TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 novembre 2024
Composition
M. Guillaume Vianin, président; Mmes Danièle Revey et Mihaela Amoos Piguet, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.________ à ********.
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion sociale, à Lausanne.
Autorité concernée
Centre social régional de ********, à ********.
Objet
aide sociale
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 5 mars 2024 (restitution RI perçu à tort de juillet 2021 à février 2022)
Vu les faits suivants :
A. A.________ a perçu de la part du Centre social régional (CSR) de ******** le revenu d'insertion de juillet 2021 à février 2022. Par décision du 6 décembre 2022, le CSR a exigé de l'intéressé le remboursement des montants alloués à tort, soit au total 22'370 fr.65.
Le recours interjeté par A.________ contre cette décision a été rejeté et celle-ci confirmée, par décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 5 mars 2024.
B. Le 24 octobre 2024, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'une demande de restitution du délai de recours, en expliquant qu'il avait été convoqué par la Justice de paix, suite à une requête de mainlevée définitive d'opposition à un commandement de payer, et que la décision de la DGCS du 5 mars 2024 ne lui avait jamais été communiquée. Il a fait valoir que son état de santé s'était dégradé à compter du 6 novembre 2023 et a produit à cet effet la totalité de ses certificats médicaux établis par le Dr B.________, médecin à ********, attestant d'une incapacité totale de travailler du 6 novembre 2023 au 10 mars 2024, puis ceux établis par la Dre C.________, médecin assistante au Centre de psychiatrie et de psychothérapie ********, à ********, attestant d'une incapacité totale de travailler du 11 mars au 31 octobre 2024.
Dans l'avis d'enregistrement du recours, du 28 octobre 2024, le juge instructeur a réservé la recevabilité du recours; il a notamment rappelé à A.________ que le recours devait comporter des conclusions et une motivation (cf. art. 79 al. 2, 2e phrase, de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), sous peine d'irrecevabilité et que celui qui a été empêché d'agir dans le délai fixé, sans faute de sa part, doit non seulement demander la restitution du délai dans les dix jours qui suivent la fin de l'empêchement, mais aussi accomplir l'acte omis, c'est-à-dire en l'occurrence déposer un recours en bonne et due forme, dans le même délai (cf. art. 22 al. 2 LPA-VD).
A l'invitation du juge instructeur, la DGCS a produit les moyens de preuve en sa possession, dont il ressort que le pli recommandé contenant sa décision du 5 mars 2024 a été retiré au guichet postal, le 6 mars 2024.
A.________ a produit, le 12 novembre 2024, un nouveau certificat médical de la Dre C.________ attestant d'une incapacité de travail à 80% du 1er au 15 novembre 2024. Il a requis du juge instructeur qu'il lui indique si l'obligation d'introduire une demande de restitution de délai dix jours après la fin de l'empêchement selon l'art. 22 LPA-VD court avec une reprise d'emploi à seulement 20%. Le juge instructeur a informé le recourant que, dans la mesure où elle était pertinente, cette question serait tranchée dans l'arrêt par lequel la Cour de céans se prononcera sur la recevabilité du recours.
C. Le 14 novembre 2024, A.________ a produit un acte, intitulé "recours", dans lequel il prend des conclusions motivées, aux termes desquelles il demande la réforme de la décision du 5 mars 2024, en ce sens qu'il n'y a pas lieu à restitution des montants alloués au titre du RI. Il a également produit un bordereau de pièces. Il a derechef requis la restitution du délai de recours en raison de son état de santé.
La DGCS n'a pas été appelée à répondre.
Considérant en droit :
1. Aux termes de l’art. 82 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal peut renoncer à l'échange d'écritures ou, après celui-ci, à toute autre mesure d'instruction, lorsque le recours paraît manifestement irrecevable, bien ou mal fondé (al. 1). Dans ces cas, il rend à bref délai une décision d'irrecevabilité, d'admission ou de rejet sommairement motivée (al. 2).
2. a) L'activité administrative peut en règle générale faire l'objet d'un contrôle par l'autorité hiérarchiquement supérieure ou par un tribunal dans le cadre d'un recours. L'autorité de recours n'est toutefois tenue de se saisir du litige que si toutes les conditions que la loi pose à l'exercice de ses attributions sont réunies (v. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème édition, Berne 2011, n° 5.3.1.1, p. 623 ss et références citées). La recevabilité du recours est l'ensemble des conditions auxquelles la loi subordonne la saisine de l'autorité chargée d'une attribution contentieuse (ibid. n° 5.3.1.2. p. 624). S’agissant des formes et du délai de recours contre toute décision prise en matière d'assistance publique, la loi cantonale du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) renvoie, à son art. 74 al. 2, 2e phr., à la LPA-VD, dont l’art. 92 al. 1 prévoit que le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
b) L'acte de recours doit être signé et indiquer les motifs et les conclusions du recours (cf. art. 79 al. 1, 2e phr., LPA-VD). On rappelle que, selon la jurisprudence, la volonté de recourir, c'est-à-dire de contester la décision attaquée et d'en obtenir la modification, doit se manifester de manière expresse et ne peut pas se déduire d'actes concluants tels que le simple fait d'adresser un courrier à l'autorité de recours (cf. arrêts cités dans Benoît Bovay/Thibault Blanchard/Clémence Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, 2e éd., Bâle 2021, ad art. 79, ch. 2.1). L’art. 79 al. 1, 2e phrase, LPA-VD subordonne la recevabilité de l'acte de recours à l’indication des motifs et des conclusions du recours. Sous peine d'irrecevabilité, un acte de recours doit préciser clairement en quoi et pour quels motifs l'acte attaqué viole le droit; le recourant doit discuter les motifs de la décision entreprise et indiquer précisément en quoi il estime que l'autorité intimée a méconnu le droit (v. arrêts CDAP PS.2014.0078 du 27 juillet 2015 consid. 1; AC.2009.0154 du 25 novembre 2009 consid. 7 et réf. cit. ; v. ég. PS.2017.0098 du 13 décembre 2017 consid. 1c). Pour autant que l’autorité de recours puisse saisir sur quels points et pour quelles raisons la décision administrative est attaquée, une motivation sommaire est suffisante (v. Gregor T. Chatton, in: Commentaire romand, Loi fédérale sur la procédure administrative, Bellanger/Candrian/Hirsig-Vouilloz [édit.], Bâle 2024, n.25 ad art. 52 PA).
c) Le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués (art. 95 LPA-VD). Les délais fixés dans la loi ne peuvent être prolongés (cf. art. 21 al. 1 LPA-VD). Ceux impartis par l’autorité peuvent être prolongés s’il existe des motifs sérieux ou suffisants et que la demande de prolongation est présentée avant l’expiration de ces délais (cf. 21 al. 2 LPA-VD). Les délais fixés en jours commencent à courir le lendemain du jour de leur communication ou de l'événement qui les déclenche (art. 19 al. 1 LPA-VD). Lorsque le dernier jour du délai tombe un samedi, un dimanche ou un jour férié officiel, le délai expire le premier jour ouvrable qui suit (art. 19 al. 2 LPA-VD). Le délai est réputé observé lorsque l'écrit est remis à l'autorité, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse, au plus tard le dernier jour du délai (art. 20 al. 1 LPA-VD). De façon générale, la preuve de l'expédition d'un acte de procédure en temps utile incombe à la partie, respectivement à son avocat (cf. arrêts TF 4A_374/2014 du 26 février 2015 consid. 3.2; 9C_564/2012 du 12 septembre 2012 consid. 2; Jean-Maurice Frésard, in: Commentaire de la LTF, Aubry Girardin et al. [édit.], 3e éd., Berne 2022, n°29 ad art. 48).
Le fardeau de la preuve de la notification d'un acte, respectivement de la date à laquelle celle-ci a été effectuée, incombe en principe à l'autorité ou à la personne qui entend en tirer une conséquence juridique (ATF 142 IV 125 consid. 4.3 p. 128; 136 V 295 consid. 5.9 p. 309; 129 I 8 consid. 2.2 p. 10; 124 V 400 consid. 2a p. 402; 122 I 97 consid. 3b p. 100; arrêts TF 1C_634/2015 du 26 avril 2016 consid. 2.1; 4A_236/2009 du 3 septembre 2009 consid. 2.1). L'apport de la preuve est toutefois simplifié lorsque la décision est notifiée par pli recommandé; il peut en résulter une fiction de notification; ainsi, un envoi recommandé qui n'a pas été retiré est réputé notifié le dernier jour du délai de garde de sept jours suivant la remise de l'avis d'arrivée dans la boîte aux lettres ou dans la case postale de son destinataire (ATF 134 V 49 consid. 4 p. 52; 130 III 396 consid. 1.2.3 p. 399; 127 I 31 consid. 2a/aa p. 34; 123 III 492 consid. 1 p. 493, et les arrêts cités). L’art. 44 LPA-VD dispose à cet égard que les décisions sont en principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire (al. 1). La notification d'une décision suppose que cette dernière ait été communiquée effectivement à son destinataire. S'agissant d'un acte soumis à réception, la notification est réputée parfaite au moment où l'envoi entre dans la sphère d'influence ou de "puissance" de son destinataire (ATF 137 III 208 consid. 3.1.2; théorie de la réception, v. ég. ATF 143 III 15 consid. 4.1 p. 18); il suffit que celui-ci puisse en prendre connaissance (arrêts TF 2C_1021/2018 du 26 juillet 2019 consid. 4.1; 2C_855/2018 du 24 octobre 2018 consid. 3.2; 1B_214/2010 du 13 juillet 2010; 2A.54/2000 du 23 juin 2000; 118 II 42, cons. 3b p. 44). Lorsque la forme est écrite, la décision doit parvenir à la connaissance des intéressés; plus particulièrement, ceux-ci doivent être mis dans la situation où la prise de connaissance ne dépend plus que d’eux-mêmes ou de leurs représentants (Moor/Poltier, op. cit., n° 2.2.8.4, références citées).
Les délais de recours sont péremptoires. Cela signifie que leur non-respect entraîne la perte du droit, contrairement aux délais d'ordre dont l'inobservation n'entraîne pas une telle sanction, mais peut avoir des conséquences sur la question de l'émolument ou des dépens (voir sur ce point, Moor/Poltier, n° 2.2.6.7). L’inobservation des délais légaux ne peut, quant à elle, être corrigée que par la voie de la restitution (v. Frésard, op. cit., n°5 ad art. 47 LTF).
3. a) En l'occurrence, l'acte de recours du 24 octobre 2024 consistait initialement en une simple demande de restitution du délai, qui sera examinée plus loin. Quoique le recourant s'en prenne à la décision du 5 mars 2024, son acte était dépourvu de toute motivation et ne comportait aucune conclusion. Dans l'avis d'enregistrement du 28 octobre 2024, le juge instructeur a notamment attiré l'attention du recourant sur ce point. Le 14 novembre 2024, le recourant a cependant régularisé son recours en prenant des conclusions motivées.
b) Le pli recommandé contenant la décision attaquée, du 5 mars 2024, a été réceptionné par le recourant le lendemain 6 mars 2024, à l'office postal de son domicile. Le délai a donc commencé à courir le 7 mars 2024 pour arriver à échéance le 22 avril 2024 (cf. art. 19, 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD). Force est dès lors de constater que le 24 octobre 2024, date de l'acte de recours parvenu le 28 du même mois au greffe, le délai de trente jours était largement dépassé, de sorte que le recourant était à tard pour déférer la décision attaquée au Tribunal.
A moins que la demande de restitution du délai dont le recourant a saisi la Cour ne soit admise, ce que l'on va examiner, l'irrecevabilité du recours devra être constatée pour ce seul motif.
4. a) Selon l’art. 22 LPA-VD, le délai peut être restitué lorsque la partie établit qu’elle a été empêchée d’agir dans le délai fixé, sans faute de sa part (al. 1); la demande motivée de restitution doit être présentée dans les dix jours à compter de celui où l’empêchement a cessé; dans ce même délai, le requérant doit accomplir l’acte omis; sur requête, un délai supplémentaire lui est accordé pour compléter cet acte, si des motifs suffisants le justifient (al. 2).
aa) La restitution d'un délai pour empêchement non fautif est exceptionnelle; il s'agit toutefois d'un principe général du droit (Moor/Poltier, op. cit., n°2.2.6.7) découlant du principe de proportionnalité et de l'interdiction du formalisme excessif (art. 5 al. 2 et 29 al. 1 Cst.; arrêt TF 2C_737/2018 du 20 juin 2019 consid. 4.1 et les références, non publié in ATF 145 II 201). Elle suppose que le recourant n'a pas respecté le délai imparti en raison d'un empêchement imprévisible dont la survenance ne lui est pas imputable à faute (arrêt CDAP EF.2015.0002 du 23 juin 2015). Par empêchement non fautif, il faut entendre non seulement l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais aussi l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à une erreur excusable (arrêts TF 2C_734/2012 du 25 mars 2013 consid. 3.3; 2C_319/2009 du 26 janvier 2010 consid. 4.1, non publié sur ce point in: ATF 136 II 241; 8C_50/2007 du 4 septembre 2007 consid. 5.1). L'empêchement ne doit pas avoir été prévisible et être tel que le respect du délai aurait exigé la prise de dispositions que l'on ne peut raisonnablement attendre de la part d'un homme d'affaire avisé (arrêts TF 2C_183/2022 du 31 mai 2022 consid. 3.2; 2C_191/2020 du 25 mai 2020 consid. 4.1). Dans une situation de ce genre où il s'agit, pour une partie empêchée d'agir dans le délai échu, d'en obtenir la restitution, celle-ci doit établir l'absence de toute faute de sa part; est non fautive toute circonstance qui aurait empêché un plaideur consciencieux d'agir dans le délai fixé (v. Hugo Casanova/Claude-Emmanuel Dubey, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, 2e éd., Noël/Aubry Girardin [édit.], Bâle 2017, n° 13s. ad art. 133 LIFD; Kathrin Amstutz/Peter Arnold, in: Basler Kommentar, Niggli/Uebersax/Wiprächtiger/Kneubühler [édit.], 3e éd., Bâle 2018, n°5s. ad art. 50 LTF; Kaspar Plüss, in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3e éd., Alain Griffel [éd.], Zurich 2015, n°45s. ad art. 12; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne 1983, p. 62; références citées). En outre, pour obtenir la restitution du délai, le recourant doit non seulement avoir été empêché d'agir lui-même dans le délai mais également, de désigner un mandataire à cette fin (cf. arrêts TF 2C_191/2020 du 25 mai 2020 consid. 4.1/4.2; TF 2C_299/2020 du 23 avril 2020 consid. 3.2).
bb) La maladie ou l'accident peuvent, à titre d'exemples, être considérés comme un empêchement non fautif d’agir en temps utile et, par conséquent, permettre une restitution d'un délai, s'ils mettent la partie recourante objectivement ou subjectivement dans l'impossibilité d'agir par soi-même ou de charger une tierce personne d'agir en son nom dans le délai (cf. ATF 119 II 86 consid. 2 p. 87; arrêt TF 9C_209/2012 du 26 juin 2012 consid. 3.1). Le Tribunal de céans a jugé qu'une dépression sévère pouvait constituer un empêchement non fautif si elle avait privé l'administré de la capacité de discernement nécessaire à la gestion de ses affaires et qu'il s'était ainsi trouvé dans l'incapacité de s'opposer aux décisions litigieuses en temps opportun ou encore de mandater un tiers pour ce faire (cf. FI.2018.0017 du 25 février 2019 consid. 3a; BO.2017.0009 du 19 septembre 2017 consid. 2c; PE.2016.0209 du 15 août 2016 consid. 2a; PS.2011.0035 du 12 mars 2012 consid. 2b).
S'agissant d'apprécier la valeur probante d'un certificat médical, l'on peut s'inspirer des règles valant dans le domaine des assurances sociales. Le principe est celui de la libre appréciation des preuves. Compte tenu de l'importance de l'appréciation des moyens de preuve médicaux dans le domaine des assurances sociales, le Tribunal fédéral a développé une vaste jurisprudence en la matière. Celle-ci pose comme principe de base qu'un assureur ne saurait se départir d'un rapport médical lorsqu'il est établi par des spécialistes reconnus sur la base d'observations approfondies et d'investigations complètes, en pleine connaissance du dossier et lorsqu'aucun indice concret ne permet de douter de son bien-fondé. Avant de reconnaître une pleine valeur probante à un rapport médical, l'assureur doit toutefois vérifier que celui-ci répond à un certain nombre d'exigences, notamment sous l'angle de la motivation (arrêt GE.2018.0233 du 24 septembre 2019 consid. 4d avec renvoi à Jacques Olivier Piguet, in: Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, Bâle 2018, n. 26 et 28 ad art. 43 LPGA, qui se réfère lui-même à l'ATF 125 V 351 consid. 3a p. 352). De jurisprudence constante, l'avis d'un médecin traitant – à l'instar de celui d'un expert privé (cf. ATF 141 IV 369 consid. 6.2 p. 373 ss) – doit cependant être apprécié avec retenue (voir p. ex. TF 1C_106/2016 du 9 juin 2016 consid. 3.3; 4A_481/2014 du 20 février 2015 consid. 2.4.1; ATF 125 V 351 consid. 3b/cc p. 353). Une incapacité de travail, même attestée à 100%, ne signifie pas encore que la personne soit privée de la capacité de gérer ses affaires et se trouve ainsi dans une situation d'empêchement non fautif de nature à justifier la restitution d'un délai (arrêts PS.2019.0035 du 28 août 2019 consid. 1c; PS.2017.0007 du 1er février 2017 consid. 4a [confirmé par arrêt TF 8C_169/2017 du 17 mars 2017]; PS.2016.0055 du 29 novembre 2016 consid. 2c). De façon générale, le fait qu'un certificat médical soit dépourvu de toute motivation est de nature à diminuer sa force probante (cf. arrêt FI.2022.0044 du 28 septembre 2022 consid. 3c; FI.2019.0144 du 16 janvier 2020 consid. 3d; cf. par comparaison, PS.2024.0028 du 24 septembre 2024 consid. 4c, dans lequel les explications de la recourante quant à son empêchement d'agir en temps utile au vu de son état de santé ont été corroborées et étayées par diverses pièces médicales au dossier).
b) En l'espèce, il ressort des explications du recourant qu'il n'aurait pas été en mesure de recourir contre la décision du 5 mars 2024 en temps utile en raison de son état de santé, qui se serait dégradé à compter du 6 novembre 2023. Il a produit à cet égard la totalité des certificats médicaux établis successivement par le Dr B.________, médecin généraliste, puis par la Dre C.________, médecin psychiatre assistante, attestant simplement de son incapacité totale de travailler du 6 novembre 2023 au 10 mars 2024, respectivement du 11 mars au 31 octobre 2024, sans autre motivation. Or, ces pièces ne sont nullement de nature à établir que le recourant était, durant le délai de recours (soit du 7 mars au 22 avril 2024), puis ultérieurement jusqu'au dépôt de l'acte de recours le 14 novembre 2024, privé de la capacité de gérer ses affaires et par conséquent, empêché de recourir contre les décisions prononcées à son encontre, soit en agissant lui-même, soit en chargeant un tiers de le faire à sa place.
Ainsi, faute pour le recourant de démontrer qu'il se trouvait, durant le délai de recours, dans une situation d'empêchement non fautif, de nature à justifier la restitution de ce délai, sa demande de restitution du délai ne peut qu'être rejetée. Peu importe qu'il ait recouvré 20% de sa capacité de travail le 1er novembre 2024.
5. a) Il s'ensuit que le recours est tardif et partant, irrecevable.
b) Le présent arrêt sera rendu sans frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite (cf. art. 4 al. 3 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). En revanche, l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. La demande de restitution de délai est rejetée.
II. Le recours est irrecevable.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 27 novembre 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.