TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 août 2009
Composition
M. Xavier Michellod, président; M. François Gillard, assesseur et M. Guy Dutoit, assesseur ; Mme Magali Gabaz, greffière.
Recourante
X.________, à ********,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP,
Autorité concernée
Centre social intercommunal de Vevey,
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 5 septembre 2008
Vu les faits suivants
A. X.________, née en 1971, est bénéficiaire du revenu d'insertion (RI) depuis octobre 2006. Domiciliée à ********, elle dépend du Centre social intercommunal de Vevey (CSI).
Par courrier du 18 avril 2008, le CSI a notamment demandé à X.________ de signer une procuration générale qui, selon les normes RI 2008, a la teneur suivante:
"En ma qualité de requérant/e aux prestations du Revenu d’insertion (RI), j’ai pris bonne note que l’octroi de ces prestations, comme leur maintien, si elles venaient à m’être accordées, est subordonné à des conditions de fortune et de revenus, ceci en vertu du principe fondamental de subsidiarité de l’aide publique d’assistance par rapport aux ressources dont je peux disposer.
Étant donné ce qui précède, j’autorise les autorités d’application du RI, ainsi que le Service de prévoyance et d’aide sociales (SPAS), en sa qualité d’autorité de surveillance, à prendre si nécessaire tous les renseignements pouvant influer sur mes prestations du RI, sur la poursuite de ce droit, et sur le calcul de la prestation, ceci notamment auprès des établissements privés et les particuliers (banques, compagnies d’assurances, employeurs, bailleurs, etc…), ainsi qu’auprès des établissements publics et des autorités administratives et judiciaires (autorités de chômage, autorités de poursuites et faillites, assurances sociales - AVS, AI, LPP, … - police du commerce, service de la population, service des automobiles et de la navigation, poste et Postfinance).
Par ma signature, j’autorise en outre l’administration cantonale des impôts à communiquer uniquement à l’autorité d’application de la LASV compétente le détail des éléments de revenu et de fortune ressortant de ma déclaration d’impôt et admis par l’autorité fiscale."
Par courrier du 22 mai 2008, X.________ a informé le CSI de son refus de signer la procuration générale.
B. Le 25 juin 2008, le CSI a rendu une décision réduisant de 25 % le forfait mensuel de RI pendant douze mois dès juillet 2008 au motif que la bénéficiaire refusait de signer la procuration générale.
X.________ a recouru contre la décision du CSI auprès du SPAS. Celui-ci a rejeté le recours en date du 5 septembre 2008.
C. Elle a déposé en date du 15 octobre 2008 un recours auprès de la Cour de céans contre la décision sur recours du SPAS. Elle conclut en substance à l'annulation de la décision attaquée et à l'octroi du forfait RI entier avec effet rétroactif.
Le CSI de Lausanne s'est déterminé par courrier du 3 novembre 2008. Dans sa réponse du 7 novembre 2008, le SPAS conclut implicitement au rejet du recours. L’effet suspensif a été accordé à ce dernier.
D. Le 13 mars 2009, les parties ont été informées que, dans un cas similaire, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal avait rendu un arrêt, daté du 20 février 2009 et dont une copie a été adressée à la recourante, jugement qui contenait notamment les lignes suivantes :
« Selon l'art. 27 de la loi sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV, RSV 850.05), le RI comprend une prestation financière. Cette prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV). Elle est soumise au principe de subsidiarité prévu expressément à l'art. 3 LASV avec la teneur suivante:
" 1 L'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales.
2 La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière."
L'art. 38 LASV, qui impose une obligation de renseigner, a la teneur suivante:
" 1 La personne qui sollicite une aide est tenue de fournir des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière et d'autoriser l'autorité compétente à prendre des informations à son sujet. Elle doit signaler sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression des prestations.
2 Les autorités administratives communales et cantonales, les employeurs et les organismes s'occupant de la personne qui sollicite une aide fournissent gratuitement aux autorités d'assistance les renseignements et pièces nécessaires à l'application de la présente loi."
Selon l'art. 45 al. 1 LASV, la violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi des prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l'aide. En outre, un manque de collaboration du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières (art. 45 al. 2 LASV). Selon l'art. 43 du règlement d'application de la LASV du 26 octobre 2005 (RLASV, RSV 850.051.1) l'autorité d'application peut, après un avertissement écrit et motivé, réduire, cas échéant supprimer le RI, lorsque le bénéficiaire omet, refuse de fournir ou tarde à remettre les renseignements ou documents demandés dans le délai imparti. L'étendue de la réduction est réglée à l'art. 45 RLASV qui a la teneur suivante:
"1 Lorsque la réduction du RI est prononcée en vertu des articles 42, 43 et 44, l'autorité d'application peut, en fonction de la gravité ou de la répétition du manquement reproché au bénéficiaire:
a. refuser d'accorder, réduire ou supprimer la prise en charge de frais particuliers;
b. réduire de 15 % le forfait pour une durée maximum de douze mois; après examen de la situation, cette mesure peut être reconduite;
c. réduire de 25 % le forfait pour une durée maximum de douze mois; après examen de la situation, cette mesure peut être reconduite.
2 La mesure prévue sous lettre a ci-dessus peut être combinée avec la réduction du forfait prévue sous lettres b ou c ci-dessus. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge."
Selon la décision attaquée, l'art. 38 al. 1 LASV fonde l'obligation de signer la procuration générale qui constitue une pièce obligatoire du dossier RI selon les nouvelles normes RI 2008. La recourante critique en revanche le fait que cette procuration générale permet l'obtention illimitée d'informations non seulement quant aux personnes ou organismes susceptibles d'être appelés à fournir des informations, mais aussi quant à l'objet de l'information requise et enfin quant au temps en raison de l'absence de limite temporelle. La recourante considère donc que la procuration générale constitue une atteinte disproportionnée à sa sphère privée. De plus, elle est d'avis qu'elle est dans l'impossibilité de donner son consentement valable, car l'imprécision de la procuration générale l'empêche de mesurer les conséquences de la décision de la signer.
L'art. 38 al. 1 LASV ne constitue pas directement une base légale pour l'obtention de données personnelles auprès de tiers. Il soumet la requête d'informations personnelles auprès de tiers au consentement du demandeur d'aide sociale, sauf si le tiers est lui-même soumis à une obligation d'information par l'art. 38 al. 2 LASV. Ensuite, l'art. 38 al. 1 LASV institue une obligation pour le demandeur d'aide sociale d'autoriser la demande d'informations à des tiers par l'autorité d'application du RI, ce qui inclut l'autorisation de la communication à ces tiers du fait qu'il est demandeur d'aide sociale, soit d’une donnée sensible au sens de l'art. 4, al. 1, ch. 2 de la loi du 27 octobre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD, RSV 172.65). Enfin, depuis l'entrée en vigueur le 1er novembre 2008 de la LPrD, l'art. 38 al. 1 LASV constitue la base légale formelle pour le traitement de telles données par l'autorité d'application.
A la différence de dispositions correspondantes en droit fédéral des assurances sociales (cf. art. 28 al. 3 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale des assurances sociales, LPGA, RS 830.1, et art. 6a al. 1 de la loi fédérale du 19 juin 1959 sur l'assurance-invalidité, LAI, RS 831.20), l'art. 38 al. 1 LASV n'institue pas expressément une obligation d'autoriser les tiers à fournir les informations requises à l'autorité d'application du RI. L'art. 38 al. 2 LASV crée une obligation d'information pour une partie des tiers (autorités administratives communales et cantonales, employeurs et organismes s'occupant de la personne qui sollicite une aide). Pour certaines autorités fédérales, la base légale pour la communication à l'autorité d'application du RI repose sur le droit fédéral (cf. en particulier pour les autorités de l'assurance-invalidité l'art. 66a al. 2 LAI en relation avec l'art. 50a al. 1 let. e ch. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l'assurance-vieillesse et survivants, LAVS, RS 831.10). Pour les autres tiers soumis à un secret professionnel, une autorisation donnée par le demandeur d'aide sociale est une condition nécessaire à la communication (cf. art. 321 du Code pénal suisse, RS 311.0, et art. 47 de la loi fédérale sur les banques, RS 952.0). Comme l'autorisation donnée à l'autorité de demander des renseignements à de tels tiers serait dépourvue de portée pratique sans l'autorisation parallèle donnée à ces tiers de fournir ces renseignements, il faut considérer que l'art. 38 al. 1 LASV impartit aussi l'obligation pour le demandeur d'aide sociale d'autoriser les tiers à fournir les renseignements requis à l'autorité d'application du RI.
À la différence des dispositions correspondantes susmentionnées en droit fédéral des assurances sociales, l'art. 38 al. 1 LASV ne précise pas non plus si l'autorisation de prendre des informations doit être donnée sur demande de l'autorité dans un cas particulier ou si l'autorisation peut être exigée de manière générale dès le dépôt de la demande. Les travaux préparatoires ne fournissent aucun éclaircissement à ce sujet. Cette question peut néanmoins rester ouverte, car la procuration générale soumise à la signature de la recourante est illégale pour d'autres raisons.
En requérant l'autorisation de la récolte d'informations, l'art. 38 LASV exige le consentement du demandeur d'aide sociale. Pour être valable, un tel consentement doit être éclairé et librement consenti. Ce principe est énoncé en substance par l'art. 12 LPrD, entré en vigueur le 1er novembre 2008, qui a la teneur suivante:
"Lorsque le traitement de données personnelles requiert le consentement de la personne concernée, cette dernière ne consent valablement que si elle exprime sa volonté librement et après avoir été dûment informée. Lorsqu'il s'agit de données sensibles et de profil de la personnalité, son consentement doit être au surplus explicite."
Le délai de cinq ans prévu par l'art. 42 al. 1 LPrD pour adapter le traitement des données aux exigences de la nouvelle loi, notamment en matière de légalité, n'empêche pas d'interpréter l'art. 38 LASV à la lumière de l'art. 12 LPrD. D'autant plus que le principe du consentement libre et éclairé peut aussi être rattaché à l'art. 13 al. 2 de la Constitution fédérale (RS 101; R. J. Schweizer, Art. 13 n°44, in: St. Galler BV-Kommentar, 2e éd. 2008; cf. également la jurisprudence constante de la commission fédérale de recours en matière de protection des données, décision du 21 novembre 1996, in: JAAC 62.42 B, consid. V.1.b, et décision du 28 août 2003, JAAC 68.153, consid. 7a)
a) Le consentement est éclairé si la personne, au moment où elle donne son autorisation, a été dûment informée (art. 12 LPrD), donc si elle est en mesure d'évaluer la portée de l'autorisation (D. Rosenthal et Y. Jöhri, Handkommentar zum Datenschutzgesetz, Zurich, 2008, art. 4 n°72).
aa) En l'espèce, la procuration générale déclare que le demandeur autorise la récolte de "tous les renseignements pouvant influer sur les prestations du RI, sur la poursuite de ce droit, et sur le calcul de la prestation". Cette formulation peut, en dépit de l'imprécision de l'expression "pouvant influer", être comprise comme limitant la requête d'informations à celles qui sont nécessaires pour fixer ou modifier les prestations du RI, en exiger le remboursement ou pour éviter les versements indus. On peut donc estimer que le demandeur d'aide social connaît, au moment de l'octroi de l'autorisation, le but de la récolte auprès de tiers.
bb) La procuration générale mentionne de nombreux tiers. S'agissant des établissements publics et des autorités administratives et judiciaires, la liste est quasiment exhaustive; seules les assurances sociales concernées ne sont pas mentionnées de manière complète, mais le demandeur d'aide sociale peut déduire de la notion d'assurances sociales le cercle des autorités concernées. En revanche, la liste des personnes privées susceptibles d'être consultée par l'autorité d'application du RI est formulée de manière exemplative.
Lors de la 5e révision de la loi fédérale du 19 juin 1959 sur l'assurance-invalidité (LAI, RS 831.20), le Conseil fédéral avait proposé d'introduire dans la loi sur la partie générale des assurances sociales une disposition obligeant celui qui fait valoir son droit aux prestations à autoriser, de manière générale, les employeurs, les fournisseurs de prestations au sens des art. 36 à 40 de la loi sur l'assurance-maladie, les assurances et les organes officiels à fournir tous les renseignements et documents nécessaires pour établir le droit aux prestations et aux prétentions récursoires (Message du 22 juin 2005, FF 2005 p. 4375). Après avoir entendu le préposé fédéral à la protection des données qui estimait que la procuration prévue par le projet du Conseil fédéral était une procuration "en blanc" qui violait les règles sur la protection des données et en particulier les exigences en matière de consentement (13e rapport d'activités du préposé fédéral à la protection des données, 2005/2006, p. 61), l'Assemblée fédérale a restreint notablement la portée de la procuration. Selon l'art. 6a al. 1 LAI, l’assuré doit en faisant valoir son droit aux prestations, autoriser les personnes et les instances mentionnées dans sa demande à fournir aux organes de l’AI tous les renseignements et les documents nécessaires pour établir ce droit et le bien-fondé de prétentions récursoires. La procuration générale prévue par l'art. 6a LAI est donc limitée à un cercle bien délimité d'autorités et de tiers que l'assuré connaît au moment de signer la procuration.
En l'espèce, la procuration générale formulée par les Normes RI 2008 permet la récolte d'informations auprès d'un cercle de personnes et d'organismes encore plus large et imprécis que ce que prévoyait le projet de révision de la 5e révision de la LAI. Lors de la signature d'une telle procuration générale, le demandeur d'aide sociale ne peut pas évaluer avec suffisamment de clarté le cercle des personnes qui sont susceptibles d'être appelées à communiquer des données personnelles à son sujet et qu'il est censé libérer le cas échéant du secret professionnel. Il n'est donc pas en mesure de donner valablement son consentement éclairé à cette procuration générale, contrairement à ce que requiert l'art. 38 LASV.
b) Un consentement peut être considéré comme libre lorsque la personne concernée est informée des conséquences ou des désavantages qui pourraient résulter pour elle d'un refus, sauf si le désavantage est sans rapport avec le but du traitement ou s'il est disproportionné par rapport à celui-ci (Message du Conseil fédéral du 9 février 2003 relatif à la révision de la loi fédérale sur la protection des données, FF 2003 p. 1939).
[…]
La réduction de 25 % du forfait pendant un an est une sanction sévère. C'est la plus sévère prévue par les art. 43 et 45 RLASV avant la suppression du RI en cas de violation de l'obligation de renseigner. Selon les normes actuelles de la Conférence suisse des institutions d'action sociale, une réduction supérieure à 15 % du forfait pour l'entretien constitue une atteinte au droit constitutionnel garantissant des conditions minimales d'existence (norme A.8.3, 4e éd., 2005). Le forfait RI est destiné à couvrir les frais pour l'entretien et l'intégration sociale (art. 22 al. 1 let. a RLASV). La réduction de 25 % équivaut à la suppression du forfait II et à la réduction de 15 % du forfait I alloué sous l'empire de la LPAS en vigueur jusqu'au 31 décembre 2005 (arrêt PS.2007.0110 du 20 décembre 2007, consid. 4.c). La cour de céans a confirmé à deux reprises une réduction de 25 % du forfait RI dans des cas de violation grave de l'obligation incombant au demandeur de retrouver rapidement son autonomie (arrêts PS.2008.0040 du 16 septembre 2008 et PS.2008.0047 du 9 octobre 2008). De même, le Tribunal administratif a admis une réduction de 25% du forfait RI pendant six mois en cas de faute grave (arrêt PS.2007.0110 du 20 décembre 2007, consid. 4.c). La jurisprudence du Tribunal fédéral a même admis une suspension complète des prestations de l'assistance sociale en cas de refus d'accepter un travail convenable (ATF 8C_156/2007 du 11 avril 2008, consid. 7.2). Dans le présent contexte, le refus de signer une procuration générale n'est pas une violation suffisamment grave de l'obligation de renseigner pour justifier une sanction aussi sévère qu'une réduction de 25 % du forfait. Le refus de signer une procuration générale n'empêche en effet pas l'autorité de demander une autorisation ponctuelle en cas de besoin, à savoir, selon les termes de la décision attaquée, lorsqu'il y a des doutes sur les informations qu'un requérant ou un bénéficiaire d'aide a pu donner ou s'il est suspecté de celer une partie de ses ressources. La réduction de 25 % jusqu'à signature de la procuration générale dont la recourante a été menacée était donc disproportionnée et aurait empêché un consentement libre de la recourante.
c) Il découle de ce qui précède que l'obligation imposée à la recourante de signer la procuration générale telle que formulée par les Normes RI 2008 n'est pas conforme à l'art. 38 al. 1 LASV. »
E. Le 18 mars 2009, l’autorité intimée est revenue sur la décision entreprise et l’a d’office réformée en ce sens que le recours déposé contre la décision du CSI était admis, cette dernière étant purement et simplement annulée.
Interpellée quant à la pertinence du maintien de son recours, compte tenu du fait que l’autorité intimée avait en substance fait droit à ses conclusion, X.________ a, par correspondance du 3 avril 2009, déclaré le maintenir. Tout en admettant n’avoir subi aucun préjudice financier direct, elle faisait en substance valoir que la plainte pénale qu’elle avait déposée contre le CSI avait connu un refus de suivre confirmé par le Tribunal d’accusation, ce qui lui avait occasionné des frais, et qu’au surplus elle exigeait le remboursement des retenues « indûment opérées ».
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. a) Selon l'art. 75 al. 1 de la loi cantonale 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
La notion d'intérêt digne de protection est la même que celle de l'art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) qui ouvre la voie du recours au Tribunal fédéral, de sorte que la jurisprudence de ladite instance est applicable à l'art. 75 LPA-VD. Constitue un intérêt digne de protection, au sens de ces dispositions, tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée que peut faire valoir une personne atteinte par cette dernière. L'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 133 II 400 consid. 2.2 p. 404, 409 consid. 1.3 p. 412; 131 II 365 consid. 1.2, 588 consid. 2.1, 651 consid. 3.1; 131 V 300 consid. 3). Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou dans l'intérêt d'un tiers est exclu (ATF 133 II 468 consid. 1 p. 469 ss; 131 II 649 consid. 3.1 p. 651).
En principe, l'intérêt digne de protection au recours doit être actuel (ATF 128 II 34 consid. 1b p. 36, avec les références). A défaut d'un tel intérêt au moment du dépôt du recours, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur le recours et celui-ci doit être déclaré irrecevable; si l'intérêt digne de protection ne fait pas d'emblée défaut, mais disparaît en cours de procédure, le litige est déclaré sans objet et la cause radiée du rôle (cf. ATF 118 Ia 488 consid. 1a p. 490). Il en va de même devant la cour de céans.
2. Le Tribunal fédéral renonce parfois à l'exigence d'un intérêt actuel au recours, lorsque celui-ci porte sur un acte qui pourrait se reproduire en tout temps, dans des circonstances semblables et qui, en raison de sa brève durée ou de ses effets limités dans le temps, ne pourrait vraisemblablement jamais être soumis au contrôle judiciaire de la Cour suprême (ATF 131 II 670 consid. 1.2 p. 673; 128 II 34 consid. 1b p. 36; 126 I 250 consid. 1b p. 252).
3. Dans la procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement d'une manière qui la lie, sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par voie de recours. En revanche, dans la mesure où aucune décision n'a été rendue, la contestation n'a pas d'objet, et un jugement sur le fond ne peut pas être prononcé (ATF 131 V 164 consid. 2.1, 125 V 414 consid. 1A, 119 Ib 36consid. 1b et les références citées).
4. En l’espèce, l’objet initial de la contestation est circonscrit par la décision prise le 25 juin 2008 par le CSI, réduisant de 25% le forfait RI de la recourante. Après avoir rejeté le recours interjeté par X.________ contre cette décision, le SPAS, sur le vu de la jurisprudence rendue par la Cour de céans, a rapporté sa décision et annulé la première décision. Ainsi, la recourante ne fait aujourd’hui plus l’objet d’aucune sanction, du moins en relation avec la problématique de la signature d’une procuration générale, seule question litigieuse dans la présente procédure. En d’autres termes, la situation de X.________ est la même que si la décision source du présent litige n’avait jamais existé, et, ainsi, il est patent qu’il ne subsiste plus d’intérêt actuel digne de protection au recours. Il va au demeurant de soi que la recourante ne doit avoir subi aucun préjudice financier du fait de son refus initial de se conformer aux instructions des autorités inférieures.
S’agissant des l’argumentation relative à la procédure pénale initiée par plainte de X.________, elle ne saurait infirmer le raisonnement qui précède. En effet, la cour ne dispose d’aucune compétence en matière pénale, et il ne lui appartient en particulier aucunement de remettre en cause ou même de qualifier les décisions prises par les autorités de justice pénale vaudoise. Si la recourante entend le faire, il lui appartient de procéder devant dites autorités.
5. En conclusion, le recours étant sans objet, la cause doit être rayée du rôle, sans frais de justice ni allocation de dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est sans objet.
II. La cause est rayée du rôle.
III. L’arrêt est rendu sans frais ni allocation de dépens.
Lausanne, le 19 août 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.