TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 août 2009
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs.
Recourante
X.________, à 1.********, représentée par Charles Munoz, avocat, à Yverdon-Les-Bains,
Autorité intimée
Service de l'emploi, Instance juridique chômage
Autorité concernée
Office régional de placement de la 2.********
Objet
Mesures relatives au marché du travail
Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi Instance juridique chômage Service de l'emploi du 25 septembre 2008 (révoquant une décision allouant des allocations cantonales d'initiation au travail en faveur de M. Y.________)
Vu les faits suivants
A. Y.________ a bénéficié du revenu d'insertion (RI) à compter du 1er janvier 2006. Il a conclu un contrat de travail avec la société X.________, le 13 mars 2006, pour être engagé en qualité de représentant, en bénéficiant dans ce cadre d'une formation par son employeur.
Le 14 mars 2006, Y.________ a déposé une demande d'allocations cantonales d'initiation au travail (ACIT) auprès de l'Office régional de placement de la 2.******** (ORP) portant sur une période de six mois, soit du 13 mars au 12 septembre 2006.
En relation avec cette demande, l'employeur a rempli et contresigné un formulaire intitulé "Confirmation de l'employeur relative aux allocations cantonales d'initiation au travail". Ce formulaire comportait des engagements à la charge de l'employeur parmi lesquels le suivant:
"(…)
L'employeur s'engage à limiter le temps d'essai à un mois; après la période d'essai, le congé ne peut pas être donné avant la fin de l'initiation, les cas de justes motifs au sens de l'article 337 CO demeurent réservés. Au terme de l'initiation, le contrat de travail peut être résilié en respectant le délai de congé prévu par l'art. 335c CO".
(…)
En bas du formulaire figurait un avertissement selon lequel "le non respect du présent accord peut entraîner la restitution des allocations déjà perçues".
Par décision du 23 mars 2006, la demande précitée a été acceptée par l'ORP. Cette décision précise, sous chiffres 3 et 4, que:
"3. L'octroi d'allocations d'initiation au travail est subordonné au respect par l'employeur des dispositions et engagement auxquels il a souscrit en signant la formule "confirmation de l'employeur relative à l'initiation au travail", laquelle prime tout accord contenant des clauses contraires. En cas de non-respect desdites dispositions, la restitution des allocations est réservée (art. 36 LEmp).
4. Après le temps d'essai d'un mois, le contrat de travail ne peut être résilié avant la fin de l'initiation au travail, sauf pour de justes motifs au sens de l'article 337 CO. L'office régional de placement (ORP) devra être informé sans délai de toute modification ou résiliation du contrat de travail."
Le 6 juin 2006, X.________ a résilié le contrat de travail la liant à Y.________ avec effet immédiat. Les motifs invoqués dans la lettre de résiliation étaient les suivants:
- ne pas s'être présenté aux différents rendez-vous fixé par son supérieur afin de faire le point de la situation,
- le refus de l'employé de remplir des rapports de contrôle,
- le refus de prospecter chez les clients en collaboration avec ce supérieur,
- la création d'un site au nom de Z.________, sans consultation et accord préalable de X.________, mais dont l'employé a toutefois informé l'employeur le 31 mai 2006,
- le fait d'être sur le point de terminer un catalogue sur les produits de l'employeur, à nouveau sans consultation et accord préalable de ce dernier, mais également porté à sa connaissance par l'employé le 31 mai 2006.
Y.________ a contesté cette résiliation par courrier du 11 juin 2006 adressé à son employeur.
Le 29 juin 2006, l'ORP a rendu une première décision relative à l'interruption des ACIT au motif d'une résiliation par l'employeur pour justes motifs.
Y.________ a contesté la résiliation de son contrat de travail auprès du Tribunal de prud'hommes de l'arrondissement de l'3.********. Par jugement du 27 mars 2007, ce tribunal a considéré que la violation par le demandeur de son devoir de fidélité n'apparaissait pas comme un manquement suffisamment grave pour justifier un licenciement immédiat sans avertissement préalable. L'employeur a donc été condamné à verser à l'employé le salaire dû jusqu'au terme de la période de formation de six mois, ainsi qu'une indemnité pour résiliation immédiate injustifiée au sens de l'art. 337c CO, cette indemnité étant toutefois réduite compte tenu du fait que, par son comportement, l'employé avait été à l'origine du licenciement. Ce jugement a été confirmé par la Chambre des recours du Tribunal cantonal, par arrêt du 13 août 2007.
B. En date du 1er juillet 2008, l'ORP a rendu une nouvelle décision annulant la décision du 23 mars 2006 relative à l'octroi d'ACIT. Les motifs de l'annulation sont:
"Résiliation par l'employeur sans justes motifs, conformément à la décision du Tribunal des Prud'hommes du 29 mars 2007 ainsi qu'à l'arrêt de la Chambre des Recours du 13 août 2007, avec restitutions.
Le contrat de travail a été résilié par l'employeur au cours de la période d'initiation au travail. Ceci est contraire aux engagements souscrits en son temps par l'employeur dans la "confirmation relative à l'initiation au travail" annexée à la demande d'allocations d'initiation au travail. En effet, après le temps d'essai et jusqu'à la fin de période d'initiation, le contrat de travail ne peut être résilié sauf pour de justes motifs au sens de l'article 337 du CO. En l'espèce, les motifs invoqués par l'employeur ne sauraient être considérés comme de justes motifs au sens de la loi. Les conditions mises à l'origine de l'octroi des prestations ne sont dès lors plus remplies, Notre décision du 23.03.2006 est révoquée, les prestations déjà versées feront l'objet d'une demande de restitution."
Par acte du 28 juillet 2008, X.________, par l'intermédiaire de son conseil, a formé recours contre cette décision auprès du Service de l'emploi, Instance juridique chômage (SDE). Elle a principalement allégué une violation de la bonne foi, dans la mesure où l'ORP lui aurait fourni une indication erronée, étant donné que, ayant fait part de ses intentions de résilier le contrat de travail à la conseillère ORP de l'employé, cette dernière ne s'y serait nullement opposée et aurait d'ailleurs caché le fait que le futur employé avait connu de nombreux problèmes avec ses anciens employeurs.
C. Le SDE a rejeté ce recours par décision du 25 septembre 2008. Cette autorité a considéré en substance que, dès lors qu'il avait été établi en justice que la résiliation immédiate n'était pas justifiée, l'employeur n'avait pas respecté ses engagements, de sorte que l'ORP était fondé à révoquer sa décision d'octroi d'ACIT. Quant au grief de violation de la bonne foi, l'autorité a nié une telle violation, en contestant les assurances prétendument données par la conseillère ORP qui aurait approuvé préalablement le licenciement immédiat. Se fondant sur le procès-verbal d'audience devant le tribunal de prud'hommes, du 22 février 2008, à l'occasion de laquelle la conseillère ORP avait été entendue, elle a constaté que cette dernière a déclaré avoir pris acte de l'intention de l'employeur de résilier le contrat, sans dire ni faire de commentaire.
D. Par acte du 24 octobre 2008, X.________, par l'intermédiaire de son conseil, a formé recours contre la décision du SDE auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle allègue en substance que la résiliation du contrat de travail était imputable à l'employé, ce que les tribunaux civils ont d'ailleurs admis, même s'ils ont nié qu'une résiliation immédiate soit justifiée en l'espèce. La recourante reprend encore son argumentation s'agissant de la violation de la bonne foi par l'ORP. Tout en reconnaissant ne pas avoir reçu d'approbation expresse de la conseillère ORP, elle considère que le silence de cette dernière lorsqu'elle a été informée des intentions de l'employeur de résilier le contrat de travail pouvait être interprétée comme un appui de cette démarche, au vu des nombreux problèmes rencontrés avec l'employé.
L'autorité intimée s'est déterminée le 27 novembre 2008 en concluant au rejet du recours. Simultanément, cette même autorité, par sa section ORP, s'est également déterminée en faveur du rejet du recours.
L'effet suspensif a été accordé au recours par décision de la juge instructrice du 2 décembre 2008.
Le 27 février 2009, la recourante a déclaré renoncer à répliquer, tout en rappelant que la décision de l'ORP du 1er juillet 2008 avait été initiée par Y.________.
L'autorité intimée a répondu le 13 mars 2009 en indiquant que ces éléments n'étaient pas susceptibles de modifier sa décision et qu'en aucun cas pouvait-on considérer que l'ORP avait "avalisé le processus de licenciement immédiat de M. Y.________".
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. Formé en temps utile et dans les formes requises, le recours est recevable à la forme. En tant qu'employeur, la recourante est directement touchée par la décision attaquée qui confirme la révocation de l'octroi d'allocations d'initiation au travail versées à l'employeur, ce dernier étant susceptible de devoir les restituer, au vu de l'art. 36 de la loi du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11). Sa qualité pour recourir est partant admise.
2. Quant au fond, aux termes de l’art. 28 LEmp, des allocations cantonales d’initiation au travail peuvent être versées en faveur du demandeur d’emploi dont le placement est difficile et, lorsqu’au terme d’une période de mise au courant, il peut escompter un engagement aux conditions usuelles dans la branche et la région (al. 1er). Pendant cette période, le demandeur d’emploi est mis au courant par l’employeur et reçoit de ce fait un salaire réduit (al. 2). Le demandeur d’emploi présente la demande d’allocation à l’autorité compétente avant le début de la prise d’emploi (al. 3).
Selon l’art. 29 LEmp, les allocations cantonales d’initiation au travail couvrent la différence entre le salaire effectif et le salaire normal auquel le travailleur peut prétendre au terme de sa mise au courant. Le règlement fixe les modalités relatives aux financements (al. 1er). Les allocations sont versées pour six mois au plus (al. 2). Elles sont versées par l’intermédiaire de l’employeur, en complément du salaire convenu. L’employeur doit payer les cotisations usuelles aux assurances sociales sur l’intégralité du salaire et prélever la part du travailleur (al. 3).
Aux termes de l’art. 16 al. 1 du règlement d’application de la loi du 5 juillet 2005 sur l’emploi (ci-après : RLEmp ; RSV 822.11.1), l’octroi des allocations est soumis à la conclusion d’un contrat de travail de durée indéterminée ou de 12 mois au minimum. Le contrat de travail doit prévoir des conditions d’emploi et de salaire conformes aux usages professionnels et locaux. Le temps d’essai est fixé à 1 mois. Après la fin de la période d’essai et pendant la période pour laquelle une allocation cantonale d’initiation au travail est versée, le contrat de travail ne peut être résilié que pour justes motifs conformément à l’art. 337 CO.
Dans le cas présent, le contrat de travail conclu entre la recourante et son employé respecte ces conditions. Il a toutefois été admis en justice que la résiliation immédiate intervenue le 6 juin 2006 n'était pas justifiée au sens de l'art. 337 CO. Cette résiliation est ainsi intervenue de manière contraire à l'art. 16 al. 1 RLemp.
3. La violation des obligations liées à l’octroi des mesures cantonales d’insertion professionnelle peut donner lieu à leur suppression et à la restitution des sommes perçues indûment, avec intérêt et frais (art. 36 al. 1, 1ère phrase, LEmp).
a) Les dispositions cantonales applicables en l’espèce (art. 28, 29, 36 LEmp et 16 RLEmp) reprennent les normes fédérales en la matière: les art. 65, 66 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0) et 90 de son ordonnance d'application du 31 août 1983 (OACI; RS 837.02) relatifs aux conditions d’octroi des allocations d’initiation au travail, ainsi que l'art. 25 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1) concernant la restitution de tout ou partie des allocations déjà versées. Il peut dès lors être statué dans le présent cas à la lumière de la jurisprudence rendue en application du droit fédéral.
Dans un arrêt du 27 mars 2000 (ATF 126 V 42), le Tribunal fédéral des assurances a jugé que l’employeur peut être tenu de restituer les allocations perçues si les rapports de travail sont résiliés sans juste motif avant l’échéance du délai indiqué par l’administration dans la décision d’octroi des allocations d’initiation au travail, confirmant ainsi la pratique recommandée par le Secrétariat d'état à l'économie (SECO, Circulaire relative aux mesures de marché du travail (MMT), éd. Octobre 2004, J 29).
b) Dans sa décision du 23 mars 2006 octroyant des ACIT, l’ORP a réservé l’éventualité d’une restitution des prestations si le contrat de travail était résilié, en dehors du temps d’essai et sans juste motif, pendant la période d’initiation au travail.
Comme l’a rappelé, puis confirmé le Tribunal fédéral (ATF 126 V 45 consid. 2a ; arrêts non publiés des 16 février 2005, C 55/04 et 21 juillet 2006, C 87/06), une telle réserve doit être comprise en ce sens que le versement des allocations a lieu sous condition résolutoire, appelée aussi réserve de révocation. Une telle réserve est tout à fait admissible au regard du but de la mesure qui est de favoriser l’engagement durable de personnes au chômage dont le placement est fortement entravé ; il s’agit également d’éviter une sous-enchère sur les salaires, ainsi qu’un subventionnement des employeurs par l’assurance-chômage (PS.2007.0013 du 27 avril 2007).
L'ORP et l'autorité intimée étaient ainsi fondées à révoquer les allocations allouées à la recourante, respectivement confirmer cette révocation, dès lors que la résiliation du contrat de travail n'était pas justifiée au sens de l'art. 337 CO.
4. La recourante considère que la restitution de ces prestations serait contraire à la protection de la bonne foi, dans la mesure où l'ORP aurait été informée de ses intentions de résilier le contrat et y aurait acquiescé.
Il convient de relever que la décision de l'ORP du 1er juillet 2008 se limite à révoquer sa décision de 2006 octroyant des ACIT. Certes, cette décision indique que les prestations versées feront l'objet d'une demande de restitution. Ceci présuppose toutefois une nouvelle décision, conformément à l'art. 36 al. 2 LEmp. A ce stade dès lors, la question d'une éventuelle remise d'une telle obligation, au sens de l'art. 37 LEmp ne se pose pas encore. Dans ces circonstances, l'examen de la condition de la bonne foi de la recourante paraît prématuré. Le tribunal retient toutefois que l'argument invoqué par la recourante en relation avec la bonne foi a en l'espèce trait au principe même de la révocation des ACIT, dans la mesure où elle semble alléguer implicitement avoir résilié le contrat de travail sur la base d'assurances erronées reçues par la conseillère ORP. Il se justifie dès lors d'entrer en matière sur ce grief.
a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition, notamment, que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170 et les références). Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 129 I 161 consid. 4.1 ; ATF 122 II 113 consid. 3b et les références citées).
b) Dans le cas présent, il ressort du procès-verbal d'audience devant le tribunal de prud'hommes auquel fait référence la décision attaquée, que la conseillère ORP n'a pas donné d'assurances à la recourante permettant de conforter cette dernière dans son intention de résilier le contrat de travail avec effet immédiat. Cette conseillère s'est limitée à prendre acte de cette décision, sans dire ni faire de commentaire. Un tel silence ne saurait à l'évidence constituer un comportement suffisamment explicite qui permette de remettre en question tant l'engagement écrit pris par la recourante au moment de la demande d'ACIT, que la décision d'octroi des prestations rappelant expressément les engagements de l'employeur et les conséquences de leur violation. On ne saurait partant reprocher à l'autorité un manquement aux règles de la bonne foi.
Par ailleurs, l'argument consistant à reprocher encore à l'ORP de ne pas avoir avisé la recourante du fait que l'employé représenterait un "cas à problèmes" n'est pas étayée et ne résulte pas du dossier. Un tel grief, à supposer qu'il soit pertinent, est partant irrecevable.
5. Au vu de ce qui précède, l'autorité intimée était fondée à confirmer la révocation de la décision d'octroi d'ACIT au vu de la résiliation injustifiée du contrat de travail pendant la période pour laquelle ces allocations avaient été allouées (art. 36 Lemp et 16 RLemp). Le recours doit dès lors être rejeté et la décision attaquée confirmée. Le présent arrêt peut être rendu sans frais ni dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 25 septembre 2008 par le Service de l'emploi est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 12 août 2009
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.