TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 avril 2010
Composition
M. Pascal Langone, président; Mme Sophie Rais Pugin et M. François Gillard; Mme Cléa Bouchat, greffière.
Recourante
X.________, à Lausanne, représentée par Me Anne-Sylvie DUPONT, avocate à Lausanne.
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales.
Autorité concernée
Centre social régional de Lausanne.
Objet
Aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 10 décembre 2010 (suppression du RI)
Vu les faits suivants
A. X.________, ressortissante espagnole au bénéfice d'une autorisation d'établissement CE/AELE, née le 6 avril 1952, divorcée, vit en Suisse depuis le 29 juin 1973. Elle a bénéficié de l'Aide sociale vaudoise (ASV) du 1er août 2002 au 31 décembre 2005 pour un montant de fr. 111'151. Depuis le 1er janvier 2006, elle perçoit un revenu d'insertion (RI). Le total de l'aide octroyée s'élève à fr. 188'730.30 (au 4 mai 2010).
B. Suite à une dénonciation de l'Office de l'assurance-invalidité (AI), le Centre social régional de Lausanne (CSR) a ordonné, le 3 août 2009, une enquête sur le compte de X.________.
C. Par courrier du 17 février 2010, le CSR a fait savoir à X.________ qu'il avait établi un constat selon lequel elle travaillerait au noir et serait propriétaire de plusieurs immeubles en Espagne. Il ressort des éléments de l'enquête qu'une maison inscrite à son nom au Registre foncier espagnol depuis le 30 octobre 1998 aurait été taxée à € 224'389.- en 2006. Or, sur les requêtes de RI adressées au CSR, il ne figure aucune mention de fortune immobilière, fortune immobilière non réalisable, biens immobiliers en attente de réalisation ou dettes sur fortune immobilière. Un délai au 13 mars 2010 a été imparti à X.________ afin qu'elle puisse s'exprimer à ce sujet.
X.________ s'est déterminée, par l'intermédiaire de son conseil, le 12 mars 2010. Elle a indiqué n'avoir jamais eu d'activité lucrative non déclarée. S'agissant de la maison sise en Espagne, X.________ a expliqué l'avoir héritée de sa famille et cédée à sa fille il y a plusieurs années. Elle a précisé que le "changement de propriétaire n'a jamais été inscrit au registre foncier, d'une part car les autorités espagnoles sont moins regardantes que les autorités suisses à cet égard et ne l'ont jamais exigé, d'autre part, pour éviter les frais relatifs à un changement d'inscription." S'agissant des deux terrains, elle a affirmé qu'ils proviennent de la succession de son grand-père et sont la propriété de l'hoirie, constituée de ses tantes, de ses deux frères et de sa sœur. Leur propriété de fait reviendrait à sa tante et à son cousin qui occupent lesdits terrains. X.________ a ajouté n'avoir aucun pouvoir de disposition sur ces immeubles.
D. Par décision du 30 mars 2010, le CSR a supprimé le RI avec effet au mois de mars 2010 au motif qu'elle était propriétaire de deux terrains depuis 1990 et d'une maison en Espagne depuis 1998 et qu'elle dépassait le barème de fortune des normes RI.
E. Par acte du 6 avril 2010, X.________ s'est opposée à cette décision auprès du Service de prévoyance et d'aide sociale (SPAS) concluant, principalement, à l'annulation de la décision et, subsidiairement, à ce qu'un délai lui soit imparti pour réaliser les biens dont il serait formellement établi qu'elle est propriétaire. Elle a demandé au SPAS de déterminer les moyens actuels à sa disposition et contestait le fait que l'existence de biens, selon elle, non réalisés et non réalisables donnait la faculté au CSR de supprimer l'aide financière sans décision formelle.
Le CSR a répondu le 4 mai 2010 et conclu au maintien de la décision prononcée. Il rappelait qu'en présence d'une fortune immobilière supérieure aux limites fixées par la législation en la matière, le RI n'était en principe pas dû, ce d'autant plus que l'immeuble litigieux ne servait pas de domicile principal à la requérante. Il ajoutait qu'aucune norme ou directive ne l'obligeait à ordonner un délai à X.________ pour vendre son bien immobilier plutôt que de supprimer le RI sitôt qu'elle avait caché volontairement ses biens immobiliers pendant près de dix ans. Il précisait qu'il "serait choquant de verser encore des prestations à la recourante, en avance sur la réalisation de ses biens immobiliers, en sachant qu'il sera impossible de récupérer ces avances puisque le prix de la vente de ses biens immobiliers ne permettra que de récupérer une partie des aides indûment versées pendant toute la période où elle a bénéficié des prestations alors que sa fortune était supérieure aux limites de fortune."
Le 31 mai 2010, le SPAS a imparti un délai au 1er juillet 2010 à X.________ pour se déterminer sur le courrier du CSR du 4 mai 2010 et pour transmettre tout document permettant d'établir la valeur des biens immobiliers.
Par courrier du 25 juin 2010, X.________ a adressé deux documents au SPAS. Le premier document daté du 7 juin 2010, établi par un notaire espagnol, atteste que X.________ a cédé les trois terrains à Y.________ pour les montants respectifs de € 1'604,32, € 210,57 et € 168, 45 en remboursement d'un prêt accordé le 13 août 1990. Le second consiste en un extrait du registre foncier espagnol qui indique X.________ comme unique propriétaire de la maison litigieuse. X.________ a affirmé que la villa est occupée par sa fille qui est débitrice des intérêts hypothécaires et qui prend en charge tous les frais de la maison.
Le SPAS a rejeté le recours par décision du 10 décembre 2010.
F. Par acte du 11 janvier 2011, X.________ a formé recours contre la décision précitée auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal. Elle a conclu à la réforme de la décision rendue le 10 décembre 2010 par le SPAS et à l'annulation de celle du 30 mars 2010 rendue par le CSR. Elle ne conteste pas être inscrite au Registre foncier espagnol en qualité de propriétaire d'un immeuble sis en Espagne. Elle conteste en revanche en avoir la disposition dans les faits, reproche à l'autorité intimée de ne pas lui avoir imparti un délai pour clarifier la situation, conteste encore l'évaluation de l'immeuble et, à titre subsidiaire, conteste l'étendue de l'obligation de rembourser. La recourante a également requis deux mesures d'instruction, à savoir l'audition par voie de commission rogatoire de sa fille de même que la suspension de la présente procédure au motif qu'une requête de prestations de l'assurance-invalidité fédérale est actuellement en cours d'instruction auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal suite au renvoi du Tribunal fédéral.
Le SPAS s'est déterminé par acte du 11 février 2011. Il a déclaré maintenir sa décision et s'est étonné que la recourante n'ait pas produit de documents permettant d'établir la valeur de l'immeuble.
G. La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. La recourante a requis l'audition, par voie de commission rogatoire, de sa fille domiciliée en Espagne.
a) Le droit d'être entendu tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 133 I 270 consid. 3.1; 132 II 485 consid. 3.2 et les arrêts cités). La procédure est en principe écrite (art. 27 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD, RSV 173.36]). Sans doute, le tribunal peut-il tenir audience, ordonner des débats, ainsi que l’audition des parties et de témoins (art. 27 al. 2 et 3, 29 al. 1 let. a et f LPA-VD). Il lui est toutefois loisible de se dispenser de ces mesures lorsqu’elles ne sont pas nécessaires pour résoudre les questions soulevées par le recours, dans le cadre d’une appréciation anticipée de la valeur probante des moyens de preuve proposés (ATF 134 I 140 consid. 5.3; 130 II 425 consid. 2.1). Le droit d’être entendu ne comprend pas le droit inconditionnel d’être entendu oralement (ATF 134 I 140 consid. 5.3), ni d’obtenir l’audition de témoins.
b) En l'espèce, la mesure d'instruction demandée n'est pas nécessaire pour établir les faits pertinents. La recourante a eu l’occasion d’exposer largement ses arguments et de produire différents documents officiels espagnols. Il apparaît que les pièces du dossier sont suffisantes pour statuer en connaissance de cause.
2. Sur le fond, il y a lieu d'examiner quelles sont les conséquences sur le droit au RI de la recourante de l'existence d'un patrimoine immobilier en Espagne dont la recourante prétend n'être pas formellement propriétaire.
a) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RS 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).
Selon l'art. 3 LASV, l'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (al. 1). La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (al. 2).
Le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV). La prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV).
L'art. 18 du Règlement d'application de la LASV (RLASV; RSV 850.051.1) a la teneur suivante :
"1 Le RI peut être accordé lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin comprend des actifs n'excédant pas les limites de fortune prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), savoir:
- Fr. 4'000.-- pour une personne seule;
- Fr. 8'000.-- pour un couple marié ou concubins.
2 Ces limites sont augmentées de Fr. 2'000.-par enfant à charge, mais ne peuvent pas dépasser Fr. 10'000.-- par famille.".
Selon l'art. 19 al. 1 let. a RLASV, sont notamment considérés comme fortune les immeubles à leur valeur fiscale, quel que soit le lieu de leur situation, après déduction des dettes hypothécaires; lorsque la dette hypothécaire grevant l'immeuble est supérieure à l'estimation fiscale, l'immeuble représente une fortune de zéro et il n'est pas tenu compte du solde de cette dette dans le calcul des autres éventuels éléments de fortune. L'art. 37 al. 1 LASV prévoit pour sa part que le RI peut, exceptionnellement, être accordé à une personne propriétaire d'un bien immobilier, si ce bien lui sert de demeure permanente. L'immeuble peut alors être grevé d'un gage au profit de l'Etat. Selon l'art. 20 al. 1 RLASV lorsque les limites de fortune prévues à l'art. 18 RLASV sont dépassées en raison de l'existence dans le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin d'un immeuble constituant leur logement permanent, l'autorité d'application peut exceptionnellement renoncer à exiger la réalisation de cet immeuble et accorder néanmoins le RI moyennant que certaines conditions soient réunies (notamment lorsque le produit de la vente du bien immobilier serait trop peu élevé en raison des conditions du marché). A contrario, un immeuble qui ne sert pas de logement doit être réalisé. Cette exigence s'impose en application du principe selon lequel, avant de pouvoir obtenir des prestations d'aide sociale, la personne dont les revenus ne lui permettent plus de couvrir ses besoins vitaux et personnels indispensables, ou ceux des membres de sa famille vivant avec elle, doit, le cas échéant, réaliser les avoirs dont elle dispose, sous réserve d'un montant modique qui peut être laissé à disposition (arrêts PS.2007.0025 du 10 décembre 2007 consid. 3a, PS.2006.0179 du 19 février 2007 consid. 4baa et les références citées).
b) En l'espèce, le Registre foncier espagnol (extrait du 2 février 2010) mentionne la recourante comme étant la propriétaire d'un immeuble d'habitation unifamiliale (propriété 15'490 d'une surface construite de 358 m2 et d'une surface au sol de 155 m2) depuis le 30 octobre 1998 et de trois terrains (propriété 14'745 d'une surface de huit ares, propriété 14'746 d'une surface d'un are, propriété 14'747 d'une surface de 84 centiares) depuis le 13 août 1990.
La recourante ne conteste pas être inscrite au Registre foncier espagnol en qualité de propriétaire de la maison (propriété 15'490). Elle conteste en revanche en avoir la disposition dans les faits. A cet égard, elle affirme avoir cédé, il y a plusieurs années déjà, l'immeuble en question à sa fille. Celle-ci en assume toutes les charges et paie les intérêts de la dette hypothécaire. Elle soutient que l'usage de la maison a été cédé à sa fille sans contrepartie immédiate, la seule condition étant l'obligation assumée par cette dernière de prendre son frère en charge au décès de la recourante. Interpellée au sujet de l'inscription au registre foncier en son nom, elle n'a pu produire aucun document attestant de la vente ou de la donation de cet immeuble à sa fille. La procuration générale en faveur de sa fille passée devant notaire en date du 12 janvier 2001 ne suffit à cet égard pas pour admettre sa fille en tant que propriétaire. La recourante explique que la situation formelle n'a jamais été modifiée au Registre foncier espagnol par pure commodité pour éviter les frais relatifs à un changement d'inscription. L'argument de la recourante selon lequel la maison ne peut être réalisée car sa fille y réside ne peut être retenu. Au vu du caractère subsidiaire du revenu d'insertion, on ne peut accepter qu'une bénéficiaire renonce à un loyer ou refuse de mettre en vente un immeuble dans lequel il ne réside pas de façon permanente. De surcroît, on notera que la recourante a requis, par le biais d'une mesure d'instruction, la suspension de la présente procédure jusqu'à ce que la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal ait tranché la question de son droit aux prestations de l'assurance-invalidité fédérale au motif que "le rétroactif que touchera la recourante permettra selon toute vraisemblance de rembourser intégralement l'aide sociale, ce qui rendra la présente procédure sans objet". Il paraît dès lors douteux d'admettre que la recourante ne reconnaisse aucunement la propriété de sa fortune immobilière. Faute de preuve contraire, il convient donc d'admettre que la recourante est toujours propriétaire de l'immeuble litigieux.
Partant, la recourante doit être tenue propriétaire de la maison occupée par sa fille. Il n'est pas nécessaire d'examiner davantage la question de la propriété des trois terrains dès lors qu'on constate en toute hypothèse l'existence d'une fortune supérieure aux limites fixées par l'art. 18 RLAVS.
3. La recourante estime que l'autorité intimée aurait dû lui impartir un délai pour clarifier l'état de fait puisqu'elle n'avait aucune idée que le seul fait d'être inscrite au Registre foncier espagnol pouvait nuire à ses intérêts en Suisse. Selon elle, l'autorité intimée aurait dû attirer son attention à ce sujet et lui donner la possibilité de faire modifier l'inscription avant de la sanctionner. L'autorité intimée rappelle avoir imparti, le 31 mai 2010, un délai au 1er juillet 2010 à la recourante pour transmettre tout document utile.
Dès lors que la recourante a produit deux pièces supplémentaires, le 25 juin 2010, et n'a pas sollicité de prolongation de délai, la conclusion de la recourante est sur ce point irrecevable.
4. Reste litigieuse la question de l'estimation de la valeur de l'immeuble.
a) L'autorité intimée s'est référée aux documents résultant de l'enquête et aux extraits du Registre foncier espagnol, et a retenu que la maison avait été taxée à € 224'389.- et qu'elle était hypothéquée à hauteur de € 175'833.-, ce qui laisse une valeur résiduelle de € 48'556.-, soit plus de fr. 67'000.-. La recourante estime, quant à elle, qu'il n'est pas possible, sur la base des documents transmis par l'autorité, de vérifier le bien-fondé de la valeur de € 224'389.-. Elle allègue que cette valeur correspond à la valeur totale du coût d'une première hypothèque qui s'ajouterait à la seconde hypothèque d'un montant de € 173'824.72. L'immeuble serait ainsi grevé d'hypothèques pour plus que sa valeur, ce qui ferait obstacle à sa prise en considération sous l'angle de l'art. 19 al. 1 let. a LASV.
Conformément au chapitre 3 de la Directive sur la manière de prendre en considération la fortune immobilière des bénéficières du RI, les immeubles situés à l'étranger sont valorisés à la valeur vénale. Pour se déterminer, l'autorité retiendra le prix d'achat voire une éventuelle estimation ou à défaut d'éléments factuels, l'estimation du bénéficiaire lui-même. L'art. 19 al. 1 let. a RLASV dispose que les immeubles font partie de la fortune immobilière et doivent être évalués à leur valeur fiscale, quel que soit le lieu de leur situation, après déduction des dettes hypothécaires.
b) Il ressort de l'extrait du Registre foncier espagnol qu'une première hypothèque a été constituée, le 8 septembre 2001, pour un montant de € 138'833,80. La valeur de l'immeuble avait été estimée à € 173'824, 72. En date du 11 septembre 2006, une seconde hypothèque a été constituée d'un montant de € 37'000.- et la valeur de l'immeuble avait alors été arrêtée à € 224'389,66. Il apparaît dès lors justifié, comme l'a fait l'autorité intimée, de prendre en considération l'estimation la plus récente inscrite au Registre foncier (€ 224'389,66) et d'en déduire le montant des deux hypothèques légales (€ 138'833.80 et € 37'000, soit un total de € 175'833.80) pour établir la fortune de la recourante. La valeur résiduelle s'élèverait dès lors à € 48'556. C'est à bon droit que l'autorité intimée a retenu ce montant comme établissant la fortune immobilière de la recourante. Cette fortune est largement supérieure aux limites de fortunes prévues pour une personne seule, soit fr. 4'000.- (art. 18 al. 1 RLASV). Ceci implique qu'en principe la recourante ne devrait pas avoir droit au RI. Il n'est pas contesté que l'immeuble, propriété de la recourante, ne lui sert pas de logement permanent au sens des art. 37 LASV et 20 RLASV. Partant, le CSR était fondé à supprimer toute prestation au titre du RI en raison de la fortune immobilière de la recourante.
5. A titre subsidiaire, la recourante conteste l'étendue de l'obligation de rembourser le RI versé indûment.
Force est de constater que la décision entreprise se borne à confirmer la décision de suppression du RI prise par le CSR en date du 30 mars 2010. La restitution des prestations d'aides sociales versées indûment ne faisant pas l'objet de la décision litigieuse, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur une telle conclusion.
6. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours déposé contre la décision de l’autorité intimée du 10 décembre 2010. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 10 décembre 2010 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 20 avril 2011
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.