TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 janvier 2024
Composition
M. Raphaël Gani, président; Mme Isabelle Perrin et M. Marcel David Yersin, assesseurs; M. Loïc Horisberger, greffier.
Recourant
A.________ à ********
Autorité intimée
Direction générale de l’emploi et du marché du travail (DGEM), à Lausanne.
Objet
Aide sociale
Recours A.________ c/ décision sur réclamation de la Direction générale de l'emploi et du marché du travail, Assurance perte de gain maladie - APGM du 19 juin 2023.
Vu les faits suivants :
A. A.________, né le xx xxxx 1980 et domicilié à ******** (commune de ********) a épousé le ******** 2021 B.________, née le ******** 1981 et domiciliée à la même adresse.
B. Suite à la perte de son emploi, A.________ a été inscrit à l'Office régional de placement et a été mis au bénéfice d'un délai-cadre d'indemnisation auprès de la Caisse cantonale de chômage (ci-après: la CCh) pour une période allant du 26 décembre 2022 au 25 décembre 2024.
C. Selon un certificat médical du 24 janvier 2023, A.________ souffre d'une incapacité de travail complète depuis le 25 janvier 2023. La durée de cette incapacité de travail a été prolongée jusqu'au 1er juillet 2023 au moins selon divers certificats médicaux.
D. Le 27 février 2023, la CCh a rendu une décision au terme de laquelle elle a retenu que le chômage de A.________ n'était plus indemnisable dès le 24 février 2023, et ce jusqu'au jour où il retrouverait une capacité de travail partielle ou totale, en application de l'art. 28 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0). Parallèlement à cette décision, la CCh a informé A.________ du fait que l'assurance perte de gain maladie était susceptible de poursuivre son indemnisation durant son incapacité de travail et qu'il disposait d'un délai de 30 jours pour déposer sa demande de prestations.
E. Le 24 mai 2023, A.________ a adressé à la Direction générale de l'emploi et du marché du travail – Assurance perte de gain maladie (ci-après: la DGEM), une demande de prestations de l'assurance perte de gain maladie (APGM) dans laquelle il a demandé les prestations de l'APGM à compter du 27 février 2023.
F. Par décision du même jour, la DGEM a rendu une décision au terme de laquelle elle a décidé de reporter l'ouverture du droit de A.________ aux prestations de l'APGM au 13 avril 2023 au motif que la demande de prestations lui était parvenue tardivement en application de l'art. 19g de la loi sur l'emploi du 5 juillet 2005 (LEmp; BLV 822.11). Selon cette décision, A.________ a été averti entre le 27 février et le 6 mars 2023 au plus tard par la CCh de son droit à bénéficier des prestations de l'APGM. Il disposait donc d'un délai échéant le 5 avril 2023 pour faire parvenir sa demande de prestations. Or celle-ci est parvenue à la DGEM le 24 mai 2023. En application de l'art. 19g al. 2 LEmp, son droit aux prestations a dès lors été reporté au 13 avril 2023 en lieu et place du 24 février 2023.
G. Par réclamation du 9 juin 2023 reçue le 12 juin 2023, A.________ s'est opposé à la décision du 24 mai 2023, concluant à son annulation. A l'appui de sa réclamation, A.________ a exposé qu'il était très affecté dans sa santé depuis le mois de décembre 2022, raison pour laquelle il n'avait pas fait attention au courrier explicatif de la CCh mentionnant le délai pour déposer la demande APGM. Il n'a pas contesté avoir reçu le courrier du 27 février 2023 et s'est excusé pour son retard.
H. Par courriel du 14 juin 2023, la DGEM a demandé à A.________ des précisions sur la nature de son empêchement d'agir dans le délai et la date à laquelle il avait pris fin.
I. Par courriel du 16 juin 2023, le Dr C.________ – qui suit A.________ depuis le 10 juillet 2020 - a transmis à la DGEM un certificat médical selon lequel A.________ :
"a présenté depuis le 18.02.2023 au 31.05.2023 un état de santé invalidant qui a influé sur son état psychologique, ce qui ne lui a pas permis d'entreprendre les démarches nécessaires auprès des APGM".
J. Par décision sur réclamation du 19 juin 2023, la DGEM a rejeté la réclamation de A.________ et confirmé sa décision du 24 mai 2023.
K. Par acte du 10 juillet 2023 adressé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) et reçu le 18 juillet 2023, A.________ (ci-après: le recourant) a demandé la reconsidération de la décision du 19 juin 2023 et requis le versement des prestations de l'APGM à compter du 24 février 2023.
Par courrier du 24 juillet 2023, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours, se référant à sa décision sur réclamation.
Considérant en droit:
1. Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi, comme c’est le cas en l’occurrence, ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Le recours, interjeté dans la forme (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD) et le délai légal (art. 95 et 96 LPA-VD), est recevable.
2. a) Selon l'art. 8 al. 1 LACI, l’assuré a droit à l’indemnité de chômage s’il est sans emploi ou partiellement sans emploi, s’il a subi une perte de travail à prendre en considération, s’il est domicilié en Suisse, s’il a achevé sa scolarité obligatoire, qu’il n’a pas encore atteint l’âge donnant droit à une rente AVS et ne touche pas de rente de vieillesse de l’AVS, s’il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré, s’il est apte au placement et s’il satisfait aux exigences du contrôle.
Les assurés qui, passagèrement, ne sont aptes ni à travailler ni à être placés ou ne le sont que partiellement en raison d'une maladie, d'un accident ou d'une grossesse et qui, de ce fait, ne peuvent satisfaire aux prescriptions de contrôle (rechercher un emploi, se présenter aux entretiens fixés par leur ORP), ont droit à la pleine indemnité journalière s'ils remplissent les autres conditions dont dépend le droit à l'indemnité; leur droit persiste au plus jusqu'au 30ème jour suivant le début de l'incapacité totale ou partielle de travail et se limite à 44 indemnités journalières durant le délai-cadre (art. 28 al. 1 LACI).
b) Dans le but de permettre le versement de prestations complémentaires aux chômeurs en incapacité provisoire de travail ayant épuisé leur droit aux indemnités de chômage conformément à l’art. 28 LACI, le canton de Vaud a instauré une assurance cantonale perte de gain maladie pour les bénéficiaires d’indemnités de chômage (APGM). Les dispositions légales relatives à cette assurance ont été insérées dans la LEmp, principalement aux art. 19a à 19s LEmp.
L'APGM a pour but le versement de prestations complémentaires aux chômeurs en incapacité provisoire de travail, totale ou partielle, pour des raisons de maladie ou de grossesse, et qui ont épuisé leur droit aux indemnités de chômage, conformément à l'art. 28 LACI (art. 19a al. 1 LEmp).
Selon l'art. 19d LEmp:
"1 L’APGM produit ses effets dès le jour où débute le délai-cadre d'indemnisation de l’assuré.
2 L’APGM cesse de produire ses effets:
a. au terme du délai-cadre d’indemnisation de l’assuré;
b. lorsque l’assuré sort du régime de l’assurance-chômage avant le terme de son délai-cadre d’indemnisation. Un épuisement du droit à des indemnités de chômage est assimilé à une telle sortie;
c. lorsque l’assuré a épuisé son droit aux prestations de l’APGM."
L'art. 19e LEmp prévoit pour sa part ce qui suit:
"1 Peut demander les prestations de l'APGM, l'assuré qui, cumulativement:
a. se trouve en incapacité provisoire de travail, totale ou partielle, au sens de l'article 28 LACI;
b. a satisfait aux obligations de contrôle prévues par la LACI pendant un mois au moins, avant de solliciter les prestations de l'APGM;
c. séjourne dans son lieu de domicile. Le Conseil d'Etat peut prévoir des exceptions à cette exigence, lorsque la situation particulière de l'assuré le justifie."
L’art. 19g LEmp détermine de la façon suivante l’exercice par l’assuré de son droit aux prestations:
"1 L'assuré en incapacité de travail est informé par écrit par sa caisse de chômage de son droit à bénéficier des prestations de l’APGM.
2 A réception de l'information prévue à l'alinéa 1, il dispose d'un délai de 30 jours pour déposer sa demande de prestations auprès du Service. En cas de retard injustifié, le début de son droit aux prestations est repoussé d'autant."
Cette dernière disposition est complétée par l’art. 10f du règlement d’application de la LEmp, du 7 décembre 2005 (RLEmp; BLV 822.11.1), aux termes duquel:
"1 Une demande de prestations est déposée par l'assuré en incapacité de travail auprès du SDE pour chaque cas de maladie.
2 Sur requête du SDE, la caisse de chômage de l'assuré transmet les documents et renseignements nécessaires à l'établissement du droit."
3. En l'occurrence, l'incapacité de travail du recourant perdurant au-delà du 30ème jour suivant sa survenance, la CCh l'a informé par décision du 27 février 2023, de ce que son droit à l'indemnité chômage prenait fin à compter du 24 février 2023. Le même jour, la CCh a informé le recourant conformément à l’art. 19g al. 1 LEmp, de ce que l’APGM était susceptible de poursuivre son indemnisation et que celui-ci disposait d’un délai de trente jours pour déposer sa demande, vu l’art. 19g al. 2 LEmp. Il est certain que le recourant a reçu cette dernière correspondance, puisqu’il ne le conteste pas et y fait même expressément référence dans sa réclamation du 12 juin 2023. Cela étant, ce n'est que le 24 mai 2023, soit bien après l'expiration du délai de 30 jours de l'art. 19g al. 2 LEmp, que le recourant a déposé une demande de prestation.
Il résulte au surplus du dossier que le calcul du report du droit à l'APGM tel qu'effectué par l'autorité, soit 48 jours correspondant du 5 avril au 24 mai 2023, et qui n'est pas contesté par le recourant, échappe à la critique.
4. Pour trancher le recours, il convient d'examiner si c'est à tort que l'autorité intimée a refusé de restituer au recourant le délai de 30 jours fixé par l'art. 19g al. 2 LEmp.
a) L'art. 22 LPA-VD régit la restitution de délai et prévoit ce qui suit:
"1 Le délai peut être restitué lorsque la partie ou son mandataire établit qu'il a été empêché, sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé.
2 La demande motivée de restitution doit être présentée dans les dix jours à compter de celui où l'empêchement a cessé. Dans ce même délai, le requérant doit accomplir l'acte omis. Sur requête, un délai supplémentaire lui est accordé pour compléter cet acte, si des motifs suffisants le justifient."
La restitution d'un délai aux conditions prévues par cette disposition légale est un principe général du droit, découlant du principe de proportionnalité et de l'interdiction du formalisme excessif (art. 5 al. 2 et 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]; arrêt TF 2C_737/2018 du 20 juin 2019 consid. 4.1 et les références, non publié in ATF 145 II 201). La restitution de délai doit cependant rester exceptionnelle (Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif II, 3ème édition, Berne 2011, n° 2.2.6.7). Elle suppose que le recourant n'a pas respecté le délai imparti en raison d'un empêchement imprévisible dont la survenance ne lui est pas imputable à faute (CDAP EF.2015.0002 du 23 juin 2015). Par empêchement non fautif, il faut entendre non seulement l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais aussi l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à une erreur excusable (cf. arrêts TF 9C_54/2017 du 2 juin 2017 consid. 2.2; 1C_520/2015 du 13 janvier 2016 consid. 2.2; 2C_734/2012 du 25 mars 2013 consid. 3.3; 2C_319/2009 du 26 janvier 2010 consid. 4.1, non publié sur ce point in ATF 136 II 241; 8C_50/2007 du 4 septembre 2007 consid. 5.1). La partie qui désire obtenir une restitution de délai doit établir l'absence de toute faute de sa part; est non fautive toute circonstance qui aurait empêché un plaideur consciencieux d'agir dans le délai fixé (cf. CDAP PS.2020.0023 du 15 juin 2020 consid. 3b; PE.2017.0007 du 1er février 2017 consid. 3b et les références citées). En outre, pour obtenir la restitution du délai, le recourant doit non seulement avoir été empêché d'agir lui-même dans le délai mais également, de désigner un mandataire à cette fin (cf. arrêts TF 2C_191/2020 du 25 mai 2020 consid. 4.1/4.2; 2C_299/2020 du 23 avril 2020 consid. 3.2). Il y a également lieu de rappeler que celui qui doit s'attendre à recevoir des communications des autorités est tenu de prendre des dispositions pour que celles-ci lui parviennent (cf. ATF 146 IV 30 consid. 1.1.2; 141 II 429 consid. 3.1; CDAP FO.2022.0009 du 19 juillet 2022 consid. 3a; GE.2021.0155 du 2 décembre 2021 consid. 3c).
La maladie ou l'accident peuvent, à titre d'exemples, être considérés comme un empêchement non fautif et, par conséquent, permettre une restitution d'un délai, s'ils mettent la partie recourante ou son représentant légal objectivement ou subjectivement dans l'impossibilité d'agir par soi-même ou de charger une tierce personne d'agir en son nom dans le délai (arrêt GE 2023.0194 du 11 décembre 2023). La CDAP a jugé qu'une dépression sévère pouvait constituer un empêchement non fautif si elle avait privé l'administré de la capacité de discernement nécessaire à la gestion de ses affaires et qu'il s'était ainsi trouvé dans l'incapacité de s'opposer aux décisions litigieuses en temps opportun ou encore de mandater un tiers pour ce faire (CDAP FI.2018.0017 du 25 février 2019 consid. 3a; BO.2017.0009 du 19 septembre 2017 consid. 2c; PE.2016.0209 du 15 août 2016 consid. 2a; PS.2011.0035 du 12 mars 2012). Il a cependant été jugé qu’une incapacité de travail, même de 100%, ne signifiait pas encore que la personne était privée de la capacité de gérer ses affaires administratives (CDAP FI.2020.0047 du 17 juin 2020; PS.2017.0007 du 1er février 2017, confirmé par arrêt TF 8C_169/2017 du 17 mars 2017).
Selon la jurisprudence, l'élément déterminant pour la valeur probante d'un rapport médical n'est ni son origine, ni sa désignation comme rapport ou comme expertise, mais son contenu. A cet égard, il importe que les points litigieux aient fait l'objet d'une étude circonstanciée, que le rapport se fonde sur des examens complets et que les conclusions de l'expert soient dûment motivées (ATF 134 V 231 consid. 5.1 ; 125 V 351 consid. 3a ; TF 8C_877/2018 du 24 juillet 2019 consid. 5). De jurisprudence constante, l'avis d'un médecin traitant – à l'instar de celui d'un expert privé (cf. ATF 141 IV 369 consid. 6.2 p. 373 ss) – doit être apprécié avec retenue (voir p. ex. TF 1C_106/2016 du 9 juin 2016 consid. 3.3; ATF 125 V V 351 consid. 3b/cc p. 353).
b) En l'occurrence, les certificats médicaux produits par le recourant dans son recours attestent d'une incapacité de travail à compter du 25 janvier 2023 et jusqu'au 1er juin 2023 au moins.
Ces certificats médicaux sont toutefois insuffisants pour apprécier l'étendue et les conséquences de l'atteinte sur la capacité du recourant à gérer ses affaires administratives ou à désigner un représentant pour le faire, notamment son épouse avec laquelle le recourant fait ménage commun. En effet, une incapacité de travail, même de 100%, ne signifie pas que la personne soit privée de la capacité de gérer ses affaires administratives. Par ailleurs, ces certificats ne contiennent aucune motivation, ce qui est de nature à diminuer leur force probante.
La valeur probante de l'attestation du 15 juin 2023 selon laquelle le recourant a souffert d'un état de santé invalidant qui a influé sur son état psychologique, ce qui ne lui aurait pas permis d'entreprendre les démarches nécessaires, doit également être relativisée. Elle atteste d'une incapacité d'entreprendre des démarches auprès de l'autorité intimée jusqu'au 31 mai 2023, alors même que le recourant a déposé le 24 mai 2023 une demande de prestation de l'APGM. De surcroit, elle a également été établie par le médecin traitant du recourant, ce qui impose d'apprécier son contenu avec de la retenue. Enfin, elle n'atteste pas non plus de l'incapacité du recourant à désigner un représentant pour s'occuper de ses affaires administratives.
c) Il s'ensuit que la décision entreprise qui a rejeté la réclamation au motif que le recourant n'avait pas établi qu'il avait été empêché d'agir ou de charger une tierce personne d'agir en son nom au moment où il a reçu la décision du 24 mai 2023, ne viole pas les règles légales relatives à l'observation et la restitution des délais.
5. Au vu de ces considérants, le recours est rejeté et la décision attaquée confirmée. Le présent arrêt est rendu sans frais (cf. art. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Le recourant n'a pas droit à des dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur réclamation de la Direction générale de l’emploi et du marché du travail du 19 juin 2023 est confirmée.
III. Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.
Lausanne, le 26 janvier 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.