TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 novembre 2009
Composition
M. Robert Zimmermann, président; Mme Isabelle Perrin et Mme Sophie Rais Pugin, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.X.________, à 1.********.
Autorité intimée
Instance juridique chômage Service de l'emploi, à Lausanne.
Autorités concernées
1.
Office régional de placement de Lausanne, à Lausanne.
2.
Centre social régional de Lausanne, à Lausanne.
Objet
Assistamce Assistance publique
Recours A.X.________ c/ décision sur recours de l'Instance juridique chômage Service de l'emploi du 10 juillet 2009
Vu les faits suivants
A. A.X.________ a obtenu un diplôme de l’Ecole cantonale d’art de 1.******** (ECAL) en qualité de réalisateur. Victime d’un accident en octobre 2004, alors qu’il percevait l’indemnité de chômage et déclarait un gain intermédiaire comme projectionniste, il a perçu les indemnités journalières de la SUVA jusqu’en septembre 2006. Il a été reconnu apte au placement le 11 septembre 2006 et a été mis au bénéfice du revenu d’insertion (RI), à compter du 4 octobre 2006. Son droit a été renouvelé depuis lors.
B. A.X.________ a annoncé à l’Office régional de placement de 1.******** (ci-après: ORP) une période de vacances du 4 février au 4 mars 2009. Le 28 janvier 2009, l’ORP lui a confirmé qu’il était dispensé de l’obligation d’effectuer des recherches d’emploi durant cette période. Il a en outre assigné l’intéressé à participer à une mesure de marché du travail, l’invitant à contacter l’organisateur au plus tard, le 9 mars 2009.
C. Le 7 avril 2009, constatant qu’il n’était pas en possession de ses recherches d’emploi pour le mois de mars 2009, l’ORP a imparti à A.X.________ un délai au 17 avril 2009 pour s’expliquer et lui transmettre ses recherches. Il l’a averti de ce que les recherches d’emploi produites après l’expiration de ce délai ne seraient pas prises en considération. Le 16 avril 2009, A.X.________ a expliqué à l’ORP qu’il avait pris quatre semaines des vacances à compter du 4 mars 2009. Le 12 mai 2009, l’ORP n’a pas retenu cette explication et a réduit de 15% son forfait mensuel d’entretien pour une période de trois mois.
A.X.________ a recouru une première fois contre cette décision. En substance, il a mis en avant son état de santé, précisant que, depuis un accident survenu en 2004 et les trois opérations successives qui s’en sont ensuivies, il souffrirait de troubles bipolaires. Pour cette raison, il se serait mépris en quelque sorte sur sa période de vacances et aurait omis de remettre les recherches d’emploi effectuées durant le mois de mars 2009. A l’attention de l’autorité, il a communiqué à cet effet les coordonnées de la Dresse B.________, psychiatre à 1.********. Le 10 juillet 2009, le Service de l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après: SE), a rejeté son recours et a confirmé la décision de l’ORP.
D. A.X.________ recourt au Tribunal cantonal contre cette dernière décision, dont il demande l’annulation.
Le SE propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Le CSR s’est déterminé sans prendre de conclusions ; pour sa part, l’ORP n’a pas répondu.
E. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1. a) Aux termes de l'art. 17 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage; LACI; RS 837.0), l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment, et d'apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. Selon l'art. 26 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ordonnance sur l'assurance-chômage; OACI; RS 837.02), intitulé "Recherches personnelles de l'assuré pour trouver du travail", l'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). En s'inscrivant pour toucher des indemnités, il doit fournir à l'office compétent la preuve des efforts qu'il entreprend pour trouver du travail (al. 2). Il doit apporter cette preuve pour chaque période de contrôle en remettant ses justificatifs au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. S'il ne les a pas remis dans ce délai, l'office compétent lui impartit un délai raisonnable pour le faire. Simultanément, il l'informe par écrit qu'à l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne pourront pas être prises en considération (al. 2bis).
L'art. 30 LACI dispose que le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable (al. 1 let. c). L'art. 30 LACI précise que l'autorité cantonale prononce la suspension au sens, notamment, de l'al. 1 let. c, lorsqu'il s'agit d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l'office du travail, ou de les aviser (al. 2) ou lorsqu'une caisse ne suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait motif de prendre cette mesure (al. 4). Selon la jurisprudence, la suspension du droit à l'indemnité au sens de l'art. 30 LACI est destinée à poser une limite à l'obligation de l'assurance-chômage d'allouer des prestations pour des dommages que l'assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l'assuré, d'une manière appropriée, du préjudice causé à l'assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 p. 92; 126 V 520 consid. 4 p. 523, 130 consid. 1 et la référence). La conformité de l'art. 26 al. 2bis OACI à la loi a été reconnue par le Tribunal fédéral. Celui-ci a considéré, en effet, que le caractère obligatoire de l'obligation de diminuer le dommage consacrée à l'art. 17 al. 1 LACI ne peut être concrétisé que si la violation de ce devoir entraîne une sanction du point de vue des prestations. Aussi n'est-il pas admissible de prendre en considération des recherches d'emploi, lorsque les justificatifs qui les attestent n'ont pas été déposés, sans excuse valable, avant l'expiration du délai supplémentaire prévu à l'art. 26 al. 2bis OACI (ATF 133 V 89, déjà cité, consid. 6.2.4 p. 94).
b) L'art. 13 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) prévoit que les ORP [offices régionaux de placement] sont à la disposition des personnes qui recherchent un emploi et des entreprises qui souhaitent engager des collaborateurs (al. 1). Les ORP exercent notamment les compétences suivantes conformément à la LACI: conseiller et placer les chômeurs (al. 2 let. a), exécuter les prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (al. 2 let. e) et suspendre l'exercice du droit à l'indemnité dans les cas prévus à l'art. 30 al. 2 et 4 LACI (al. 2 let. f).
Par novelle du 1er juillet 2008 modifiant la LEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008, le législateur a introduit diverses dispositions visant notamment à transférer, de l'autorité d'application du revenu d'insertion (RI) aux ORP, la compétence de sanctionner les demandeurs d'emploi bénéficiant du RI en cas de violation de leurs devoirs dans le cadre de leur suivi professionnel. Ainsi, selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, introduit par ladite novelle, les ORP assurent désormais la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. De même, l’art. 23a LEmp dispose que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI (al. 1). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (let. a), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (let. b), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (let. c). L’art. 23b LEmp prévoit expressément que le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051).
Le règlement d'application du 7 décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) a également été adapté, par une novelle du 1er octobre 2008 modifiant le RLEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008. L’art. 12b RLEmp dispose:
Art. 12b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)
1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:
a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);
b. absence ou insuffisance de recherches de travail;
c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;
d. refus d'un emploi convenable;
e. violation de l'obligation de renseigner.
2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.
3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision.
c) Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour l'entretien. La CDAP a jugé qu’une réduction de 15% du forfait RI pendant quatre mois à l’encontre d’un assuré ayant commis une négligence grave en dissimulant des revenus importants n’était pas une sanction excessive (arrêt PS.2007.0172 du 4 juillet 2008). De même, a été confirmée une réduction du forfait de 15% pendant trois mois, sanctionnant une bénéficiaire qui avait sous-loué pendant treize mois l'appartement dont le loyer, à hauteur de 550 fr. par mois, était pris en charge par le RI, alors qu’elle-même vivait chez ses parents et avait gardé le montant versé pour le loyer (PS.2008.0088 du 28 mai 2009 consid. 3b). Dans le cas d'une bénéficiaire qui avait reçu un avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP et qui ne s'était pas présentée pour suivre une mesure d'insertion professionnelle, la CDAP a fixé la réduction du forfait à 15% pendant deux mois, considérant toutefois qu’il ne s'agissait pas d'une faute grave (PS.2008.0057 du 1er décembre 2008).
Le Tribunal administratif s'était penché sur la question des recherches d'emploi. Il a précisé qu'elles devaient se terminer à la fin de chaque mois et aucune prolongation ne pouvait être envisagée. L'assuré n'avait entrepris aucune recherche d'emploi durant un mois et sa faute avait été qualifiée de légère, compte tenu du fait qu'il était entravé dans ses recherches d'emploi en occupant un travail temporaire à plein temps (ATFA C.258/99 du 16 mars 2000). L'autorité intimée en avait tenu compte en fixant la durée de la suspension à cinq jours indemnisables (v. arrêt PS.2006.0234 du 1er mars 2007). Une réduction de 15% du forfait RI durant trois mois a en outre été confirmée par la CDAP à l’égard d’un bénéficiaire ayant produit ses recherches d’emploi durant un mois, postérieurement au délai prolongé à cet effet à l’ORP. Si la faute en elle-même a été considérée comme bénigne, la remise ayant finalement été effectuée, la sanction n’avait pas été jugée disproportionnée du fait que le bénéficiaire en question s'était déjà livré à un tel retard par le passé, soit à six reprises sur une période de 26 mois (arrêt PS.2009.0024 du 8 octobre 2009).
2. a) Le recourant reprend en substance les explications qu’il a fournies à l’autorité intimée à l’appui de son précédent recours. Il admet ne pas avoir remis à l’ORP ses recherches d’emploi pour le mois de mars 2009. Sa négligence à cet égard s’expliquerait par son état de santé à l’époque des faits; il aurait confondu en quelque sorte la période courant du 5 mars 2009 avec la période du 4 février au 4 mars 2009 durant laquelle il a pris des vacances et était effectivement libéré de l’obligation de fournir ses recherches d’emploi. Or, si l’incapacité de travail du recourant jusqu’au 10 septembre 2006 est avérée, il n’en va pas de même au-delà cette date. Le recourant a été reconnu apte au placement à compter du 11 septembre 2006, avec tous les droits et obligations que cela comporte. Aucun certificat médical n’a été versé à son dossier depuis lors, de sorte que cette explication ne peut être retenue. Le recourant prétend avoir consulté la doctoresse B.________, psychiatre à 1.********, durant l’hiver 2008/2009; il lui aurait pourtant été aisé de requérir de cette dernière un certificat attestant des troubles dont il prétend souffrir et de leur lien de causalité avec l’absence de recherches d’emploi durant cette période. Ceci d’autant plus qu’il a été rendu attentif par l’ORP au risque de sanction en cas de non-observation du délai fixé au 17 avril 2009. Le recourant ne pouvait se limiter à fournir à l’autorité les coordonnées de son médecin traitant; bien au contraire, il lui incombait, vu l’art. 8 CC, d’apporter la preuve de l’incapacité alléguée. Le recourant n’a du reste fourni aucune recherche d'emploi, même après le délai prolongé. Il se trouve donc dans la situation de celui qui n'a pas ou insuffisamment effectué les recherches d'emploi (art. 12b al. 1 let. b RLEmp) et encourt une sanction sous forme d'une réduction des prestations financières du RI (art. 12b al. 2 RLEmp). La sanction infligée est ainsi justifiée dans son principe.
b) L’autorité intimée ne fait état d’aucun antécédent mais l’étude du dossier démontre que le recourant a déjà, par le passé, tardé à présenter ses recherches d’emploi, voire même n’en a fourni aucune durant une période considérée. A chaque reprise cependant, il s’en est expliqué et l’autorité a renoncé à le sanctionner. Il reste que cette sanction, dans sa quotité, apparaît comme excessivement sévère. La faute du recourant peut encore être considérée comme légère. Dès lors, une réduction de 15% du forfait mensuel d’entretien deux mois durant, soit le minimum prévu par l’art. 12b al. 3 RLEmp, était amplement suffisante à cet égard pour sanctionner ce manquement.
3. Le recours sera donc partiellement admis et la décision attaquée, réformée en ce sens que la période durant laquelle le forfait mensuel d’entretien dû au recourant est réduit de 15% sera ramenée de trois à deux mois. Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 61 let. a de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales – LPGA; RS 830.1 – et 45 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis partiellement.
II. La décision sur recours du Service de l’Emploi, Instance juridique chômage, du 10 juillet 2009, est réformée en ce sens que la durée de la réduction de 15% du forfait mensuel d’entretien est ramenée de trois à deux mois.
III. Dite décision est confirmée pour le surplus.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 11 novembre 2009/dlg
Le président: Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.