TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 octobre 2009
Composition
M. Rémy Balli, président; Mme Sophie Rais Pugin et M. Guy Dutoit, assesseurs; Mme Caroline Rohrbasser, greffière.
Recourant
X.________, à ********.
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP.
Autorité concernée
Centre social régional de l'Ouest-Lausannois.
Objet
Aide sociale;
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 26 juin 2009.
Vu les faits suivants
A. Du 1er avril au 30 septembre 2006, X.________ a bénéficié d'allocations cantonales d'initiation au travail pour un emploi auprès de Y.________ Sàrl. Après avoir été congédié par cette société le 29 septembre 2006 pour le 31 octobre 2006, X.________ s'est réinscrit à l'Office régional de placement (ci-après: ORP) en qualité de demandeur d'emploi le 5 mars 2007.
B. Le 5 février 2007, X.________ a déposé une demande de revenu d'insertion (ci-après: RI). A cette occasion, il a rempli une formule du Centre social régional de l'Ouest lausannois (ci-après: CSR) intitulée "Déclaration concernant la situation de fortune du requérant et de tous les membres majeurs vivant dans le ménage (enfant, parent, concubin,…)" dans laquelle il a indiqué être titulaire de deux comptes bancaires ou postaux, à savoir un compte PostFinance n° 17-771550-7 et un compte auprès du 2********n° 55 42 77-50. La formule "Demande RI" mentionne pour sa part que
"1. Les soussignés certifient:
- Qu'ils ont déclaré tous leurs revenus, ainsi que ceux des membres de leur famille qui vivent sous leur toit.
- Qu'ils ont également déclaré leur épargne, leur fortune et leurs éventuels biens immobiliers.
- Qu'ils ont annoncé toutes les personnes qui partagent leur logement et que leurs déclarations par rapport à leur situation familiale sont conformes à la réalité."
Par décision du 14 février 2007, le CSR a accordé le RI à X.________.
Chaque mois depuis lors, X.________ a rempli une déclaration de revenu à l'attention du CSR, laquelle rappelle ce qui suit:
"Je certifie(nous certifions) que tous mes(nos) revenus figurent sur ce document et qu'aucun changement de fortune n'est intervenu. Toute modification éventuelle de la composition de mon(notre) ménage est annoncé (sic) sur le présent document. Je m'engage également à signaler tout changement susceptible de modifier cette déclaration depuis la date de la signature et jusqu'à la fin du mois en cours."
C. Le 27 février 2007, le compte bancaire de X.________ a été crédité d'un montant de 10'000 fr. versé par un dénommé Z.________, avec l'indication "Achat actions A.________" comme motif de paiement.
Interpellé par le CSR, X.________ a exposé qu'il s'agissait d'un prêt de la part d'un ami pour le paiement d'un crédit personnel et l'achat d'un trousseau pour leur nouveau-né et de quelques meubles.
En février 2007 toujours, le CSR a incidemment appris que X.________ était président du conseil d'administration de A.________ SA et qu'il était titulaire de 62'210 actions nominatives ordinaires d'une valeur nominale d'un franc. Il a également découvert que X.________ était également actif dans une autre société, Y.________ Sàrl.
Une enquête administrative a dès lors été ouverte, laquelle a révélé l'existence de trois autres comptes bancaires dont X.________ était titulaire en sus des deux annoncés.
D. Par décision du 27 juillet 2007, l'ORP a déclaré X.________ inapte au placement en raison des activités qu'il exerçait dans deux sociétés. Il a notamment considéré que
"(…) l'assuré est à l'heure actuelle encore inscrit au registre du commerce pour le compte des sociétés Y.________ Sàrl et A.________ SA. Par ailleurs, dans sa correspondance du 3 mai 2007, l'assuré a indiqué qu'il effectuait des recherches de fonds pour les deux sociétés susmentionnées. Quand bien même l'assuré a déclaré effectuer ces démarches à titre bénévole, il n'en demeure pas moins qu'il s'agit là d'une preuve que l'assuré ne s'est pas désengagé de ses sociétés. (…)"
E. Par décision du 31 août 2007, le CSR a mis un terme à son intervention financière à partir du 31 juillet 2007.
F. X.________ a recouru contre cette décision devant le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS) en concluant à l'octroi du RI. X.________ a exposé que les actions de A.________ n'avaient plus aucune valeur à ce jour. S'agissant de la somme de 10'000 fr. créditée sur son compte en février 2007, il s'agissait bel et bien d'un prêt. La mention "Achat actions A.________" s'expliquait par le fait qu'il avait proposé à son ami la vente de ces actions en contrepartie, ce que ce dernier avait refusé au vu des difficultés financières rencontrées par la société. A l'appui de ses allégations, X.________ a produit une reconnaissance de dettes datée du 28 février 2007 et libellée comme suit:
"Par la présente, je sous signe (sic) X.________, avoir reçu sur mon compte No : 1********au 2********(sic), le 27 février 2007 de Monsieur Z.________, domicilié à 3********, un prêt de 10'000.- CHF (dix milles [sic] franc suisse [sic]) et ceci pour subvenir à certain besoin vital (sic) et de première nécessité suite à mon déménagement et la naissance de mon fils le 14.02.2007.
Ce prêt de 10'000.- CHF sera rembourser (sic) dès que la situation financière de X.________ le permettra.
(…)"
Le 21 septembre 2007, X.________ a confirmé au directeur de A.________ SA qu'il souhaitait mettre en vente 10'000 actions.
A la demande de X.________, B.________, associé gérant d'C.________ Sàrl, société active dans le conseil et la gestion d'entreprises, a écrit au CSR une lettre datée du 29 septembre 2007 par laquelle il expose qu'il est d'avis que la valeur de A.________ SA en début d'année 2007 était pratiquement nulle.
Le 1er octobre 2007, Z.________ a adressé au CSR la lettre suivante:
"Madame, Monsieur,
Je me réfère aux divers entretiens que vous avez eus avec M. X.________ et vous communique ce qui suit.
M. X.________ a rencontré des difficultés financières au début de cette année suite à son mariage et à la naissance de son enfant. Il m’a sollicité afin de trouver une issue à cette situation précaire et j’ai accepté de lui prêter la somme de frs 10000.- en contre-partie d’une reconnaissance de dette ou du transfert d’actions de la société A.________ SA pour un montant équivalent, raison pour laquelle cette mention figure sur le bulletin de paiement.
A ce jour et en fonction de l’évolution des affaires de A.________, je me réserve le choix du moyen par lequel M. X.________ me remboursera mais ce sujet n’est pas d’actualité compte tenu de sa situation financière dont vous connaissez le détail.
M. X.________ est un ami proche à qui j’ai conseillé de prendre contact avec vos services afin de trouver une issue favorable à cette situation provisoire. J’aime à croire qu’un pays comme le nôtre ne laisse pas une famille sans aucune ressource et peut vous assurer que M. X.________ met tout en oeuvre pour ne plus avoir à recourir à vos services."
Par décision du 12 novembre 2007, le SPAS a admis le recours interjeté par X.________ et réformé la décision du CSR en ce sens que cette autorité est invitée à verser le RI en sa faveur, versement qui doit se limiter à de simples avances remboursables dans l'attente de la vente de l'ensemble des actions lui appartenant.
G. Le 11 décembre 2007, le CSR a réclamé à X.________ le paiement de la somme de 21'932 fr. 70 en remboursement des avances faites à ce jour suite à la vente d'une partie de ses actions.
Le 19 décembre 2007, X.________ a confirmé au directeur de A.________ la mise en vente de la totalité de ses actions.
H. Par décision du 22 décembre 2008, le CSR a réduit le forfait mensuel alloué au titre de revenu de RI à X.________ de 15 % pour une durée de six mois au motif qu'il avait volontairement dissimulé des informations susceptibles de modifier sa prise en charge.
I. X.________ s'est pourvu contre cette décision devant le SPAS en concluant à son annulation.
Par décision du 26 juin 2009, le SPAS a rejeté le recours de X.________ et confirmé la décision du CSR du 22 décembre 2008.
J. X.________ a déféré cette décision à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) en concluant à son annulation. A l'appui de son recours, il a produit un extrait d'un compte postal n° 17-39784-4 présentant un solde positif de 150 fr. au 12 octobre 2006 et de 0 fr. 25 au 11 septembre 2007.
Le SPAS a conclu au rejet du recours.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
K. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. L'autorité concernée reproche au recourant d'avoir volontairement dissimulé le capital-actions de A.________ SA de 62'610 fr. dont il était détenteur, la somme de 10'000 fr. reçue de Z.________ ainsi que le fait qu'il était garant de Y.________ Sàrl. Elle a dès lors pris la décision de diminuer le forfait du recourant de 15 % pendant une durée de six mois à titre de sanction. Saisie d'un recours, l'autorité intimée a en outre retenu que le recourant avait dissimulé l'existence de comptes bancaires dont il était titulaire. Elle a pour le surplus relevé que le recourant avait été sanctionné à juste titre et confirmé la décision de l'autorité concernée. S'agissant des comptes bancaires non déclarés à l'autorité concernée, le recourant allègue que deux d'entre eux étaient liés à ses fonctions d'employé de Y.________ Sàrl et A.________ SA et que partant l'argent qui y était déposé ne lui appartenait pas. Le troisième compte était lié à son compte postal principal et présentait un solde de 50 fr. qui n'était pas de nature à modifier son droit aux prestations. Concernant les actions de A.________ SA, le recourant conteste être titulaire de 62'610 actions d'une valeur nominale d'un francs. Il relève en outre que le transfert de ces actions est subordonné à l'approbation du conseil d'administration. Il en conclut que dans la mesure où ces actions n'étaient pas réalisables au moment de sa demande RI, cet élément de fortune n'était pas de nature à modifier son droit aux prestations.
a) aa) Exceptés les cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, la Cour de céans n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA; RSV 173.36). Aucune disposition spéciale n'étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité en matière de droit aux prestations sociales, ce motif ne saurait être examiné par la Cour de céans.
Une autorité abuse de son pouvoir d'appréciation lorsque, exerçant les compétences dévolues par la loi, elle se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (ATF 116 V 307 consid. 2 p. 310 et les arrêts cités).
bb) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) règle l'action sociale cantonale qui comprend notamment le RI (art. 1 al. 2 LAVS). Le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 2 et 27 LASV). L'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales. La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès de personnes ou organismes concernés pour éviter leur prise en charge financière (art. 3 LASV). L'aide sociale n'est pas versée lorsque, de fait, un proche (parent, concubin, ami), a effectivement fourni une prestation; dans ce genre d'hypothèse, les organes de l'aide sociale considèrent que les besoins fondamentaux de l'intéressé ont été satisfaits par de telles prestations, de sorte que l'aide sociale, subsidiaire, n'a plus à être servie (cf. arrêt PS.2007.0102 du 13 décembre 2007 consid. 2 p. 4 et les réf. citées).
La prestation financière du RI est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à sa charge (art. 31 al. 2 LASV). Le règlement du 26 octobre 2005 d'application de la LASV (RLASV; RSV 850.051.1) prévoit que le RI peut être accordé lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin comprend des actifs n'excédant pas un montant de 8'000 fr. pour un couple marié ou concubin, augmenté de 2'000 fr. par enfant à charge, mais ne pouvant dépasser 10'000 fr. par famille (art. 18 RLASV). Sont notamment considérés comme fortune les valeurs mobilières et créances de toute nature telles que créances garanties par gage, les dépôts et comptes bancaires ou postaux (art. 19 al. 1 let. b RLASV). De plus, le solde des ressources du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin faisant ménage commun avec lui et de ses enfants à charge est porté en déduction du montant alloué au titre du RI (art. 26 al. 1 RLASV).
Selon l'art. 38 al. 1 LASV, la personne qui sollicite une aide est tenue de fournir des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière et d'autoriser l'autorité compétente à prendre des informations à son sujet. Elle doit signaler sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression des prestations. La violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi des prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l'aide. Un manque de collaboration du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières (art. 45 LASV).
b) En l'espèce, le recourant a sollicité des prestations du RI en février 2007. A cette époque, et contrairement à ce qu'il allègue, il était titulaire de 62'610 actions de A.________ SA, ce qu'il n'a pas déclaré. Il a également omis de signaler qu'il était encore actif dans la société Y.________ Sàrl. Quelques semaines plus tard, son compte bancaire a été crédité d'un montant de 10'000 fr. avec l'indication de motif de paiement "Achat actions A.________", ce dont il n'a pas non plus informé l'autorité concernée. Le recourant rétorque que les actions de A.________ SA n'avaient pratiquement plus aucune valeur au moment où il a entrepris les démarches en vue d'obtenir le RI. Par ailleurs, il affirme que le montant de 10'000 fr. versé sur son compte correspond à un prêt octroyé par un ami proche qui souhaitait l'aider. Il ressort de la lettre adressée par cet ami à l'autorité concernée que ce dernier s'est laissé le choix d'être remboursé en argent ou par le transfert d'actions de la société A.________ SA. Dans la mesure où cette tierce personne n'a pas exclu la possibilité d'acquérir des actions de cette société, à tout le moins à l'époque du prêt en février 2007, l'on en déduit que celles-ci conservaient une certaine valeur, même si inférieure à leur valeur nominale. Quoiqu'il en soit, il n'appartenait pas au recourant de juger s'il y avait lieu ou non de déclarer ces éléments de fortune. La loi prévoit clairement que la personne qui dépose une demande en vue d'obtenir le RI doit déclarer toutes les sources de revenus qu'elle peut percevoir et tous les éléments de fortune dont elle peut être en possession. C'est à l'autorité qu'il incombe ensuite d'évaluer si, parmi ces éléments déclarés, certains sont irrelevants. C'est d'ailleurs ce qui est expressément rappelé sur les formules ad hoc remplies par les requérants. Il appartenait dès lors au recourant de déclarer la titularité de ces actions à l'autorité concernée. En omettant de le faire, il a failli à son devoir de renseignement.
Il en va de même du montant de 10'000 fr. crédité sur son compte bancaire quelques 20 jours après le dépôt de sa demande RI. Le recourant était également tenu d'en informer l'autorité concernée. Cette dernière est seule habilitée à juger si ce montant devait être retenu dans le calcul de son droit au RI. Le recourant perd en outre de vue que le RI revêt un caractère absolument subsidiaire, y compris à l'aide que pourraient fournir des proches. Il ne peut dès lors d'emblée affirmer que le versement de cette somme n'aurait eu aucune incidence sur son droit aux prestations.
Par ailleurs, l'autorité intimée a relevé que le recourant avait encore omis de déclarer la titularité de trois autres comptes bancaires en sus des deux qu'il avait mentionnés dans sa demande. De par son devoir de collaboration, le recourant était tenu de déclarer les deux comptes dont il allègue qu'ils appartenaient aux sociétés A.________ SA et Y.________ Sàrl, ceci d'autant plus qu'il exerçait des fonctions dirigeante au sein de ces deux sociétés. Il devait en outre déclarer le troisième compte privé, à savoir un compte épargne, cela nonobstant la modicité du montant déposé.
Enfin, le recourant n'a pas non plus informé l'autorité concernée de ses activités pour le compte de Y.________ Sàrl. Il prétend que celles-ci avaient pris fin suite à son licenciement intervenu le 29 septembre 2006 pour le 31 octobre 2006. Il ressort toutefois du dossier, en particulier de la décision d'inaptitude au placement rendue par l'ORP le 27 juillet 2007, que le recourant poursuivait ses activités tant pour le compte de Y.________ Sàrl que de A.________ SA. Même si ces activités ne lui procuraient aucun revenu, il devait en informer l'autorité concernée qui a besoin de connaître l'ensemble de la situation d'un requérant pour pouvoir statuer sur son droit au RI. Là encore, le recourant a failli à son devoir de renseignement et de collaboration.
Au vu de l'omission du recourant de déclarer la titularité de plus de 60'000 actions et de trois comptes, dont un compte épargne privé, de la réception d'un montant de 10'000 fr. sur son compte bancaire ainsi que de l'exercice d'activité potentiellement lucrative au sein de deux sociétés, c'est à juste titre que l'autorité concernée a pris la décision de le sanctionner.
S'agissant de la quotité de la sanction, l'on relèvera qu'elle se situe dans les limites définies par la jurisprudence et que, au vu des manquements du recourant, elle ne relève pas d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation de l'autorité intimée (cf. arrêt PS.2007.0172 du 4 juillet 2008; PS.2009.0024 du 8 octobre 2009 et les références citées).
2. Il découle des considérations qui précèdent que le recours est mal fondé et doit être rejeté. Le présent arrêt est rendu sans frais. Succombant, le recourant n'a pas droit à des dépens (art. 55 LPA).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 26 juin 2009 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 22 octobre 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.