TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 juillet 2008
Composition
M. Alain Zumsteg, président; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs, assesseurs ; M. Yann Jaillet, greffier.
Recourant
X.________, à ********
Autorité intimée
Instance juridique chômage, Service de l'emploi, à Lausanne
Autorités concernées
1.
Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, à Lausanne
2.
Centre social régional de Lausanne
3.
Division juridique des ORP, Service de l'emploi, à Lausanne
Objet
Mesures de formation
Recours X.________ c/ décisions de l'Instance juridique chômage Service de l'emploi du 30 novembre 2007 (refus de prendre en charge les cours informatiques "Gestion de stock" et "Word base")
Vu les faits suivants
A. M. X.________, né le 28 septembre 1953, a obtenu un CFC de chaudronnier sur fer en août 1974. Il a ensuite exercé le métier de serrurier en fabrication de machines. Du 1er octobre 2001 jusqu¿au 31 décembre 2005, il a bénéficié à deux reprises du revenu minimum de réinsertion et a effectué de nombreux emplois temporaires.
Début janvier 2007, M. X.________ s¿est inscrit comme demandeur d¿emploi auprès de l¿Office régional de placement de Lausanne (ci-après : l¿ORP) et il a sollicité les indemnités de l¿assurance-chômage à partir du 1er janvier 2007. Celles-ci lui ont été refusées par la Caisse cantonale de chômage (ci-après : la caisse) le 19 janvier 2007, au motif que l¿intéressé ne pouvait se prévaloir que d¿un mois et 10,6 jours d¿activité soumise à cotisation durant le délai-cadre de cotisation s¿étendant du 21 avril 2003 au 20 avril 2005.
Le 29 janvier 2007, le Centre social régional de Lausanne (ci-après : le CSR) a octroyé le revenu d¿insertion à l¿intéressé à partir du 1er février 2007 « sans droit LACI ».
B. Du 2 au 17 avril 2007, M. X.________ a participé à un cours destiné à acquérir des compétences de base en informatique, organisé par la société Infolearn SA. Ce cours était financé par l¿ORP. Lors d¿un entretien du 26 juin 2007, l¿intéressé a demandé à suivre un deuxième cours informatique, soit concernant le programme « Word », soit dans le domaine de la « Gestion de stock ». Sa conseillère ORP a refusé d¿entrer en matière en expliquant que l¿ORP n¿était pas une entreprise de formation.
Par lettre du 11 juillet 2007, M. X.________ a adressé au Service de l¿emploi, Instance juridique chômage, une lettre qu¿il a qualifiée de recours contre le refus de sa conseillère ORP. Le 24 juillet 2007, le Service de l¿emploi a demandé à l¿ORP de lui faire parvenir « la dernière décision de refus de cours ».
L¿intéressé a participé à un nouvel entretien avec sa conseillère ORP le 3 août 2007, dont le procès-verbal relate ce qui suit :
«Recevons le DE avec notre responsable des MMT pour la première partie de l¿entretien afin de lui exposer les questions de forme suite au courrier à l¿IJC faisant « opposition » contre une décision qui n¿avait jamais été prise (seulement refus d¿entrer en matière par oral lors de l¿entretien). Le DE prend note de la procédure, attendons qu¿il argumente sa demande et vienne avec des offres de travail concrètes (découpes de journaux etc.) démontrant que ses dires sont étayés. Persistons à dire qu¿une MMT Stop & Go nous donnerait bien plus de solutions et surtout de confirmation de ses compétences manuelles et comportementales qu¿un cours word ou gestion de stock vu qu¿il ne s¿est jamais profilé dans le back office des bureaux techniques ce qui nous semble trop tard à son âge. L¿information très clairement que si rien n¿a changé au prochain RDV, nous lui proposerons stop & Go ».
Par lettre du 18 août 2007, M. X.________ a réitéré sa demande pour les deux cours informatiques soulignant qu¿il possédait le "pré-requis" nécessaire pour les suivre et expliquant que, à la suite d¿un accident qui empêchait définitivement tout travail de chantier, ces cours lui permettraient de retrouver un emploi au sein du bureau technique d¿une entreprise de constructions métalliques. Il a joint à sa demande un certificat médical du Dr Y.________ selon lequel l¿intéressé « a subi en 1978 un accident laissant des séquelles l¿empêchant de travailler notamment sur les échafaudages (pose et chantiers) ». Sans nouvelles, il a réitéré sa demande le 6 septembre 2007.
Par deux décisions du 2 octobre 2007, l¿ORP a refusé chacune des demandes de cours de l¿intéressé aux motifs qu¿il n¿était pas établi que ceux-ci amélioreraient notablement son aptitude au placement et qu¿une évaluation de ses compétences personnelles et professionnelles dans le cadre d¿une mesure ad hoc, permettrait de cibler ses recherches d¿emploi vers des tâches d¿atelier exclusivement.
C. Le 26 octobre 2007, M. X.________ a recouru contre ces décisions, concluant à leur annulation et à l¿acceptation de ses demandes. Outre les arguments déjà avancés dans sa lettre du 11 juillet 2007, il explique qu¿il est très difficile de trouver un emploi uniquement pour des tâches d¿atelier.
Le 30 novembre 2007, le Service de l¿emploi a confirmé les décisions de l¿ORP. Il a considéré que, l¿intéressé n¿ayant aucune connaissance des pratiques professionnelles dans le domaine administratif, les mesures proposées correspondraient à une formation de base, ce qui n¿est pas du ressort de l¿assurance-chômage. Il a relevé également qu¿une mesure « Stop & Go » lui a été proposée pour évaluer si ses compétences pouvaient être transférables à d¿autres activités en atelier, en vain.
D. Le 27 décembre 2097, M. X.________ a formé recours contre ces décisions, concluant à leur annulation et à l¿autorisation de suivre les cours sollicités. Outre les arguments précédemment invoqués, il fait valoir que ce cours lui permettra de conjuguer activités manuelles et activités administratives et qu¿il ne s¿agit pas pour lui d¿acquérir une formation de base, mais d¿adapter ses connaissances professionnelles aux progrès techniques et industriels.
L¿autorité intimée a conclu au rejet du recours le 25 janvier 2008.
L¿Office régional de placement, Division juridique, la caisse et le CSR n¿ont pas formulé d¿observations.
E. Conformément à l'art. 2 de la loi du 12 juin 2007 modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), entrée en vigueur le 1er janvier 2008, la présente cause, pendante à cette date devant le Tribunal administratif, a été transmise à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de 30 jours prévu par l'art. 85 al. 1 de la loi du 5 juillet 2005 sur l¿emploi (ci-après : LEmp; RSV 822.11), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Entrée en vigueur le 1er janvier 2006, la LEmp a notamment pour but d'encourager l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. c LEmp). Les mesures cantonales d'insertion professionnelle visent à améliorer l'aptitude au placement des demandeurs d'emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d'un projet professionnel réaliste (art. 24 LEmp). La LEmp régit directement ces mesures (art. 2 al. 2 LEmp), alors que sous l¿ancien droit cantonal (art. 42 al. 2 de la loi sur l¿emploi et l¿aide aux chômeurs du 25 septembre 1996), ces mesures étaient organisées par analogie aux mesures relatives au marché du travail prévues par la loi fédérale sur l¿assurance-chômage obligatoire et l¿indemnité en cas d¿insolvabilité du 25 juin 1982 (LACI; RS 837.0) et gérées selon les mêmes règles qualitatives et financières que ces dernières. Toutefois, les principes et normes de qualité qui président à l'organisation et à l'octroi des cours destinés aux demandeurs d'emploi LACI s'appliquent par extension aux bénéficiaires du RI (BGC, novembre 2003, p. 4456, par renvoi de l'EMPL sur l'emploi, BGC, mai 2005, p. 845).
Sont considérées comme mesures cantonales d'insertion professionnelle les prestations cantonales de formation (art. 26 al. 1 let. C LEmp). Celles-ci comprennent notamment des cours dispensés par des instituts agréés par le Service de l'emploi (art. 30 al. 1 let. a LEmp). Selon la fiche de présentation des prestations cantonales de formation pour bénéficiaires RI, ces dernières ont pour objectifs de favoriser une insertion professionnelle rapide et durable par l'acquisition de connaissances dans différents domaines tels que: les techniques de recherche d¿emploi, les langues, le perfectionnement commercial, la bureautique, l¿informatique, les arts et métiers et en lien avec la situation sur le marché de l'emploi. La mesure doit être en adéquation avec le projet professionnel validé par "l'outil-bilan" et améliorer l'aptitude au placement du bénéficiaire. Le conseiller ORP a pour mission de sélectionner, dans la large palette de formations à disposition, ainsi que, au besoin, dans l'offre générale de formation disponible, les actions qui permettront de valoriser au mieux les compétences du demandeur d'emploi sur le marché du travail, afin de réduire sa période de chômage (BGC, novembre 2003, p. 4456).
3. a) A son alinéa second, l'art. 59 LACI dispose ce qui suit :
"2 Les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l'intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi. Ces mesures ont notamment pour but :
a. d'améliorer l'aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et durable;
b. de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail;
c. de diminuer le risque de chômage de longue durée;
d. de permettre aux assurés d'acquérir une expérience professionnelle."
b) Parmi les mesures relatives au marché du travail figurent les mesures de formation. Selon l'art. 60 al. 1 LACI, sont notamment réputées mesures de formation les cours individuels ou collectifs de reconversion, de perfectionnement ou d'intégration, la participation à des entreprises d'entraînement et les stages de formation.
La jurisprudence a précisé que la formation de base et la promotion générale du perfectionnement professionnel n'incombent pas à l'assurance-chômage. Celle-ci a pour tâche seulement de combattre dans des cas particuliers le chômage effectif ou imminent par des mesures concrètes de reclassement et de perfectionnement. Il doit s'agir de mesures permettant à l'assuré de s'adapter aux progrès industriels et techniques ou de mettre à profit sur le marché du travail, en dehors de son activité lucrative spécifique antérieure, ses aptitudes professionnelles existantes (ATF 111 V 274 et 400 et suivants et les références; DTA 1998 no 39 p. 221 consid. 1b). La limite entre formation de base et perfectionnement professionnel général d'une part, et entre le reclassement ou le perfectionnement professionnel au sens de l'assurance-chômage d'autre part, est toutefois fluctuante; une même mesure peut présenter des caractères propres à l'une ou l'autre des catégories précitées. Ce qui est donc déterminant, c'est la nature des aspects qui prédominent dans un cas concret compte tenu de toutes les circonstances (ATF 111 V 401; Tribunal administratif, arrêt PS.2004.0082 du 2 septembre 2004 et la référence citée). Les tâches visant à encourager le perfectionnement professionnel en général et l'acquisition d'une formation de base ou d'une seconde voie de formation incombent à d'autres institutions que l'assurance-chômage, par exemple à celles qui octroient des bourses d'études ou de formation. Le perfectionnement professionnel en général, c'est-à-dire celui que l'assuré aurait de toute manière effectué s'il n'était pas au chômage, ne peut être suivi aux frais de l'assurance, celle-ci n'ayant pas pour tâche de promouvoir la formation continue (ATF 111 V 274; arrêts PS.2002.0062 du 18 juin 2003 relatif à un cours d'"Hospitality financial management"; PS.1996.0113 du 28 janvier 1997 concernant un cours IDEAP sur la gestion et l'organisation des communes; PS.1999.0152 du 31 mai 2000 s'agissant d'un cours sur les familles migrantes). Il appartient à l'assurance-chômage de prendre en charge les frais occasionnés par le perfectionnement professionnel lorsque celui-ci apparaît indispensable pour cause de chômage (ATF 111 V 398, spéc. 401; message du Conseil fédéral du 22 août 1984 concernant l'initiative populaire "Pour une formation professionnelle et un recyclage garanti", FF 1984 II 1405). Il convient ainsi d'examiner, dans un cas concret, si la mesure en question ne relève pas, d'une manière ou d'une autre, de la formation professionnelle normale de l'intéressé. L'assurance-chômage n'est en effet pas destinée à assurer le financement d'un perfectionnement professionnel qui n'est pas imposé par la situation sur le marché de l'emploi (arrêt PS.2002.0062 précité).
C'est ainsi que le Tribunal fédéral a considéré que les cours de psychologue-conseil qu'une jardinière d'enfants voulait suivre constituaient un perfectionnement général ou une formation qui ne pouvait être pris en charge par l'assurance-chômage (DTA 1986 no 17 p. 64); il en allait de même pour un stage pratique dans un musée pour une licenciée en histoire de l'art (DTA 1987 no 12 p. 111) ou pour un cours de perfectionnement en politique sociale pour une licenciée en droit (arrêt TF non publié du 18 octobre 1994 dans la cause C 71/94) ou encore pour des cours de perfectionnement comme responsable ou consultant en matière d'environnement pour un ingénieur en denrées alimentaires (arrêt TF non publié du 27 février 1997 dans la cause C 65/96). Le Tribunal administratif a aussi confirmé le refus de prise en charge d'un cours de management de systèmes logistiques IML/EPFL à une personne titulaire d'un diplôme en HEC (arrêt PS.1997.0011 du 20 novembre 1997), un cours d'ingénierie biomédicale à un chimiste (arrêt PS.1997.0125 du 1er juillet 1997), un cours d'analyste financier et de gestionnaire de fortune à un licencié en économie (arrêt PS.1998.0133 du 30 avril 1999), un cours postgrade en criminalité économique à un juriste désirant se spécialiser dans le domaine bancaire (arrêt PS.2003.0061 du 7 novembre 2003), un cours de formation continue débouchant sur une licence en sciences de gestion à un ancien cadre de Swissair et Swiss, ayant notamment obtenu en cours d'emploi un diplôme du Centre de perfectionnement des cadres de Genève et le diplôme du Cours suisse de direction d'entreprise (arrêt PS.2004.0208 du 18 mars 2005), une formation supérieure de comptabilité à un assuré qui n'avait exercé le métier de comptable que brièvement avant de s'en détacher complètement pendant une quinzaine années (arrêt PS.2006.0157 du 4 janvier 2007) ou un cours de marketing à Paris s'étendant sur dix mois pour un ancien directeur des ventes et de marketing pour la Suisse Romande d'une entreprise pharmaceutique (PS.2007.0176 du 27 juin 2008).
c) Enfin, une amélioration de l'aptitude au placement théorique, possible mais peu vraisemblable, dans un cas donné, ne suffit pas. Il faut que, selon toute probabilité, les chances de placement soient effectivement améliorées de manière importante dans le cas particulier par un perfectionnement accompli dans un but professionnel précis (DTA 1986 p. 113, 116; DTA 1988 p. 30 et suivantes; DTA 1991 p. 104, 108; arrêt PS.1996.0360 du 4 mars 1997 refusant un cours post-grade en gestion de l'environnement à un laborant hautement qualifié). C'est ainsi que le Tribunal administratif a autorisé une comédienne disposant à la fois d'un CFC d'employée de commerce et d'un diplôme du Conservatoire à fréquenter un cours de gestion culturelle (arrêt PS.2000.0117 du 26 octobre 2000). Il a également admis la prise en charge d'un cours de formation professionnelle dans le management public pour une licenciée en droit dont la carrière l'avait éloignée du domaine strictement juridique depuis une dizaine d'années, considérant que ce cours était apte à améliorer son aptitude au placement en lui permettant de s'adapter à la réalité du marché de l'emploi (arrêt PS.2005.0259 du 7 juin 2006).
4. En l¿espèce, le recourant a toujours travaillé comme serrurier depuis la fin de son apprentissage et possède ainsi une solide expérience de plus de 25 ans dans ce domaine. Il ressort du dossier que le travail sur les chantiers n'est plus possible au regard de son état de santé. Ce point est d'ailleurs reconnu par l'ORP, qui souhaiterait lui trouver une activité se déroulant dans un atelier exclusivement, quitte à changer de secteur d'activité. Pour sa part, le recourant est plutôt enclin à briguer un poste dans un bureau technique, faisant valoir que ses connaissances du métier et du terrain sont des atouts non négligeables pour sa candidature. A cet égard, l'autorité intimée est d'avis que le recourant ne peut se prévaloir d'aucune expérience dans le domaine administratif et que l'accompagner dans cette voie au moyen des cours sollicités reviendraient à lui dispenser une formation de base qui dépasse le cadre de la formation telle que définie par la LACI et la LEmp.
Le tribunal ne partage pas cette appréciation. Les deux cours en question ont pour objectif l'acquisition d'outils informatiques dont l'utilisation n'est pas réservée aux seules personnes bénéficiant d'une formation de base dans le domaine de la gestion et du secrétariat, et ils ne constituent pas en eux-mêmes une formation de base, mais un complément au bagage professionnel du recourant, dont il s'agit d'examiner s'il est susceptible d'améliorer son aptitude au placement. En répondant à cette question par la négative, l'ORP adopte une attitude contradictoire. En effet, en avril 2007, il a pris en charge les frais d'un cours de base en informatique de deux semaines. On comprend mal quel était l'intérêt de permettre au recourant de suivre un tel cours, s'il ne peut ensuite perfectionner ses connaissances de base pour les mettre à profit dans sa profession, en plus de ses connaissances techniques et de ses années d'expérience. En effet, l'orientation choisie par le recourant n'apparaît pas d'emblée dépourvue de chances de succès. Dès lors que ses problèmes de santé excluent tout travail sur un chantier, une activité dans un atelier constitue certes une solution envisageable, mais un travail dans un bureau technique est une alternative qui est à même d'augmenter les chances de son placement sur le marché du travail. Son absence d'expérience dans le domaine administratif n'est pas un critère décisif. Un tel argument est trop restrictif; les prestations de formation ne consistent pas uniquement à "mettre à jour" les connaissances du bénéficiaire dans les domaines qu'il a déjà pratiqués. Elles servent aussi à mettre au profit du marché du travail ses aptitudes professionnelles existantes. Il en va ainsi dans le cas du recourant, qui maîtrise déjà l'aspect technique que comporte un poste dans un bureau technique. Pour accroître ses chances de reconversion vers une activité de bureau, le recourant a impérativement besoin d'une meilleure maîtrise du traitement de texte "Word" que celle qu'il a pu acquérir au travers du cours d'initiation suivi en 2007. Quant au cours "Gestion de stock", il est susceptible de combler les lacunes de l'intéressé en matières administrative et pratique, ce que l'autorité intimée ne met au demeurant pas en cause. Parfaitement adapté à son objectif professionnel, ces cours doivent être considérés comme nécessaires à améliorer son aptitude au placement.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de l¿emploi, Instance juridique chômage, du 30 novembre 2007 confirmant le refus de la prise en charge du cours informatique "Word base" est réformée comme suit:
"1. Le recours est admis.
2. La décision de l'ORP du 2 octobre 2007 est réformée en ce sens que X.________ est autorisé à suivre le cours informatique "Word base"".
III. La décision du Service de l¿emploi, Instance juridique chômage, du 30 novembre 2007 confirmant le refus de la prise en charge du cours informatique "Gestion de stock" est réformée comme suit:
"1. Le recours est admis.
2. La décision de l'ORP du 2 octobre 2007 est réformée en ce sens que X.________ est autorisé à suivre le cours informatique "Gestion de stock"".
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 28 juillet 2008
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.