre 2025 consid. 2a/bb; PS.2020.0090 du 14 mai 2021 consid. 3a/bb).
Dans sa jurisprudence en matière d'aide sociale, le Tribunal fédéral considère que la relation de concubinage stable justifiant un devoir d’assistance mutuel doit être comprise comme une communauté de vie d'une certaine durée, voire durable, entre deux personnes, à caractère en principe exclusif, qui présente une composante tant spirituelle que corporelle et économique, et qui est parfois désignée comme une communauté de toit, de table et de lit (ATF 145 I 108 consid. 4.4.6, et les références). Ces différentes caractéristiques n'ont pas à être réalisées cumulativement. Il n'est en particulier pas nécessaire que les partenaires vivent constamment ensemble ou que l'un des deux soit constamment assisté par l'autre de manière significative. S'il manque la cohabitation ou la composante économique, mais que les deux partenaires vivent tout de même une relation à deux stable et exclusive et s'accordent une assistance réciproque, l'on doit ainsi admettre qu'il s'agit d'une communauté de vie assimilable à un mariage (ATF 138 V 86 consid. 4.1; 137 V 383 consid. 4.1; 134 V 369 consid. 7 et 7.1). Il n'est alors pas arbitraire de tenir compte d'une telle communauté dans l'évaluation des besoins d'assistance, quand bien même il n'existe pas un devoir légal et réciproque d'entretien entre les partenaires. Dans cette optique, il est admissible de tenir compte du fait que ces derniers sont prêts à s'assurer mutuellement assistance. En l'absence de règle légale précise, on ne saurait retenir une durée prédéfinie pour admettre un concubinage stable. Si plusieurs années de vie commune sont certes un élément parlant en faveur d'une relation de concubinage stable, elles ne sont pas à elles seules décisives. Le juge doit au contraire procéder dans chaque cas à une appréciation de l'ensemble des circonstances de la vie commune afin d'en déterminer la qualité et si celle-ci peut être qualifiée de relation de concubinage stable (ATF 145 I 108 consid. 4.4.6 pp.117/118 et les références). L'existence d’une union libre stable entraînant des obligations d’entraide comparables à celle d’un mariage n'est admise qu'avec retenue par la jurisprudence (CDAP PS.2025.0057 du 14 octobre 2025 consid. 3b).
Lorsque le concubinage est contesté par les intéressés, respectivement lorsque ceux-ci n'admettent pas ou plus d'être traités comme tels, il convient de prendre en compte toutes les circonstances permettant d'apprécier, à un degré de vraisemblance suffisant, la qualité de la communauté de vie. Ces circonstances sont notamment les suivantes: l'existence d'un enfant commun, la durée de la vie commune – étant précisé qu'une union de plus de cinq ans fait présumer selon certaines législations, l'existence du concubinage, cette présomption étant réfragable (cf. art. 17a let. b RLASV), le partenaire du recourant contribue effectivement à l'entretien de celui-ci, les partenaires se sont aidés financièrement à un moment de leur vie commune, ils sont propriétaires de biens communs, ils passent leurs loisirs et leurs vacances ensemble, ils fréquentent les mêmes amis, ils n'ont jusqu'alors jamais contesté vivre en concubinage, ils ont tenu des propos desquels on pouvait déduire qu'ils vivaient en concubinage (cf. CDAP BO.2024.0001 du 7 mai 2024 consid. 2c; PS.2020.0076 du 3 mars 2022 consid. 4b; PS.2019.0063 du 14 mai 2020 consid. 2d).
b) aa) Conformément à l'art. 38 LASV, la personne qui sollicite une prestation financière ou qui en bénéficie déjà est tenue de fournir des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière (al. 1) et de signaler sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression de ladite prestation (al. 4). A la personne sollicitant une aide ou ayant obtenu des prestations RI est assimilé son conjoint ou partenaire enregistré (al. 7). Cette obligation de renseigner est précisée à l'art. 29 RLASV, qui dispose que chaque membre du ménage aidé ou son représentant légal doit déclarer sans délai à l'autorité d'application tout fait nouveau de nature à modifier le montant des prestations allouées ou à justifier leur suppression (al. 1). Selon l'art. 29 al. 2 RLASV, constituent notamment des faits nouveaux au sens de cette disposition la modification des charges de famille ou de la composition du ménage (let. c) ou toute aide économique, financière ou en nature, concédée par un tiers au ménage aidé (let. k). A teneur de l'art. 43 RLASV, après lui avoir rappelé les conséquences de ses manquements et l'avoir entendu, l'autorité d'application peut réduire, cas échéant supprimer le RI lorsque le bénéficiaire omet, refuse de fournir ou tarde à remettre les renseignements ou documents demandés dans le délai imparti.
bb) La sanction d'un défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité statue en l'état du dossier constitué (cf. art. 30 al. 2 LPA-VD), considérant que le fait en cause n'a pas été prouvé (v. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II, Les actes administratifs et leur contrôle, 3ème éd., Berne 2011, ch. 2.2.6.3, p. 294 s. et les références citées; cf. également ATF 148 II 465 consid. 8.4 p. 470 s.; CDAP PS.2026.0045 précité consid. 2b; PS.2025.0095 du 20 janvier 2026 consid. 3a/cc). L’autorité sera ainsi amenée cas échéant à considérer que l’intéressé n’a pas prouvé qu’il était dépourvu des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et à prononcer une décision de suspension ou de suppression des prestations (CDAP PS.2026.0045 précité consid. 2b; PS.2025.0055 du 7 novembre 2025 consid. 2; PS.2022.0037 du 25 octobre 2022 consid. 2).
c) S'agissant de l'établissement des faits, lorsque les preuves font défaut, ou si l'on ne peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 du Code civil suisse (CC; RS 210) est applicable par analogie. Pour les faits constitutifs d'un droit, le fardeau de la preuve incombe au requérant. En revanche, il revient à l'autorité d'apporter la preuve des circonstances dont elle entend se prévaloir pour supprimer le droit à l'aide sociale ou exiger la restitution de celle-ci. Ces principes doivent être appliqués conformément aux règles de la bonne foi (ATF 140 I 50 consid. 4.4; 112 Ib 65 consid. 3 et PS.2026.0045 du 22 juin 2026 consid. 2b).
Dans le domaine des assurances sociales comme celui de l'aide sociale, le juge fonde en principe sa décision sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible; parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 144 V 427 consid. 3.2; 139 V 176 consid. 5.3; CDAP PS.2025.0063 du 30 octobre 2025 consid. 6a; PS.2023.0001 du 8 mai 2023 consid. 2d).
d) Dans la cause PS.2020.0039 du 4 janvier 2021, la CDAP a confirmé le remboursement exigé du bénéficiaire de prestations RI qui lui avaient été versées de septembre 2027 à mars 2018, dans la mesure où l'existence d'un concubinage entre l'intéressé et la mère de son fils était établie à un degré de vraisemblance prépondérante (surveillances, enquête de voisinage). Tous deux devaient de ce fait signer conjointement la demande de RI s'ils entendaient prétendre à des prestations de ce régime, ce qu'ils n'avaient pas fait.
Dans l'affaire PS.2020.0090 précitée, la CDAP a aussi confirmé la décision de la DGCS ordonnant le remboursement du RI d'une bénéficiaire qui avait dissimulé qu'elle faisait ménage commun avec le père de ses quatre enfants. Si elle était certes formellement séparée de son compagnon depuis quelques années, les deux cadets avaient toutefois été conçus depuis la séparation. Vu l'ensemble des éléments, il était établi au degré de la vraisemblance prépondérante qu'elle (re)faisait en réalité ménage commun avec son compagnon, au moins depuis la conception du dernier enfant, de sorte que les revenus du compagnon devaient être pris en compte dans le calcul du RI durant cette période.
Dans un arrêt PS.2019.0015 du 23 avril 2020, la CDAP a retenu que malgré ses dénégations, une bénéficiaire du RI n'avait apporté aucun élément rendant vraisemblable que le père de ses filles vivrait à une adresse différente et qu'il posséderait ailleurs ses centres d'intérêts principaux. Les mesures d'instruction du CSR avaient permis d'établir qu'ils vivaient à la même adresse et les visites régulières du père à ses enfants ne suffisaient pas à expliquer qu'il possédait dans la chambre de la recourante une garde-robe complète, alors qu'il avait déménagé depuis leur séparation. Les intéressés avaient en outre encore eu trois autres enfants à peine leur séparation annoncée. Dès lors qu'il devait être considéré qu'ils menaient ainsi une vie de couple, ils devaient déposer conjointement une demande de RI. Vu leur refus de procéder à une telle démarche, le CSR avait à juste titre refusé l'octroi de prestations, l'indigence du couple n'ayant pas pu être démontrée.
Dans l'affaire PS.2016.0021 du 17 novembre 2016, la CDAP a indiqué que les éléments du dossier permettaient de conclure, contrairement à ce que prétendait la recourante, à l'existence d'un concubinage entre celle-ci et son compagnon à un degré de vraisemblance suffisant, de sorte que tous deux devaient signer conjointement la demande de RI s'ils entendaient prétendre à des prestations de ce régime. L'enquête de voisinage, soit les contrôles effectués aux abords de l'immeuble où résidait alors la recourante, avait permis de constater que son compagnon vivait avec elle depuis six ans environ. La recourante ne pouvait ainsi être suivie lorsqu'elle faisait valoir que la présence régulière de son compagnon dans la commune où elle résidait, lequel avait laissé ses effets personnels dans l'appartement de la recourante, s'expliquerait uniquement par le fait qu'il viendrait fréquemment y voir son fils, qu'il y travaillerait et y aurait ses amis.
En revanche, dans une affaire PS.2023.0001 du 8 mai 2023 où la DGCS avait confirmé la suppression du droit au RI à une bénéficiaire au motif que celle-ci vivrait en couple avec le père de ses enfants et que les intéressés avaient déjà tenté de cacher à plusieurs reprises leur situation personnelle dans des circonstances similaires, la CDAP a admis le recours pour constatation incomplète des faits pertinents et a renvoyé la cause à la DGCS pour nouvelle décision. Elle a retenu que quelles que fussent les dissimulations dont les protagonistes avaient fait preuve par le passé, les indices recueillis n'étaient pas suffisants pour conclure à une vie commune des intéressés ou qualifier leur relation de concubinage stable ou qualifié. Le dossier des autorités inférieures ne contenait que très peu d'informations sur la situation personnelle, familiale ou économique de la recourante durant la période litigieuse, toutes les informations figurant au dossier remontant à des périodes antérieures. Le dossier n'indiquait en particulier pas si et dans quelle mesure la recourante et le père de ses enfants se fourniraient une assistance réciproque. La décision de la DGCS devait donc être annulée en tant qu'elle reposait sur une prémisse (l'existence d'un concubinage qualifié) n'ayant pas été établie en suffisance et qui déniait, sur cette seule base, tout besoin d'assistance de la recourante. La cause devait être renvoyée à la DGCS pour qu'elle complète l'instruction en procédant aux investigations et actualisations nécessaires pour établir l'existence ou non d'un concubinage qualifié et le besoin d'assistance.
4. a) En l'espèce, la recourante invoque une constatation inexacte et arbitraire des faits, en faisant valoir qu'il n'existe aucun élément de fait suffisamment probant qui établirait l'existence d'une vie commune ou de couple entre elle et B.________ et qui justifierait l'obligation de procéder à une demande RI conjointe avec lui. Partant, on ne saurait lui faire grief d'avoir violé son obligation de renseigner en refusant de remplir une telle demande, qui ne correspond pas à sa situation familiale. Elle reproche au CSR et à l'autorité intimée d'avoir fondé leurs décisions sur la seule base de rapports de police établis dans le cadre d'une enquête pénale bien antérieure à la présente cause. Elle explique n'avoir jamais nié que B.________ vient régulièrement à son domicile pour l'aider dans ses tâches administratives, s'occuper de leurs cinq enfants et accompagner ceux-ci à l'école, à des rendez-vous médicaux ou à des activités extra-scolaires. Elle indique que leurs domiciles respectifs à Yverdon-les-Bains sont situés à une distance très proche, ceci expliquant la fréquence de la présence de B.________ dans le quartier, sans que cela n'implique une cohabitation. Elle ajoute que le fait pour B.________ de se trouver régulièrement à proximité de son domicile, notamment lorsqu'il exerce son droit de visite auprès de ses enfants ou lorsqu'il fréquente un bar où se retrouvent des personnes de la communauté érythréenne, ne peut être interprété comme la preuve d'une reprise de la vie commune. Elle souligne également que les photographies extraites du téléphone de B.________ figurant dans le rapport de police et qui pourraient faire penser à une vie de couple datent de 2018 lorsqu'ils vivaient encore ensemble. Elle fait valoir que si le CSR peut certes demander que B.________ contribue, dans la mesure de son éventuelle capacité contributive, à l'entretien des enfants, il ne peut pas exiger de lui qu'il se domicilie à son adresse alors qu’ils n'ont jamais eu la volonté de reprendre la vie commune. Dans ses déterminations complémentaires du 26 mai 2026, elle précise qu'elle et B.________ ont établi une convention de mesures protectrices de l'union conjugale qui a été transmise le 4 mai 2026 au Tribunal d'arrondissement de la Broye et du Nord vaudois pour ratification, convention prévoyant le versement par B.________ d'une pension alimentaire de 125 fr. par enfant dès le 1er mai 2026.
L'autorité intimée fait valoir qu'il ressort du rapport établi par la police cantonale dans le cadre de l'enquête pénale ouverte à l'encontre de la recourante et de B.________ qu'entre 2024 et 2025, période durant laquelle ce dernier était inscrit comme habitant d'un logement à la rue ******** à Lausanne, son téléphone portable avait été localisé à de très nombreuses reprises et à diverses périodes de la journée à proximité du domicile de la recourante. Du reste, des effets personnels lui appartenant avaient été retrouvés sous le lit de la recourante et il avait reconnu durant son audition devant la police ne pas avoir vécu à la rue ******** à Lausanne. La DGCS soutient que les rapports de police ont ainsi démontré que les intéressés n'ont jamais cessé de mener une vie de couple et que leur domiciliation distincte visait à percevoir des montants d'aide sociale supérieurs à ceux auxquels ils auraient pu prétendre comme couple. Elle considère ainsi que B.________ ne faisait pas qu'aider la recourante à s'occuper des enfants et pour ses tâches administratives, mais qu'il vivait chez elle et menait de fait avec elle une vie de couple. Elle qualifie à cet égard de peu probantes les explications de la recourante en lien avec la présence de B.________ dans un bar. Elle retient également que les rapports de police, bien que se référant à une période antérieure à celle de la décision, demeurent pertinents dans l'analyse de la situation ayant conduit à la décision attaquée. Elle souligne aussi que bien que la situation prévalant au moment de la décision litigieuse ait légèrement varié de celle établie par les rapports de police (B.________ ayant déménagé à Yverdon-les-Bains), elle reste inchangée quant à la composition du ménage de la recourante. Elle en conclut qu'elle et le CSR n'ont pas versé dans l'arbitraire en considérant que la recourante et B.________ menaient une vie de couple et qu'ils devaient par conséquent déposer une demande commune d'octroi du RI en donnant toutes les informations nécessaires requises par le CSR, ce qui n'a pas été fait.
b) Par définition, la nature des relations entre la recourante et B.________ ne peut que difficilement être vérifiée par des tiers, si ce n'est sous la forme d'indices. A cet égard, il est vrai que dans le cadre de l'enquête pénale dirigée contre les intéressés, des investigations approfondies ont été menées dans l'objectif de situer le réel lieu de vie de B.________, après que divers éléments ont conduit la police cantonale à conclure qu'il ne logeait pas dans l'appartement de la rue ******** à Lausanne. Ainsi, il ressort notamment du rapport de police que des localisations du téléphone portable de B.________ ont été effectuées, que des photographies ont été extraites de son téléphone portable et que le contenu de ses discussions avec la recourante sur des applications de messagerie ont été analysées. Sur la base de l'ensemble des éléments recueillis, la police cantonale a considéré que B.________ vivait en couple avec la recourante au domicile de cette dernière.
S'il n'y a certes pas lieu pour la CDAP de remettre en cause, dans la présente procédure, les constatations de fait établies dans le cadre de l'enquête pénale, il convient cependant de relever que celles-ci ont porté sur la période de janvier 2024 à février 2025, la recourante et B.________ ayant par ailleurs été auditionnés le 4 février 2025. Or, comme le souligne le rapport de police lui-même, B.________ a changé d'adresse le 13 février 2025 et s'est inscrit officiellement au contrôle des habitants d'Yverdon-les-Bains comme locataire d'un logement distinct de celui de la recourante. A cet égard, la recourante a produit devant le tribunal de céans un certificat d'établissement daté du 17 mars 2025 délivré par le contrôle des habitants d'Yverdon-les-Bains attestant que B.________ a pris résidence principale le 13 février 2025 dans un logement de cette commune auprès d'un dénommé "C.________".
S'agissant de ce nouveau domicile pris par B.________ à compter du 13 février 2025, la police cantonale a relevé dans son rapport qu'elle suspectait le prénommé de poursuivre son activité délictueuse. Cela étant, à la connaissance du tribunal, aucune nouvelle investigation ne paraît avoir été menée après le 13 février 2025 par la police cantonale afin de déterminer si B.________ menait (toujours) de fait une vie de couple avec la recourante malgré la constitution officielle de domiciles séparés à Yverdon-les-Bains. Il en va de même pour le CSR, qui n'a pas davantage procédé à quelque mesure d'instruction avant de rendre sa décision le 24 novembre 2025, mais qui s'est limité à renvoyer aux conclusions du rapport de police établi dans le cadre de l'enquête pénale. Ainsi, force est de constater qu'au moment où le CSR a statué, il ne pouvait pas être tenu pour établi, au degré de la vraisemblance prépondérante, que B.________ faisait à ce moment-là ménage commun avec la recourante dans le logement occupé par celle-ci et leurs enfants, faute d'informations actualisées à compter du 13 février 2025. Or, on rappelle qu'il revient à l'autorité d'apporter la preuve des circonstances dont elle entend se prévaloir pour supprimer le droit à l'aide sociale (cf. consid. 3c ci-dessus).
Il en résulte que la recourante n'était pas tenue, à ce stade des investigations, de compléter une demande de RI conjointement avec B.________ en détaillant la situation personnelle et financière exacte de ce dernier afin de pouvoir déterminer si et dans quelle mesure une prestation financière pouvait être octroyée. Dans ces conditions, le CSR puis à sa suite la DGCS n'étaient pas fondés à retenir à l'encontre de la recourante une violation de son devoir de collaborer avec les autorités d'aide sociale et à prononcer la suppression de son droit au RI avec effet au 31 octobre 2025.
Selon la jurisprudence constante, il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (cf. art. 42 let. c LPA-VD; CDAP PS.2024.0064 du 28 mars 2025 consid. 2; PS.2020.0020 du 3 juin 2020 consid. 5b).
Il convient dans ces circonstances d'admettre le recours, d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier au CSR (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), à charge pour lui de rendre une nouvelle décision après avoir procédé aux mesures d'instruction complémentaires utiles, ceci conformément aux conclusions subsidiaires formulées par l'autorité intimée dans sa réponse au recours. Il appartiendra ainsi au CSR de compléter le dossier en menant les investigations nécessaires et en recueillant des renseignements actualisés que ce soit auprès de la recourante, d'éventuels tiers ou d'autres autorités (surveillances, enquête de voisinage ou de l'entourage des intéressés, constats, visites domiciliaires, etc.), afin d'établir avec un degré de vraisemblance prépondérante l'existence ou non d'une vie commune entre la recourante et B.________. Dans ce contexte, il reviendra au CSR de déterminer si la présence régulière de B.________ au domicile de la recourante se limite, comme le prétend l'intéressée, à un soutien pratique pour s'occuper de leurs cinq enfants communs et à une assistance administrative de la recourante. Pourra également être examinée durant cet examen la proposition de convention récemment adressée par les intéressés pour ratification au Tribunal d'arrondissement de la Broye et du Nord vaudois (prévoyant le versement par B.________ d'une contribution d'entretien de 125 fr. par enfant dès le 1er mai 2026).
La recourante est pour sa part rendue attentive à son obligation de collaborer et de prêter son concours à l'établissement des faits (art. 30 LPA-VD, 38 al. 1 LASV).
5. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours, à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause au CSR pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants. L'arrêt est rendu sans frais en vertu de l'art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais et dépens en matière administrative (TFJDA; BLV 173.36.5.1). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à la recourante qui n'a pas procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête :
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 17 mars 2026 est annulée et la cause est renvoyée au Centre social régional Jura-Nord vaudois pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Il est statué sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 11 août 2026
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.