TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 février 2026
Composition
M. Alex Dépraz, président; M. François Kart et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Nathalie Cuenin, greffière.
Recourant
A.________, à ********, représenté par Cédric Liaudet, à Meyrin (GE),
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), à Lausanne,
Autorité concernée
Centre social régional Nyon-Rolle, à Nyon.
Objet
Aide sociale
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 6 octobre 2025 (déclarant irrecevable son recours contre la décision de restitution de prestations indûment perçues).
Vu les faits suivants:
A. A.________ (ci-après aussi: le bénéficiaire ou le recourant) a bénéficié des prestations du revenu d’insertion (RI) entre avril 2011 et octobre 2012. Le 12 avril 2013, le Centre social régional Nyon-Rolle a supprimé son droit au RI en raison d’un défaut de collaboration. Par décision du 4 juillet 2013, le Service de prévoyance et d’aide sociales (Direction générale de la cohésion sociale [DGCS] dès le 1er janvier 2019) a rejeté le recours déposé par le bénéficiaire contre cette décision.
B. Selon une attestation du contrôle des habitants de la Commune de ******** du 14 août 2013, A.________ a annoncé son départ de la Suisse le 31 août 2013 pour le ********.
C. Par décision du 9 juillet 2014, le CSR a ordonné le remboursement du montant de 51'525 fr. 20 correspondant aux prestations du RI perçues par le bénéficiaire. Il lui était fait grief d’avoir sciemment omis de déclarer ses revenus et d’annoncer que sa fortune était supérieure aux normes en vigueur. Cette décision a été envoyée par pli simple du même jour à l’ancienne adresse du bénéficiaire à ********. Le 28 février 2017, une plainte pénale a été déposée par la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) auprès du Ministère public de l’arrondissement de la Côte.
D. Le bénéficiaire a résidé plusieurs années à l’étranger. Selon ses déclarations, il a été informé au moment de faire renouveler son passeport depuis l’étranger en février 2025 de l’existence d’une procédure pénale ouverte contre lui auprès du Ministère public en raison de l’obtention illicite de prestations sociales.
E. Par e-mail du 10 avril 2025, le bénéficiaire, par l’intermédiaire de son mandataire, s’est adressé au CSR du District de Morges pour pouvoir consulter son dossier administratif, en particulier les pièces en lien avec la procédure pénale qui avait été initiée. Le 11 avril 2025, le CSR du District de Nyon-Rolle a informé le bénéficiaire qu’il ne pouvait donner suite à sa requête, le dossier ayant été détruit en 2023. Il renvoyait l’intéressé à agir auprès de la DGCS qui avait déposé la plainte pénale. Par e-mail du 12 avril 2025, le mandataire du bénéficiaire a transmis sa demande à la DGCS qui n’y a pas donné suite.
F. Après avoir tenté en vain de consulter le dossier de la procédure pénale, ce qui lui a été refusé par le procureur en charge du dossier avant son audition, le bénéficiaire s’est à nouveau adressé à la DGCS par e-mail du 10 juillet 2025 pour obtenir une copie de son dossier administratif.
G. Par courrier A+ du 29 juillet 2025, la DGCS a transmis au bénéficiaire une copie de la décision de restitution du 9 juillet 2014.
H. Par acte du 15 août 2025, A.________, agissant par l’intermédiaire de son mandataire, a déposé un recours contre la décision du 9 juillet 2014 auprès de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS). Il a notamment fait valoir l’absence de notification régulière de cette décision.
I. Par décision du 6 octobre 2025, la DGCS a déclaré le recours irrecevable en raison de sa tardiveté. En substance, la DGCS a retenu que le devoir de collaborer du bénéficiaire lui imposait de fournir une adresse où il pouvait effectivement être atteint dès lors qu’il se savait partie à une procédure. Or, l’adresse fournie était trop imprécise pour qu’il puisse être atteint au ********. Le recourant commettrait un abus de droit en se prévalant de la notification irrégulière de la décision attaquée dès lors qu’il se serait rendu "intentionnellement, et ce pendant plus de dix ans, inatteignable". Par surabondance, le recourant aurait tardé à agir dès lors qu’il aurait eu connaissance depuis avril 2025 qu’il faisait l’objet d’une procédure pénale. Enfin, le recourant ne pourrait se prévaloir d’un motif de restitution du délai de recours faute d’avoir agi dans le délai de dix jours dès la découverte de celui-ci.
J. Par acte du 13 novembre 2025, A.________ a déposé, par l’intermédiaire de son mandataire, un recours contre la décision d’irrecevabilité du 6 octobre 2025 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il a principalement conclu à ce que son recours devant la DGCS soit déclaré recevable et à ce que la prescription de la créance de restitution soit constatée et, en conséquence, à ce que la décision du 6 octobre 2025 ainsi que la décision de restitution du 9 juillet 2014 soient annulées. Il a également conclu à ce qu’il soit constaté que la décision de restitution n’est jamais entrée en force, respectivement à ce que la "radiation" de la créance soit ordonnée. Subsidiairement, il a demandé la suspension de la procédure administrative jusqu’à droit connu sur la procédure pénale en cours.
Tant le CSR (le 20 novembre 2025) que la DGCS (le 4 décembre 2025) se sont référés aux précédents actes de la procédure.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai légal de 30 jours dès la notification de la décision attaquée, qui n’est pas susceptible de recours devant une autre autorité, le recours satisfait en outre aux exigences formelles prévues par la loi, si bien qu’il y a lieu d’entrer en matière (art. 92, 95 et 79, applicable par renvoi de l’art. 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD ; BLV 173.36]).
2. La décision attaquée déclare le recours irrecevable.
a) Lorsque l'autorité précédente n'est pas entrée en matière sur le recours administratif ou la réclamation, le Tribunal cantonal doit d'abord examiner si les conditions formelles de recevabilité de la réclamation ou du recours administratif (forme écrite, délai, motivation, moyen de preuve, etc.) étaient ou non remplies. A cet égard, il doit uniquement examiner si l'autorité a prononcé à bon droit l'irrecevabilité. Si tel est le cas, il doit rejeter le recours déposé devant lui, sans examiner lui-même les questions de fond que le recourant pourrait soulever (cf. ATF 144 II 184 consid. 1.1).
b) En l’occurrence, il y a donc uniquement lieu d’examiner si c’est à juste titre que l’autorité intimée a déclaré le recours du 15 août 2025 irrecevable pour tardiveté. Le Tribunal cantonal n’entrera donc pas en matière sur les arguments soulevés par le recourant en lien avec le contenu de la décision de restitution du 9 juillet 2014.
3. Le recourant se prévaut de la notification irrégulière de la décision du 9 juillet 2014. En substance, il fait valoir que cette décision, envoyée sous pli simple à son ancienne adresse alors qu’il avait annoncé avoir quitté la Suisse, n’a jamais été valablement notifiée. En conséquence, le délai de recours contre la décision n’avait pas pu commencer à courir avant qu’il eût connaissance de cette dernière par l’envoi du 29 juillet 2025.
a) L’art. 44 LPA-VD dispose que les décisions sont en principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire (al. 1). Si les circonstances l'exigent, notamment lors de décisions rendues en grand nombre, l'autorité peut notifier ses décisions sous pli simple ou sous une autre forme. La notification doit dans tous les cas intervenir par écrit (al. 2). Le fardeau de la preuve de la notification d'un acte, respectivement de la date à laquelle celle-ci a été effectuée, incombe en principe à l'autorité ou à la personne qui entend en tirer une conséquence juridique (ATF 142 IV 125 consid. 4.3 p. 128; 136 V 295 consid. 5.9 p. 309; 129 I 8 consid. 2.2 p. 10; 124 V 400 consid. 2a p. 402; 122 I 97 consid. 3b p. 100; arrêts TF 1C_634/2015 du 26 avril 2016 consid. 2.1; 4A_236/2009 du 3 septembre 2009 consid. 2.1). L'apport de la preuve est toutefois simplifié lorsque la décision est notifiée par pli recommandé; il peut en résulter une fiction de notification; ainsi, un envoi recommandé qui n'a pas été retiré est réputé notifié le dernier jour du délai de garde de sept jours suivant la remise de l'avis d'arrivée dans la boîte aux lettres ou dans la case postale de son destinataire (ATF 134 V 49 consid. 4 p. 52; 130 III 396 consid. 1.2.3 p. 399; 127 I 31 consid. 2a/aa p. 34; 123 III 492 consid. 1 p. 493 et les arrêts cités). L'envoi sous pli simple ou par courrier prioritaire, contrairement à l'envoi sous pli recommandé, ne fait pas preuve, mais la notification peut résulter de l'ensemble des circonstances. L'autorité supporte les conséquences de l'absence de preuve en ce sens que si la notification ou sa date sont contestées et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l'envoi (ATF 142 IV 125 consid. 4.3; arrêt TF 1C_634/2015 du 26 avril 2016 consid. 2.1). La preuve de la notification peut néanmoins résulter d'autres indices ou de l'ensemble des circonstances, par exemple d'un échange de correspondances ultérieur ou du comportement du destinataire (ATF 142 IV 125 consid. 4.3 p. 128; voir aussi ATF 145 IV 252 consid. 1.3.2 p. 254). L'autorité qui entend se prémunir contre le risque d'échec de la preuve de la notification doit ainsi communiquer ses actes judiciaires sous pli recommandé avec accusé de réception (ATF 129 I 8 consid. 2.2 p. 11; arrêt TF 1C_557/2020 du 10 février 2021 consid. 2.2). De façon générale, la preuve qu'un acte de procédure a été accompli en temps utile incombe à la partie qui s'en prévaut (cf. arrêts TF 4A_374/2014 du 26 février 2015 consid. 3.2; 9C_564/2012 du 12 septembre 2012 consid. 2).
Selon la jurisprudence, une décision est réputée notifiée et déploie ses effets (notamment le déclenchement du délai de recours) lorsqu'elle est remise à son destinataire (ATF 150 II 26 consid. 3.5.4; 144 IV 57 consid. 2.3; 142 II 411 consid. 4.2 et 4.2.1). En principe, un envoi est considéré comme notifié à son destinataire non seulement au moment où celui-ci le reçoit effectivement, mais déjà lorsque cet envoi se trouve dans sa sphère d'influence et qu'il est à même d'en prendre connaissance (ATF 150 II 26 consid. 3.5.4; 145 IV 252 consid. 1.3.2; 144 IV 57 consid. 2.3.2). En cas de notification erronée, le principe juridique général selon lequel elle ne doit pas entraîner de désavantages pour le destinataire s'applique (ATF 144 II 401 consid. 3.1; 144 IV 57 consid. 2.3.2). Elle ne déploie en principe aucun effet à leur égard. Demeure toutefois réservé le cas où le destinataire a effectivement pris connaissance du contenu de la communication officielle entachée d'irrégularités ou du moins de son existence (ATF 150 II 26 consid. 3.5.4; 144 IV 57 consid. 2.3.2; 139 IV 228 consid. 1.3). Dans ce cas, il peut être contraire aux règles de la bonne foi d'invoquer le défaut de notification.
b) En l’occurrence, il convient d’abord de relever que la décision du 9 juillet 2014 n’a pas été notifiée par courrier recommandé, contrairement à ce que prescrit l’art. 44 al. 1 LPA-VD, mais uniquement par pli simple. En outre, comme l’autorité intimée paraît l’admettre, le CSR avait connaissance du fait que le recourant n’habitait plus à l’adresse à laquelle la décision a été notifiée et qu’il avait annoncé son départ pour le ********. Toutefois, contrairement à ce que laisse entendre la décision attaquée, on ne saurait exiger du recourant qu’il annonce expressément ce changement d’adresse au CSR dès lors qu’il l’avait fait auprès du contrôle des habitants; le fait qu’il se savait partie à une procédure ne l’empêchait par ailleurs aucunement de déplacer son domicile à l’étranger.
Dans un tel cas de figure, l’art. 17 al. 1 LPA-VD prévoit toutefois que la partie domiciliée à l’étranger doit élire un domicile en Suisse où les notifications peuvent lui être adressées, à défaut de quoi elle est réputée avoir élu domicile à l’adresse de l’autorité, ce dont cette dernière l’avise. Certes, en l’occurrence, le recourant, quand il est parti à l’étranger, n’a pas indiqué d’adresse de notification en Suisse alors qu’il pouvait à tout le moins supposer qu’une décision de restitution pouvait être rendue. Toutefois, il ne ressort pas du dossier que l’autorité aurait cherché à informer le recourant de ce qui précède pour lui indiquer qu’il était réputé avoir élu domicile au greffe de l’autorité. Aucun élément ne permet de retenir comme le fait la décision attaquée que le recourant, qui a annoncé son départ à l’autorité compétente, aurait intentionnellement cherché à se soustraire à la notification.
Quoi qu’il en soit, en se contentant d’adresser la décision de restitution sous pli simple à l’ancienne adresse du recourant, le CSR a pris le risque d’un échec de la preuve de la notification. En outre, aucun élément du dossier ne permet de penser que le recourant aurait eu par un autre moyen connaissance de la décision de restitution. Au vu de l’irrégularité de la notification de la décision du 9 juillet 2014, le recourant ne doit en subir aucun préjudice et l’on ne saurait donc retenir que le délai de recours avait commencé à courir.
A titre subsidiaire, la décision attaquée retient que le comportement du recourant serait contraire à la bonne foi. Selon la jurisprudence précitée (cf. supra consid. 3a), un tel comportement ne peut éventuellement être retenu qu’après que le recourant a eu effectivement connaissance de l’existence de la décision attaquée. Or, sur ce point, la décision attaquée ne peut être suivie lorsqu’elle fait grief au recourant de ne pas avoir agi rapidement. En effet, lorsqu’il a eu connaissance de la procédure pénale ouverte à son encontre, le recourant a rapidement contacté le CSR puis l’autorité intimée pour obtenir les documents ayant donné lieu à celle-ci. Le CSR lui a indiqué qu’il avait détruit son dossier; quant à l’autorité intimée, elle n’a pas donné suite à son e-mail. On ne saurait dès lors faire grief au recourant d’avoir cherché à obtenir les informations sur l’origine de la procédure pénale en cherchant à consulter le dossier pénal. Le 10 juillet 2025, le recourant s’est à nouveau adressé à l’autorité intimée qui lui a fourni le 29 juillet 2025 une copie de la décision de restitution du 9 juillet 2014. Ce n’est donc qu’à cette date que le recourant a eu effectivement connaissance de la décision ordonnant la restitution des prestations sociales.
Il apparaît donc que le recours formé le 16 août 2025 auprès de l’autorité intimée l’a été en temps utile.
Le grief du recourant s’avère donc bien fondé.
4. Pour les motifs qui précèdent, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, la cause étant renvoyée à l’autorité intimée pour qu’elle examine le recours sur le fond. Il appartiendra notamment à cette dernière de statuer sur la requête de suspension de la cause jusqu’à droit connu sur la procédure pénale en cours ainsi que sur la question de la prescription soulevée par le recourant. Il n’y a pas lieu de percevoir un émolument vu le sort du recours (art. 49 LPA-VD). Le recourant obtenant gain de cause avec l’assistance d’un mandataire professionnel, il a droit à une indemnité à titre de dépens qui sera mise à la charge de l’Etat de Vaud (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 6 octobre 2025 est annulée, la cause lui étant renvoyée dans le sens des considérants.
III. Il n’est pas perçu d’émolument.
IV. L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire de la Direction générale de la cohésion sociale, versera à A.________ une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 2 février 2026
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.