X.________/Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre social régional de Lausanne | Recours contre un refus du SPAS de restituer à l'assistée un montant déduit de prestations du RMR. A lui seul, le montant du solde versé sur le compte de la recourante, moyennant un libellé "RMR mois 10/2005", ne constitue pas une décision de déduction opposable à la recourante; de plus, le seul fait que la recourante n'a pas spontanément comparé ce montant avec la quotité de l'aide octroyée, puis interpellé le CSR à ce sujet, ne permet pas de retenir qu'elle aurait implicitement accepté la déduction. La lacune de la loi relative au délai de prescription du droit de l'assistée de réclamer la restitution de montants déduits doit être comblée par application par analogie de la LPGA. Sur le fond, la déduction en cause - relative à une ristourne de chauffage - est effectivement erronée. Recours admis.
Full text
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 juin 2009
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; Mme Sophie Rais Pugin et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Christiane Schaffer, greffière.
Recourante
X.________, à ********,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP, avenue des Casernes 2, CP, Lausanne
Autorité concernée
Centre social régional de Lausanne (CSR), place Chauderon 4, à Lausanne
Objet
Aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 23 mai 2008 confirmant la décision du CSR refusant de restituer un montant prélevé en 2005 du forfait RMR
Vu les faits suivants
A. Les indemnités de l'assurance-chômage dont bénéficiait X.________ ont pris fin au début septembre 2005.
Par décision du 16 septembre 2005 avec effet au 1er septembre précédent, le Centre social régional de Lausanne (ci-après: le CSR) a alloué à la prénommée, au titre du revenu minimum de réinsertion (RMR), un montant mensuel de 1'905 fr. (forfait RMR de 1'210 fr. plus loyer [charges comprises] de 695 fr.). Le montant versé pour septembre 2005 a été réduit à 1'655,50 fr. (1'905 fr. moins 249,50 fr. d'indemnités de chômage de septembre, cf. relevé du compte UBS de l'intéressée). En octobre 2005, le CSR a octroyé à X.________ un montant de 1'675,15 fr. (cf. également relevé du compte UBS de l'intéressée). En novembre 2005, le forfait alloué a été versé dans son intégralité, à savoir 1'905 fr.
B. Dès le 1er janvier 2006, en raison de la suppression du RMR et de son remplacement par le revenu d'insertion (RI), le CSR a alloué à X.________, par décision du 27 janvier 2006, un montant mensuel de 1'805 fr. (forfait de 1'110 fr. plus loyer de 695 fr.).
C. Lors d'un entretien du 15 janvier 2008 avec le CSR, X.________ a indiqué avoir constaté qu'un montant de 129,40 fr. correspondant au remboursement de ses acomptes de chauffage avait été déduit du RMR versé en octobre 2005; or, ce montant avait été déduit à tort car il portait sur une période (du 01.07.2004 au 30.06.2005) antérieure à sa mise au bénéfice du RMR. Aussi a-t-elle réclamé la restitution de cette somme.
Par décision du 1er février 2008, le CSR a refusé la restitution demandée, pour les motifs suivants:
"- Selon la pratique en vigueur sous le régime RMR, les ristournes de chauffage étaient considérées comme un revenu au moment où elles étaient encaissées, indépendamment de la période concernée.
- Les faits ont eu lieu il y a plus de deux ans, sous un régime antérieur qui n'est plus en vigueur (RMR).
- Vous n'avez pas remis en cause, au moment des faits, le montant que nous vous avons versé pour le mois d'octobre 2005, si bien que nous considérons que vous avez tacitement admis son exactitude.
- La prise en compte de cette ristourne de chauffage n'a pas mis en danger votre situation financière de l'époque."
D. Le 28 février 2008, X.________ a déféré la décision du CSR du 1er février 2008 auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: le SPAS). Elle a notamment relevé que la retenue litigieuse était apparue lors d'un entretien en décembre 2007 avec sa conseillère RI, suite à une vérification à sa demande de ses comptes depuis septembre 2007. A l'appui de sa demande de restitution, elle soulignait qu'une décision erronée pouvait être révoquée en tout temps. Elle expliquait ne pas avoir réagi déjà à l'époque, car le chômage et l'obligation de faire appel à l'aide sociale l'avaient alors placée dans un état de faiblesse morale et de complète désorientation. Quant au montant, il ne pouvait être qualifié de faible au regard de sa situation financière précaire. Elle avait d'ailleurs été contrainte à l'époque de s'endetter auprès de proches pour régler des factures non prises en charge par l'aide sociale.
Dans ses déterminations du 20 mars 2008, le CSR a conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Il a confirmé avoir déduit le montant litigieux de la prestation d'octobre 2005. Cette déduction ayant apparemment été comprise et admise par l'intéressée, la décision de considérer cette somme comme un revenu n'avait, à l'époque, pas fait l'objet d'une décision écrite, assortie d'une voie de recours. Lors d'un entretien, il avait accepté de remettre à la recourante, qui le lui demandait, le détail de toutes les prestations financières qui lui avaient été versées depuis son accès aux aides sociales. S'étant avisée de la déduction en cause, la recourante avait requis la décision dont était recours. Sur le fond, le CSR a relevé notamment que la non-prise en compte des ristournes de chauffage dans les revenus donnant lieu à l'octroi du RMR n'était prévue ni dans la loi, ni dans le règlement, pas plus que dans les normes d'application en vigueur à l'époque, quelle que soit la période couverte par la ristourne en cause. Il soulignait encore que la déduction n'avait pas mis la situation financière de l'intéressée en péril, puisque le minimum vital n'avait pas été touché: s'il n'avait pas tenu compte de la ristourne, la recourante se serait trouvée en possession de la somme en cause en plus du minimum vital.
E. Par décision du 23 mai 2008, le SPAS a rejeté le recours de X.________ et confirmé la décision du CSR du 1er février 2008. Il a relevé en premier lieu que la loi qui avait servi de base au versement du RMR - la LEACh - avait été abrogée, et que les dispositions transitoires de la nouvelle loi en vigueur dès le 1er janvier 2006 ne prévoyaient pas - sauf exception non réalisée en l'espèce - que des prestations au titre du RMR puissent être payées au-delà du 31 décembre 2005; il n'était donc pas question de restituer le montant litigieux sur la base d'une loi abrogée. Deuxièmement, la recourante n'avait pas agi dans un délai raisonnable suite au versement de la prestation en octobre 2005 et n'avait pas davantage requis d'explication quant au détail du calcul effectué à l'époque; elle était donc réputée avoir accepté le montant versé. Enfin, la possibilité pour le service social de revenir sur des décisions erronées, rendues en application de la LASV, n'était qu'une simple faculté et en aucun cas une obligation, sans compter que cette possibilité ne concernait que les décisions rendues en vertu de la nouvelle LASV.
Le 21 juin 2008, X.________ a déféré la décision du SPAS du 23 mai 2008 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle a notamment précisé ce qui suit:
"Ma requête étant refusée, je fais recours auprès de votre autorité surtout pour mettre en évidence que, faisant confiance d'emblée à toute institution, j'étais loin à l'époque de penser que les déductions faites sur le montant de l'aide sociale pouvaient être erronées d'où ma réaction, argument qui m'est reproché.
Reprenant les termes de ma lettre du 28 février dernier, être au chômage puis dépendre de l'aide sociale est déjà un choc psychologique difficile à surmonter. J'étais dans un état de faiblesse morale et complètement désorientée.
Consciente que je ne possède pas les bons contre-arguments (ne pouvant pas m'assurer des services d'un avocat et n'étant aux yeux de la société qu'une personne insignifiante), ma démarche est peut-être vaine, mais je m'en remets à votre mansuétude.
En conclusion, je vous saurais gré de bien vouloir reconsidérer la décision annexée."
Le 21 juillet 2008, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. Le CSR ne s'est pas exprimé.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
1. La recourante requiert que le montant de 129,40 fr. que le CSR a déduit des prestations du RMR versées en octobre 2005 lui soit remboursé et conclut à cet égard à la "reconsidération" de la décision attaquée rendue par le SPAS le 23 mai 2008.
2. L'autorité intimée a refusé de rembourser le montant retenu à tort pour un premier motif, à savoir la suppression du RMR dès le 1er janvier 2006.
a) La loi du 25 mai 1997 sur la prévoyance et l'aide sociales (aLPAS) a été abrogée par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), entrée en vigueur le 1er janvier 2006. Simultanément, la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (aLEACh) a été abrogée par l'art. 87 let. a de la loi du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11), également entrée en vigueur le 1er janvier 2006.
L'art. 27 aLEACh prévoyait la création du RMR destiné aux personnes sans emploi, en fin de droit ou sans droit aux prestations de l'assurance-chômage (al. 1). Le RMR comprenait notamment un montant permettant au requérant de couvrir ses besoins vitaux et personnels indispensables, ainsi qu'un supplément indissociable correspondant à l'exécution du contrat de réinsertion, ainsi que des mesures destinées à favoriser la réinsertion professionnelle et/ou sociale du requérant (al. 2).
b) En se fondant sur l'abrogation de la LEACh au 1er janvier 2006, prévue par l'art. 87 let. a de la nouvelle LEmp, pour refuser le remboursement d'un montant retenu en octobre 2005 en application de la loi abrogée, la décision attaquée revient à soumettre à la nouvelle législation des faits entièrement révolus avant l'entrée en vigueur de celle-ci. Autrement dit, elle donne une portée rétroactive à l'abrogation en cause.
D'une manière générale, la rétroactivité est considérée comme contraire au principe de la sécurité et de la prévisibilité du droit. D'après la jurisprudence, il est cependant possible de déroger au principe de non-rétroactivité des lois aux conditions cumulatives suivantes: il faut que la rétroactivité soit expressément prévue par la loi ou ressortir clairement de son esprit, qu'elle soit raisonnablement limitée dans le temps, qu'elle ne conduise pas à des inégalités choquantes, qu'elle se justifie par des motifs pertinents, c'est-à-dire qu'elle réponde à un intérêt public plus digne d'être protégé que les intérêts privés en jeu et, enfin, qu'elle respecte les droits acquis (ATF 125 I 182 consid. 2b/cc p. 186; 119 Ia 254 consid. 3b p. 258 et les références citées).
En l'espèce, ni les dispositions transitoires de la LEmp ni celles de la LASV ne prévoient que les montants retenus à tort sous l'empire de l'ancienne LEACh ne pourraient plus être remboursés. L'autorité intimée ne peut donc s'appuyer sur l'abrogation de la loi pour refuser le remboursement de montants retenus à tort alors que l'ancienne loi était encore en vigueur.
3. L'autorité intimée considère que la recourante est réputée avoir accepté le montant versé en octobre 2005, dès lors qu'elle n'a pas réagi dans un délai raisonnable courant dès réception de ce versement.
a) A l'époque du versement litigieux d'octobre 2005, la seule information fournie à la recourante sur ce montant était la réception de la somme de 1'675,15 fr. le 26 octobre 2005 sur son compte UBS, dont le virement comportait le libellé suivant: "RMR mois 10/2005". Ni ce libellé pas plus qu'un autre document ne faisait allusion au principe de la réduction ou au montant de celle-ci, encore moins à sa cause. Force est ainsi de retenir qu'à cette époque, aucune décision opposable à la recourante n'avait été rendue quant à la réduction litigieuse.
Par conséquent, l'autorité intimée ne saurait être suivie lorsqu'elle évoque dans sa décision rendue sur recours le 23 mai 2008 "la possibilité pour le service social de revenir sur des décisions erronées".
Enfin, le seul fait que la recourante n'a pas spontanément comparé le montant versé sur son compte avec la quotité de l'aide octroyée par décision du 16 septembre 2005 (1'905 fr.), constaté la différence puis interpellé le CSR à ce sujet, ne permet pas de retenir qu'elle aurait implicitement accepté la réduction en cause.
b) Encore faut-il élucider la question de la prescription, soit celle de savoir jusqu'à quand l'assisté peut réclamer une prestation à laquelle il avait - le cas échéant - droit, ayant fait la demande nécessaire, et qui ne lui a été ni versée, ni formellement refusée.
L'art. 51 aLEACh ne réglait pas la prescription de manière générale, mais se bornait à soumettre à un délai de cinq ans le droit de l'autorité de demander la restitution de prestations versées à tort. La loi est donc lacunaire en tant qu'elle ne règle pas ce point pour le versement des prestations elles-mêmes. Pour combler cette lacune, la solution qui s'impose est celle d'un délai de cinq ans, qui correspond au délai précité, ainsi qu'à celui prévu à l'art. 24 al. 1 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1) qui traite de l'extinction du droit.
En l'espèce, le montant du RMR litigieux a été versé à la recourante en octobre 2005. En agissant le 15 janvier 2008 (date de son entretien avec un représentant du CSR) et en demandant à cette occasion le remboursement ou à défaut une décision écrite, la recourante n'a pas dépassé le délai de cinq ans.
4. Il reste à examiner si l'autorité était en droit de déduire du RMR versé en octobre 2005 le montant de 129,40 fr. correspondant à la ristourne de chauffage et d'eau chaude de la recourante.
a) Selon les explications du CSR, la pratique en vigueur en octobre 2005, c'est-à-dire sous le régime du RMR, était de considérer les ristournes telles que celle objet du litige comme un revenu au moment où elles étaient encaissées, indépendamment de la période concernée (v. décision du CSR du 01.02.2008). En effet, ni la LEACh, ni le RLEACh ou le recueil d'application du RMR (normes) ne permettaient d'exclure une ristourne de chauffage des revenus à prendre en considération, quelle que fût la période couverte par la ristourne en cause (v. déterminations du CSR du 20.03.2008).
D'après l'art. 40 al. 2 aLEACh, le montant versé au titre du RMR dépend de la situation familiale et financière du requérant. L'art. 5 al. 3 aRLEACh précise que les ressources éventuelles du ménage du requérant sont déduites du forfait RMR. Selon l'art. 19 aRLEACh, ces ressources sont notamment le produit de la fortune mobilière et immobilière (let. b), les allocations familiales (let. c), les rentes, pensions et autres prestations périodiques (let. e).
En l'espèce d'une part, il n'est pas contesté que la ristourne portait sur la période du 1er juillet 2004 au 30 juin 2005, au cours de laquelle l'intéressée n'était pas encore au bénéfice du RMR. La ristourne, respectivement le loyer y afférent, n'avaient donc pas été financés par cette aide. D'autre part, la ristourne ne constitue pas un revenu proprement dit, mais la restitution d'un montant versé en trop. Dans ces conditions, la déduction litigieuse a effectivement été opérée à tort.
5. En définitive, compte tenu de l'ensemble des circonstances, il s'avère que le montant litigieux a été indûment prélevé sur le forfait mensuel RMR auquel la recourante avait droit. Au surplus, la recourante n'est pas déchue dans son droit de réclamer le remboursement de ce montant.
6. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision querellée annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision prévoyant le remboursement de 129,40 fr. à la recourante. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales rendue le 23 mai 2008 est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité afin qu'elle rende une nouvelle décision prévoyant le remboursement de 129,40 fr. à la recourante.
III. Les frais de justice sont laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 25 juin 2009
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.