TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 décembre 2008
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Philippe Gerber, juge suppléant; M. Guy Dutoit, assesseur.
Recourants
1.
X.________, à ********,
2.
Y.________, à ********,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP,
Autorité concernée
Centre social régional de Nyon-Rolle,
Objet
RMR - revenu minimum de réinsertion
Recours X.________ et Y.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 31 janvier 2008 (rejetant son recours contre la décision du CSR Nyon-Rolle du 27 août 2007)
Vu les faits suivants
A. Y.________ et X.________ partagent un appartement à Nyon. Cet appartement a été loué depuis le 1er octobre 1991 par X.________ en son nom propre. Selon la cartothèque de la ville de Nyon, Y.________ est domicilié depuis le 1er octobre 1991 à cette adresse. X.________ est, elle, enregistrée par la ville de Nyon comme arrivée dans la commune le 1er janvier 1992.
B. Le 1er février 2007, l'Organe cantonal de contrôle de l'assurance-maladie et accidents a accordé des subsides pour les primes de l'assurance-maladie d'X.________ dès janvier 2007. La décision a été adressée à Y.________ au titre de "chef de famille".
C. Le 23 août 2007, Y.________ s'est présenté au Centre social régional de Nyon-Rolle (CSR) afin de déposer une demande de revenu d'insertion (RI). Selon la décision attaquée, le journal de l'assistant social qui l'a reçu contient les indications suivantes:
"DATE:
23.08.2007
Professionnel: M. a un petit travail avec le stade de Genève, env. 500.- + rente SUVA 390.-
Sa concubine est indépendante-consultante en informatique.
Financier: Sa concubine a 188'000 de fortune.
Santé: Bénéficient les deux d'un subside partiel OCC.
Familial: vivent ensemble depuis plus de 10 ans et M. reconnaît être en concubinage."
Lors de cet entretien, il a remis au CSR plusieurs documents relatifs à X.________: décision de taxation et calcul de l'impôt du 14 mai 2007, certificat d'assurance 2007, copie de la carte AVS, copie de la carte d'identité, attestation de résidence et contrat de bail au nom d'X.________.
D. Le 27 août 2007, le CSR a rendu une décision adressée à Y.________ et X.________. Il y déclare impossible de leur accorder une aide financière au motif que la fortune déterminante est de 188'000 fr., dépassant ainsi la limite de 8'000 fr. pour des concubins.
E. Le 24 septembre 2007, X.________ a recouru auprès du service de prévoyance et d'aide sociale (SPAS) contre cette décision. Y.________ a cosigné le recours le 25 septembre 2007. Le 31 janvier 2008, le SPAS a rejeté le recours et confirmé la décision du CSR. Il estime que la preuve du concubinage a été apportée par l'admission spontanée du concubinage par Y.________ lors de son entretien au CSR, par la possession et la présentation au CSR de documents personnels d'X.________ et par le fait que les deux partagent le même appartement depuis 16 ans, plus précisément depuis qu'X.________ a conclu le bail de cet appartement.
F. Par acte du 29 février 2008, X.________ et Y.________ ont déposé recours devant le Tribunal cantonal contre la décision du SPAS. Ils contestent la qualité de concubins que leur attribue la décision attaquée. Ils concluent premièrement à la reconnaissance du caractère individuel de la requête de RI de Y.________ et deuxièmement à la constatation que la seule obligation liant Y.________ à X.________ soit celle de payer sa participation au loyer et aux charges.
G. Dans sa réponse du 2 avril 2008, l'autorité intimée conclut au rejet du recours. Dans ses déterminations du 31 mars 2008, le CSR déclare maintenir sa position.
H. Par courrier daté du 29 février 2008, mais reçu le 29 avril 2008, X.________ s'est déterminée sur la réponse du SPAS. Dans ses déterminations du 27 mai 2008, le CSR a maintenu sa position.
I. Les arguments respectifs des parties et des tiers intéressés seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
J. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. La décision du SPAS rendue en première instance de recours est sujette à recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal dans un délai de 30 jours en vertu de l'art. 74 de la loi sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV, RSV 850.051) en relation avec l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA, RSV 173.36). Le recours a été déposé à temps.
2. a) En tant que demandeur du RI, le recourant a incontestablement la qualité pour recourir contre le refus du RI conformément à l'art. 37 al. 1 LJPA.
b) Selon la jurisprudence, celui qui fait valoir au fond n'être que colocataire de la personne qui a demandé l'aide sociale et qui nie donc être le concubin de cette personne n'a pas qualité pour recourir contre la fixation du montant de l'aide sociale, car son intérêt n'est qu'indirect : en effet, l'admission du recours n'a pas de conséquence directe pour le colocataire de la personne qui requiert l'aide sociale, mais va influer essentiellement sur la solvabilité de cette personne qui partage son logement (arrêt du TA PS.2001.0122 du 22.10.2001, consid. 2). Il en va de même lorsque, comme en l'espèce, le litige porte non pas sur le montant de l'aide sociale, mais sur le principe même de l'octroi du RI. La recourante n'a donc pas qualité pour recourir contre la décision attaquée.
c) Tous les actes de procédure rédigés par la recourante ont été cosignés par le recourant, à l'exception des dernières déterminations reçues par le Tribunal le 29 avril 2008. On peut laisser ouvert si ces déterminations sont recevables à titre de déterminations du recourant au motif que la recourante aurait agi de fait comme représentante de ce dernier dont elle avait déjà préparé tous les actes de procédure précédents, car elles seraient déjà recevables à titre de déterminations d'un tiers intéressé.
3. L'art. 2 du règlement fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures du 22 octobre 1997 (RPRA) précise que les art. 28 à 58 LJPA s'appliquent par analogie à la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures. La qualité pour recourir définie par l'art. 37 LJPA vaut aussi pour la procédure de recours devant le SPAS. Il en découle que la décision attaquée est erronée dans la mesure où elle entre en matière sur le recours de la recourante.
4. La décision a été rendue sur la base de l'art. 18 al. 1 du règlement d'application de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (RLASV, RSV 850.051.1) qui a la teneur suivante:
" 1 Le RI peut être accordé lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin comprend des actifs n'excédant pas les limites de fortune prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), savoir :
– Fr. 4'000.- pour une personne seule
– Fr. 8'000.- pour un couple marié ou concubins."
Cette disposition concrétise l'art. 32 LASV en relation avec l'art. 27 LASV qui ont la teneur suivante:
Art. 27 Définition
Le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle.
Art. 32 Limites de fortune
Cette prestation financière est versée selon les conditions de ressources prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS).
L'art. 32 LASV ne détermine pas lui-même le cercle des personnes dont la fortune doit être prise en considération lors de la décision sur la requête de RI. L'art. 18 al. 1 RLASV détermine en revanche ce cercle comme suit: le requérant, son conjoint, son partenaire enregistré ou son concubin. Cette liste s'apparente à celle faite par l'art. 31 al. 2 LASV des personnes dont les ressources doivent être déduites pour fixer la prestation financière du RI:
" 2 La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge."
L'art. 31 al. 2 LASV mentionne non pas le concubin, mais la personne qui "mène de fait une vie de couple" avec le requérant. L'art. 17 al. 1 RLASV assimile le concubin à la personne menant de fait une vie de couple:
"1 Le RI est accordé sur demande signée par chaque membre majeur du ménage (conjoint, partenaire enregistré, personne menant de fait une vie de couple ci-après le concubin, et enfants encore à charge) ou son représentant légal."
5. Les limites de fortune prévues par l'art. 32 LASV sont un cas particulier de prise en considération des ressources visées par l'art. 31 al. 2 LASV. Alors que l'art. 31 al. 3 LASV délègue au gouvernement la compétence de définir les franchises pour ces autres ressources, le régime applicable à la fortune selon l'art. 32 LASV ne contient pas une délégation législative au gouvernment mais un renvoi aux normes de la CSIAS.
a) L'art. 32 LASV renvoie sans autre précision aux conditions de ressources prévues par la CSIAS. La CSIAS est une association professionnelle au sens des art. 60 et ss CC dont peuvent être membres notamment les organisations et institutions de l’action sociale de communes et cantons, la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sociales, des institutions privées d’action sociale et des offices fédéraux ayant un lien avec l’action sociale (art. 1 et 4 des statuts de la CSIAS du 21 mai 2008). En raison de la nature de la CSIAS, les normes qu'elle édicte sont des normes privées. Dans la mesure où l'art. 32 LASV ne fait pas référence à une version déterminée, on pourrait le comprendre comme un renvoi direct dynamique dont le procédé pourrait prêter à discussion (ATF 123 I 112, consid. 7.c.cc p. 130; Guide de la législation publié par l'Office fédéral de la justice, 3e éd., 2007, n° 902). Les normes de la CSIAS définissent toutefois les standards généralement admis en Suisse dans le domaine de l'assistance sociale (Rosmarie Ruder, Existenzsicherung durch Sozialhilfe? Die Bedeutung der SKOS-Richtlinien, Sozialalmanach, p. 117, 121 s). Le législateur vaudois est manifestement parti de cette considération, de sorte que le renvoi consiste plutôt dans la référence à un standard, dont les normes publiées ne sont que le reflet. On peut donc y voir un renvoi de nature indirecte, en l'occurrence admissible.
Ce caractère indirect du renvoi de l'art. 32 LASV a pour conséquence que les normes CSIAS ne sont pas applicables telles quelles. Elles servent de lignes directrices. Le Conseil d'Etat est habilité à concrétiser la portée de ces normes. Il ne peut toutefois s'écarter des normes CSIAS que dans la mesure où celles en vigueur ne représenteraient pas un véritable standard malgré leur adoption par la CSIAS.
b) L'art. 18 al. 1 RLSAV renvoie lui aussi aux normes CSIAS pour la fixation des limites de fortune. Il énonce toutefois expressément les montants de ces limites "à savoir […] Fr. 8'000 pour les couples mariés et les concubins".
Il n'est pas clair quelle est la relation entre le renvoi aux normes CSIAS et les montants fixés expressément. L'art. 18 al. 1 RLASV applique aux concubins la norme CSIAS E.2-1 selon laquelle il est laissé à disposition des couples 8000 fr. Les normes CSIAS différencient toutefois deux hypothèses. Il y a d'abord celle où les concubins sont tous les deux bénéficiaires de l'aide sociale; dans ce cas, il faut traiter les concubins comme des personnes mariées (norme H.10-2 let. c), donc les soumettre à la norme E.2-1. En revanche, lorsque seul un des concubins est bénéficiaire (ou requérant) de l'aide sociale, alors la norme H.10-2 de la CSIAS prévoit pour les personnes vivant dans un concubinage stable qu'on applique le montant de la fortune laissé à la libre disposition en matière de prestations complémentaires. Selon l'art. 11 al. 1 let. c de la loi fédérale sur les prestations complémentaires AVS/AI (RS 831.30), ce montant est de 25'000 fr. pour les personnes seules et de 40'000 fr. pour les couples; il s'élève même à 112'500 fr. si la fortune est constituée d'un immeuble servant d'habitation.
Dans la mesure où la fortune de la recourante dépasse aussi bien le montant de 8'000 fr. mentionné à l'art. 18 al. 1 RLASV que celui de 40'000 fr. qui découlerait de l'application de la norme H.10-2 du CSIAS, il n'est pas nécessaire de trancher quelle est la règle applicable lorsque seule une des personnes considérées comme étant en concubinage requiert l'octroi du RI.
6. L'autorité intimée a considéré les recourants comme des concubins au sens de l'art. 18 RLASV. Cette disposition ne définit pas elle-même la notion de concubin.
a) Les normes CSIAS auxquelles tant l'art. 18 RLASV que l'art. 32 LASV se réfèrent à titre de standards utilisent la notion de concubin sans la définir elles-mêmes. Elles différencient entre le concubinat stable, le concubinat instable et la communauté de résidence. Elle caractérisent le concubinat stable comme celui dans lequel le lien entre les deux partenaires est très étroit (norme G.3-2). Elles renvoient par ailleurs à la jurisprudence du Tribunal fédéral (ibidem).
b) Avant la révision du 19 décembre 2006 de la LASV, non seulement les art. 17 et 18 RLASV mais aussi l'art. 31 al. 2 LASV utilisaient la notion de concubin. Le rapport du Conseil d'Etat précisait à propos de l'art. 31 LASV que seuls les revenus des concubins dont il est établi qu’ils contribuent à l’entretien du bénéficiaire sont déduits (BGC octobre 2003, p. 4223). Cela montre que la notion de concubin était comprise comme impliquant une assistance réciproque entre les partenaires.
c) L'art. 17 al. 1 RLASV assimile les concubins aux personnes qui mènent de fait une vie de couple, notion utilisée à l'art. 31 al. 2 LASV depuis la révision du 19 décembre 2006 en relation avec l'introduction de la loi fédérale sur le partenariat enregistré. La notion de "vie de couple de fait" a été définie dans le message du Conseil fédéral concernant cette loi comme une "relation de type matrimonial entre deux personnes du même sexe ou de sexe différent qui n’ont pas conclu de mariage ni de partenariat enregistré" (FF 2003 p. 1252). Lors des travaux préparatoires, le conseiller d'Etat Mermoud a relevé qu'en ce qui concerne la notion de "personnes menant de fait une vie de couple" la jurisprudence est déjà claire (BGC 2006 p. 6819), faisant manifestement allusion à la jurisprudence relative au concubinat qualifié.
c) La jurisprudence avait défini la notion de "concubinage qualifié", susceptible d'être assimilée au mariage, comme une communauté de vie d'une certaine durée, voire durable, de deux personnes de sexe opposé, à caractère exclusif, qui présente aussi bien une composante spirituelle, corporelle et économique et peut être également définie comme une communauté de toit, de table et de lit. Ces trois composantes ne revêtent cependant pas la même importance. S'il manque la cohabitation ou la composante économique, mais que les deux partenaires vivent tout de même une cohabitation, ou s'il manque la composante économique, mais que les deux partenaires vivent tout de même une relation à deux stable et exclusive et s'accordent une assistance réciproque, l'on doit admettre qu'il s'agit d'une communauté de vie assimilable au mariage (ATF 118 II 235, 238 consid. 3.b). Pour admettre une telle communauté de vie, le fait que les affinités des partenaires soient vécues comme dans le mariage joue un rôle décisif. Il importe enfin que le concubin dont la situation économique le permet assure effectivement la couverture des besoins vitaux et personnels de son partenaire (ATF 129 I 1, consid. 3.2.3 et 3.2.4; arrêt du Tribunal administratif du 6 avril 2005, PS.2005.0029, consid. 2b avec d'autres références).
Si l'on fait abstraction de l'exclusion du concubinat entre partenaires de même sexe, qui ne joue pas de rôle en l'espèce, rien ne s'oppose à continuer à appliquer les conditions jurisprudentielles du concubinat qualifié au concubinat selon l'art. 18 al. 1 RLASV.
d) Selon l'art. 38 al. 1 LASV, la personne qui sollicite une aide est tenue de fournir des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière et d'autoriser l'autorité compétente à prendre des informations à son sujet. Cette base légale pose clairement l'obligation pour le requérant de collaborer à l'établissement des faits propres à rendre au moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait valoir. Il n'appartient en effet pas à l'autorité d'application de l’aide sociale d'établir un tel besoin d'aide. Si la procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoriale impliquant que l'autorité est tenue de se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher, ce principe n'est pas absolu. Ainsi, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer - respectivement, le cas échéant, de la confirmer -, doit la motiver et apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître. La sanction pour un tel défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité statue en l'état du dossier constitué, considérant que le fait en cause n'a pas été prouvé (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, éd. 2002, ch. 2.2.6.3 p. 260 et les références; arrêt PS.2007.0006 du 21 janvier 2008, consid. 4 avec d'autres références).
S'agissant d'un concubinage contesté par les personnes concernées, il ne suffit pas de constater que le requérant partage son habitation avec une personne de l'autre sexe et crée une apparence de communauté de vie semblable au mariage ou même que les concubins reconnaissent qu'ils forment un couple. Comme l'assimilation à une communauté matrimoniale a pour effet de tenir compte des prestations effectivement fournies par le partenaire alors même qu'aucune obligation légale d'entretien ne lui incombe, l'existence d'une union libre stable n'est admise qu'avec retenue par la jurisprudence. Il convient de prendre en compte toutes les circonstances de la vie commune afin de pouvoir apprécier, à un degré de vraisemblance suffisant, la qualité de la communauté de vie. Au nombre de ces circonstances concourant à établir la solidité de l'union, il faut relever notamment les facteurs suivants: le fait que les intéressés n'ont jamais contesté la vie en concubinage, la contribution effective du partenaire à l'entretien réciproque, le fait d'être propriétaire en commun de certains biens, le fait de partager vacances et loisirs, le fait de fréquenter les mêmes amis, la durée de la vie commune, ainsi que l'existence d'un enfant commun (PS.2005.0029, consid. 2c).
e) En l'espèce, l'autorité intimée a qualifié de concubinage la relation entre le recourant et sa colocataire essentiellement pour deux raisons: d'abord parce que le recourant aurait spontanément admis vivre en concubinage avec la recourante, ensuite parce qu'il a produit des documents personnels concernant celle-ci le jour du dépôt de sa demande de RI. Au surplus, l'autorité intimée relève que le recourant partage le même appartement avec la recourante depuis que celle-ci a conclu le bail à loyer. Dans sa réponse du 2 avril 2008, le SPAS ajoute encore comme preuve de concubinage le fait que la recourante ait recouru en son nom propre contre la décision du CSR.
Le recourant conteste être en concubinage avec la recourante. Il affirme que leur relation n'a pas de composante spirituelle, corporelle ou économique. Ils ont chacun leur cercle d'ami(e)s, leur chambre, leur place au frigo et leur ligne de téléphone. Ils gèrent individuellement leurs dettes et avoirs. Ils ne possèdent aucun bien en commun, n'ont pas de loisirs en commun et n'ont jamais passé leurs vacances ensemble « vu que [leurs] intérêts dans la vie sont diamétralement opposés ». Le recourant a un devoir de payer une participation au loyer et aux charges à la recourante sans que celle-ci ait aucun devoir de solidarité à son égard. Le recourant réfute par ailleurs avoir admis spontanément vivre en concubinage lors de son entretien avec le CSR: il prétend avoir déclaré partager un appartement et que c'est l'assistant social qui a imposé le terme de concubinage, "invoquant que c'était obligatoirement considéré ainsi lorsqu'une communauté de toit dépassait cinq ans". Quant à la remise de copie de documents personnels de la recourante, il l'explique par le fait que ces documents avaient été requis par le CSR au travers d'une liste de documents à fournir.
aa) Indépendamment de la divergence entre l'autorité intimée et le recourant sur le caractère spontané de l'admission de l'existence d'un concubinage avec la recourante lors de l'entretien avec l'assistant social du CRS, cette admission ne suffit pas selon la jurisprudence (PS.2005.0029, consid. 2c) pour prouver que les recourants sont des concubins.
De même, la présentation de copies de documents personnels de la recourante démontre certes l'existence d'une confiance de la part de la recourante à l'égard du recourant, à l'instar de ce qui prévaut usuellement au sein d'un couple. Cet indice ne suffit toutefois pas à prouver que les recourants sont en concubinage. Du fait que l'OCC a apparemment considéré par sa décision du 1er février 2007 que les recourants vivent durablement en ménage commun au sens des art. 18 et 23 du règlement concernant la loi du 25 juin 1996 d'application vaudoise de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (RLVLAMal, RSV 832.01.1) et a, selon la recourante, requis la remise de documents relatifs aux ressources des deux recourants, ceux-ci pouvaient supposer qu'il en irait de même pour la demande de RI même si le formulaire relatif aux documents à fournir pour la requête de RI vise expressément seulement "les membres de la famille". On ne peut pas attendre des requérants qu'ils différencient spontanément leur collaboration avec les autorités selon que le critère légal soit celui du ménage commun durable ou celui du concubinage.
Enfin, la durée de la cohabitation n'est pas non plus, selon la jurisprudence susmentionnée, un facteur suffisant pour démontrer que les recourants vivent en concubinage.
bb) La recourante explique le début de leur cohabitation en 1991 en arguant que c'est en raison de difficultés financières du recourant à payer son propre logement qu'elle lui a proposé de prendre une chambre chez elle contre un modeste loyer et la garde de son chat lors de ses vacances. Cette explication n'est guère plausible au regard du fait que le recourant a emménagé dès le début du contrat de bail conclu par la recourante, avant même que celle-ci y ait officiellement pris domicile. Cela n'importe toutefois pas pour le cas d'espèce: il faut en effet déterminer si les recourants sont actuellement concubins et non pas si, à une période passée de leur cohabitation, ils auraient pu être considérés comme tels.
cc) Les recourants affirment n'avoir aucun loisir et intérêt commun et n'avoir jamais passé ensemble leurs vacances. Malgré une cohabitation de 17 ans, ces affirmations sont plausibles et rendent vraisemblable l'absence de composante spirituelle à leur vie en commun et donc l'absence de vie de couple. S'y ajoute le fait que les recourants nient toute communauté corporelle.
dd) Une vie de couple peut aussi découler du fait que les partenaires, outre une longue cohabitation commune, s'assurent une assistance réciproque. En l'espèce, les recourants soutiennent que chacun a sa place au frigo et que le recourant est débiteur d'une part du loyer et des charges à l'égard de la recourante. Ils nient toute solidarité entre eux. Des relations économiques aussi limitées ne sont pas constitutives de concubinage.
f) Il découle de ce qui précède qu'en l'état du dossier il n'y a pas suffisamment d'indices pour qualifier les recourants de concubins.
7. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif rendue sur la base de l'ancienne loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales qui a été remplacée par la LASV, l'assimilation au mariage n'est pas limitée aux seuls concubins. Si, malgré que le concubinage ne soit pas établi, le requérant d'aide sociale vit avec un tiers, qu'il s'agisse d'un partenaire ou d'un parent, dans une communauté de type familial, on admet que le besoin d'aide est réduit dans la mesure où un partage des frais d'entretien et de logement peut intervenir : il faut donc effectuer une répartition de ces frais par tête et n'allouer au requérant que ce dont il a besoin pour assumer sa part (PS.2005.0029, consid. 2e). Cette jurisprudence s'est notamment fondée sur des directives administratives applicables à l'époque.
On retrouve une approche similaire dans la jurisprudence du Tribunal des assurances relative à la notion de personnes qui vivent en couple, à savoir celles qui vivent durablement en ménage commun au sens de l'art. 18 du règlement concernant la loi du 25 juin 1996 d'application vaudoise de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (RLVLAMal, RSV 832.01.1). Dans cette réglementation, le revenu des personnes qui vivent durablement en ménage commun est en effet additionné (art. 23 al. 1 RLVLAMal), y compris 5 % de la fortune imposable supérieure à un montant fixé par le Conseil d'Etat (art. 11 al. 3 de loi du 25 juin 1996 d'application vaudoise de la loi fédérale sur l'assurance-maladie, RSV 832.01). Cette notion de personnes qui vivent durablement en ménage commun comprend celle de concubins (ATF 8C_790/2007 du 23 juillet 2008, consid. 5.6.4). Selon la jurisprudence constante du Tribunal des assurances, elle va néanmoins au-delà du concubinage pour inclure toutes les formes de ménage commun entre adultes: ce n'est pas la nature exacte de la relation entre les personnes vivant en communauté domestique qui importe, mais les conséquences économiques de cette situation de fait, à savoir le partage des dépenses quotidiennes du ménage et l'aide mutuelle apportée qui en découlent (Tribunal des assurances, arrêt du 5 octobre 2007 dans la cause LAVAM 40/06-6/2008, consid. 5a; arrêt du 5 juillet 2007 dans la cause LAVAM 9/07-27/2007, consid. 4, avec d'autres références).
Ni la notion de vie de couple de fait au sens de la LASV ni celle de concubins selon le RLASV ne sauraient être interprétées aussi largement que celle de personnes vivant durablement en ménage commun dans l'assurance-maladie. Au regard de la portée de l'art. 32 LASV, les notions de vie de couple de fait ou de concubins doivent viser des cas dans lesquels la cohésion préexistante au sein du couple permet d'attendre d'une personne qu'elle utilise sa fortune personnelle pour entretenir son partenaire même si elle n'y est pas légalement tenue. Tel ne peut pas être le cas d'une personne qui cohabite avec le requérant et partage avec lui certains frais sans pour autant former avec lui un couple qui s'apparente à une communauté matrimoniale ou à un partenariat enregistré. Cette approche est corroborée par le fait que les normes CSIAS ne prévoient la prise en compte de la fortune que pour un concubinat stable et non pas dans l'hypothèse d'un concubinat instable ou d'une "communauté de résidence" (norme H.10 let. a et b). Pour la forme de la "communauté de résidence", seule la prise en considération d'une indemnité pour tenue du ménage est envisagée (norme H.10 let. a). Comme ni la lettre des art. 31 et 32 LASV ni celle des art. 17 al. 1 et 18 RLASV ni les travaux préparatoires de la LASV ne conduisent à interpréter la notion de vie de couple de fait dans un sens extensif, il faut la limiter au concubinage qualifié.
8. Il découle de ce qui précède qu'en l'état du dossier c'est à tort que l'autorité intimée a inclus la fortune de la recourante dans le calcul des ressources du recourant pour l'octroi du RI. Comme le dossier constitué par les autorités précédentes est trop sommairement instruit pour permettre la fixation du montant du RI, la cause doit être renvoyée à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision.
Il demeure loisible à l'autorité intimée d'ordonner une enquête en vertu de l'art. 39 LASV pour vérifier les faits avancés dans la présente procédure par les recourants à l'appui de leur négation de tout concubinage.
Conformément à l'art. 4 al. 2 du tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public, le jugement est rendu sans frais.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 31 janvier 2008 du Service de prévoyance et d'aide sociale est annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 15 décembre 2008
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.