TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 juillet 2008
Composition
M. François Kart, président; MM. Antoine Thélin et François Gillard, assesseurs; Mme Sophie Yenni Guignard, greffière
Recourante
A.X.________, à ********, représentée par B.X.________, à ********
Autorité intimée
Service de l'emploi, Instance juridique chômage
Autorité concernée
Division juridique des ORP, Service de l'Emploi
Objet
Mesure spécifique
Recours A.X.________ c/ décision de l'Instance juridique chômage Service de l'emploi du 12 novembre 2007 (révocation de la décision d'octroi d'allocations d'initiation au travail)
Vu les faits suivants:
A. Au bénéfice d'une formation de viticulteur-encaveur, Y.________, né le 8 juin 1972, a exercé diverses activités en qualité d'employé d'exploitation et de responsable en logistique. Il est inscrit comme demandeur d'emploi auprès de l'office régional de placement d'Yverdon-les-Bains (ci-après l'ORP) et perçoit les indemnités de chômage depuis le 1er août 2006. La caisse cantonale de chômage (ci-après la caisse) lui a ouvert un délai-cadre d'indemnisation de deux ans à compter de cette date.
B. Le 15 décembre 2006, B.X.________, titulaire de la raison individuelle "A.X.________", entreprise de surveillance et d'installations d'alarmes, a informé l'ORP qu'il avait l'intention d'engager Y.________ à 100% à partir du 1er mars 2007, en relevant que celui-ci disposait des aptitudes requises pour assurer le suivi des alarmes et des interventions, et qu'il avait l'intention de l'intégrer définitivement dans son entreprise après une période de formation. Il précisait qu'il avait pris connaissance des conditions relatives aux allocations d'initiation au travail (AIT).
Le 21 décembre 2006, il a déposé formellement une demande d'AIT auprès de l'ORP.
C. Par contrat de travail de durée indéterminée conclu le 4 janvier 2007, Y.________ a été engagé par A.X.________ en qualité d'agent technique et opérateur dans le domaine de la sécurité à 100% à partir du 1er mars 2007, pour un salaire mensuel brut de 4'300 francs. Sous rubrique "1.0 Activité", le contrat précisait ce qui suit:
"Dès le 1er mars 2007, Monsieur Y.________ sera engagé à plein temps. Dès lors, et pendant 6 mois, il suivra un programme complet de formation qui l'amènera à devenir agent de maintenance des installations de sécurité de notre clientèle. Pendant cette période il sera également formé pour assurer le suivi administratif des installations, la saisie des données des abonnés et établir les dossiers finaux. Enfin, il sera formé comme opérateur dans notre centre collecteur d'alarme."
Egalement le 4 janvier 2007, B.X.________ a transmis à l'ORP le formulaire "Confirmation de l'employeur relative à l'initiation au travail", complété et signé par ses soins. Aux termes de ce formulaire, il s'engageait, en tant qu'employeur, à :
" (¿)
c) limiter le temps d'essai à un mois; après la période d'essai, le congé ne peut pas être donné avant la fin de l'initiation, les cas de justes motifs au sens de l'art. 337 CO demeurent réservés. Au terme de l'initiation, le contrat de travail peut être résilié en respectant le délai de congé prévu par l'art. 335c CO.
d) aviser l'ORP en cas de doute avéré quant à l'issue favorable de l'initiation au travail et, en cas de résiliation du contrat de travail, communiquer par écrit les raisons du congé immédiat à l'assuré et à l'ORP,
(¿)
CES DISPOSITIONS PRIMENT SUR TOUT ACCORD CONTENANT DES CLAUSES CONTRAIRES
Le non respect du présent accord peut entraîner la restitution des allocations déjà perçues.
(¿)"
D. Par décision du 27 février 2007, l'ORP a admis la demande et alloué les AIT pour une durée de six mois, soit du 1er mars au 31 août 2007. La décision précisait notamment ce qui suit:
"1. L'octroi d'allocations d'initiation au travail par l'assurance-chômage est subordonnée au respect par l'employeur des dispositions et des engagements auxquels il a souscrit en signant la formule "conformation de l'employeur relative à l'initiation au travail", laquelle prime tout accord contenant des clauses contraires. En cas de non respect desdites dispositions, la restitution des allocations est réservée (art. 95 LACI).
2. Après le temps d'essai d'un mois, le contrat de travail ne peut être résilié avant la fin de l'initiation au travail, sauf pour de justes motifs au sens de l'art. 337 CO. L'office régional de placement (ORP) devra être informé sans délai de toute modification ou résiliation du contrat de travail."
E. Par lettre du 24 août 2007, B.X.________ a résilié le contrat de travail le liant à Y.________ avec effet au 30 août 2007. Dans son courrier, il se déclarait entièrement satisfait du travail accompli par son employé. Il relevait toutefois que les tâches étaient très diverses et que, si Y.________ remplissait à satisfaction les taches administratives, tel n'était pas le cas des tâches dites "de terrain", soit les installations de sécurité, la maintenance des systèmes et les interventions ensuite d'alarmes. Il relevait ainsi que la part administrative et quelques remplacements d'opérateur ne permettaient pas d'assumer la charge salariale d'un poste à 100% et qu'il n'avait pas d'autre choix que de remettre le poste au concours. En annexe était jointe copie d'une lettre du 16 août 2007 adressée à B.X.________ par les Service généraux de la police cantonale vaudoise, en réponse à sa demande déposée le 7 août 2007. On en extrait le passage suivant:
"Après étude du dossier de l'intéressé, les éléments en notre possession permettent de prévoir qu'il ne pourra pas faire l'objet d'une décision positive d'autorisation d'engager (¿) son dossier révélant de nombreuses poursuites pour dettes, concernant des créanciers divers et s'échelonnant de manière régulière de 2000 à 2007."
F. Dans un second courrier daté du 31 août 2007, B.X.________ a reporté le délai de congé au 30 septembre 2007.
G. Par décision du 12 septembre 2007, l'ORP a révoqué sa décision du 27 février 2007 et refusé la demande d'AIT présentée le 21 décembre 2006, au motif que les rapports de travail avaient été résiliés sans justes motifs avant le terme de l'initiation.
H. Le 24 septembre 2007, B.X.________ a fait opposition à cette décision auprès du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, en concluant à son annulation. Il exposait en bref ce qui suit:
" (¿) Une partie de l'activité (opérateur) est soumise à autorisation cantonale. Cette autorisation est accordée si le candidat remplit certaines conditions. Concernant M. Y.________, en particulier, seules quelques dettes pouvaient poser problèmes. Dès lors, le soussigné s'est renseigné auprès du commandement de la police cantonale vaudoise; Sgtm Z.________. Ce fonctionnaire a indiqué clairement qu'en matière de poursuite, seuls des actes de défaut de bien définitifs empêchent l'agrément d'un agent ou d'un opérateur, dans le domaine de la sécurité. M. Y.________ n'étant pas dans ce cas, et toutes les autres conditions étant remplies, rien ne devait s'opposer à son engagement. Cependant, sous prétexte que de "nouvelles poursuites" (report impôt, assurances) ont eu lieu entre 2000 et 2007, la demande a quand même été refusée. Le soussigné, ne pouvant prévoir un tel retournement de situation, s'est trouvé dans l'impossibilité de maintenir un contrat de travail à 100% pour M. Y.________. La fin des rapports de travail sera effective au 30 septembre 2007, soit 7 mois après le début du contrat."
I. Le Service de l'emploi, Instance juridique chômage, a confirmé la décision de l'ORP par décision sur opposition du 12 novembre 2007. B.X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif (depuis le 1er janvier 2008 Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal), par acte du 20 novembre 2007, en concluant à son annulation. L'intimé a répondu le 17 décembre 2007 en concluant au rejet du recours. L'ORP a déposé son dossier le 6 décembre 2007 sans prendre de conclusions.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de 30 jours prévu par l'art. 60 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale de droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), le recours est au surplus recevable en la forme, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. a) En vertu de l'art. 65 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI, RS 837.0), les assurés dont le placement est difficile et qui, accomplissant une initiation au travail dans une entreprise, reçoivent de ce fait un salaire réduit, peuvent bénéficier d'allocations d'initiation au travail lorsque le salaire réduit durant la mise au courant correspond au moins au travail fourni (let. b) et qu'au terme de cette période, l'assuré peut escompter un engagement aux conditions usuelles dans la branche et la région, compte tenu, le cas échéant, d'une capacité de travail durablement restreinte (let. c).
Selon l'art. 66 LACI, les allocations d'initiation au travail couvrent la différence entre le salaire effectif et le salaire normal auquel l'assuré peut prétendre au terme de sa mise au courant, compte tenu de ses capacités de travail, mais tout au plus 60 % du salaire normal (al. 1). Pendant le délai cadre, elles sont versées pour six mois au plus, dans des cas exceptionnels, notamment pour des chômeurs âgés, pour douze mois au plus.
Bien que les assurés soient eux-mêmes titulaires du droit aux allocations d'initiation au travail, celles-ci sont versées par la caisse à l'employeur; ce dernier les verse à son tour à l'assuré avec le salaire convenu (art. 90 al. 4 de l'ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 31 août 1983 [OACI; RS 837.02]). L'autorité cantonale vérifie auprès de l'employeur si les conditions dont dépend l'octroi des allocations d'initiation au travail sont remplies (art. 90 al. 3 OACI). Elle peut exiger que les conditions selon l'art. 65 let. b et c LACI fassent l'objet d'un contrat écrit.
b) Dans un arrêt du 27 mars 2000 (ATF 126 V 42), le Tribunal fédéral des assurances a jugé que l'administration peut revenir sur sa décision d'octroi des allocations d'initiation au travail avec effet ex tunc en cas de violation des obligations contractuelles par l'employeur lorsque le versement est soumis à la condition résolutoire du respect du contrat de travail et ce, même si ladite décision ne mentionne pas la restitution des prestations en cas de violation des obligations contractuelles. La Haute Cour a notamment admis que l'employeur peut être tenu de restituer les allocations perçues si les rapports de travail sont résiliés sans justes motifs avant l'échéance du délai indiqué par l'administration dans la décision d'octroi des allocations d'initiation au travail, confirmant ainsi la pratique recommandée par le Seco (v. Circulaire relative aux mesures de marché du travail [MMT], éd. janvier 2006, J1 ss, sp. J18). La restitution ne peut toutefois pas être exigée quand le contrat de travail est résilié pendant le temps d'essai, attendu que celui-ci a notamment pour but de permettre aux parties de réfléchir avant de s'engager pour une plus longue période (ATF 126 V 42 cons. 2b; 124 V 246 cons. 3b). La restitution est admissible en regard du but de la mesure, qui est de favoriser l'engagement durable de personnes au chômage dont le placement est fortement entravé; il s'agit également d'éviter une sous-enchère sur les salaires, ainsi qu'un subventionnement des employeurs par l'assurance-chômage (ATF 126 V 42 cons. 2a et les références citées).
En outre, dans un arrêt non publié C55/04 du 15 février 2005, le Tribunal fédéral des assurances a précisé que la clause prévue sous chiffre c) de la formule "Confirmation de l'employeur relative à l'initiation du travail" devait être comprise en ce sens que la signification même du congé ne pouvait pas intervenir durant l'initiation au travail, sous réserve de l'existence de justes motifs ou d'un autre motif laissant apparaître comme non exigible la continuation des rapports de travail. La formule, dans sa version de 2005, mentionnait en effet que le contrat ne pouvait être résilié avant la fin de l'initiation. Le Tribunal fédéral des assurances a jugé que le terme "résilier" était sans équivoque : résilier un contrat de travail, c'est mettre fin aux rapports de travail ou donner le congé. La résiliation est l'exercice d'un droit formateur et prend la forme d'une déclaration de volonté soumise à réception; elle déploie ses effets dès qu'elle parvient dans la sphère de puissance du destinataire (v. Rémy Wyler, Droit du travail, Berne 2002, p. 325 en bas). L'exercice de ce droit ne peut être confondu avec la survenance du terme ou l'écoulement du délai pour lequel le congé est donné. Par ailleurs, seuls pouvaient être réservés des cas exceptionnels dans lesquels, indépendamment d'un manquement grave de la part du travailleur (justes motifs), la poursuite des rapports de travail n'était vraiment plus exigible. Quoi qu'il en soit, l'employeur doit alors en informer l'ORP pour que ce dernier puisse vérifier si une résiliation avant la fin de la période d'initiation au travail se révèle bien justifiée. Une autre interprétation moins restrictive est exclue au regard de l'esprit des dispositions légales topiques en cette matière (v. Message du Conseil fédéral concernant la nouvelle loi sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, FF 1980 III 622; v. aussi ATF 126 V 45 consid. 2a et les références citées).
Suite à cet arrêt, la clause contenue sous chiffre c) de la formule a été modifiée, et prévoit désormais de manière explicite qu'après la période d'essai, le congé ne peut plus être donné avant la fin de l'initiation, les cas de justes motifs au sens de l'art. 337 CO étant réservés.
3. a) En l'occurrence, le versement des AIT était prévu durant six mois, soit du 1er mars au 31 août 2008. Conformément à la jurisprudence mentionnée ci-dessus, et au texte clair de la formule "Confirmation de l'employeur relative à l'initiation du travail" signée par le recourant le 4 janvier 2007, il s'ensuit que le congé ne pouvait intervenir avant le 31 août 2007. Or il résulte des pièces au dossier que le contrat a été résilié le 24 août 2007, soit avant la fin de la période d'initiation. Peu importe à cet égard que le recourant, dans un second courrier daté du 31 août 2007, ait ensuite prolongé le délai de congé au 30 septembre 2007. Dès lors, en résiliant le contrat avant la fin de la période d'initiation, le recourant a violé ses obligations contractuelles et pris le risque de voir révoquée la décision d'octroi des AIT, sauf s'il peut se prévaloir de justes motifs ou d'un autre motif laissant apparaître comme non exigible la continuation des rapports de travail.
b) Sont notamment considérées comme de justes motifs toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas d'exiger de celui qui a donné le congé la continuation des rapports de travail (art. 337 al. 2 CO). D'après la jurisprudence, la résiliation immédiate pour justes motifs, mesure exceptionnelle, doit être admise de manière restrictive (ATF 127 III 154 consid. 1a et les références). Seul un manquement particulièrement grave du travailleur justifie son licenciement immédiat. Un tel manquement suppose que le travailleur ait violé soit l'une de ses obligations au travail, soit son devoir de fidélité. Si le manquement est moins grave, il ne peut entraîner une résiliation immédiate que s'il a été répété malgré un avertissement (ATF 121 III 472 consid. 4d et les arrêts cités). En l'occurrence, le recourant n'invoque pas de justes motifs de résiliation du contrat de travail en raison d'un comportement répréhensible de l'assuré. Seule entre donc en ligne de compte l'hypothèse d'un autre motif qui rendrait objectivement impossible la continuation des rapports de travail.
A cet égard, le recourant a expliqué que l'assuré s'étant vu refusé l'autorisation d'exercer l'activité d'opérateur, qui devait occuper une partie de son temps de travail, il n'avait pas d'autre choix que de rompre le contrat et de remettre le poste au concours. Toutefois, si l'on peut admettre que l'absence d'autorisation pouvait poser problème eu égard à l'activité exercée par le recourant, on ne voit pas comment ce refus constituerait un retournement de situation imprévisible, rendant impossible la poursuite du contrat de travail. En effet selon les pièces au dossier, l'autorisation n'a pas pu être délivrée en raison des nombreuses poursuites dont l'assuré a fait l'objet de 2000 à 2007, soit dès avant son engagement. Sachant que l'engagement de l'assuré était tributaire d'une telle autorisation, il appartenait au recourant de prendre des dispositions pour s'assurer que cette condition était remplie avant de l'engager et de souscrire aux conditions d'octroi des AIT. Pour ce faire, on pouvait s'attendre qu'il se renseigne formellement auprès des services compétents, d'autant qu'il avait connaissance de la situation de l'assuré et qu'il savait que "quelques dettes pouvaient poser problème" (cf. son opposition du 24 septembre 2007). A cet égard, il ne pouvait se contenter d'une information toute générale obtenue d'un sergent major de la police cantonale pour considérer que l'assuré remplissait les conditions requises. Or malgré cette incertitude, le recourant n'a pas cherché à vérifier cette information et ce n'est que le 7 août 2007 qu'il s'est adressé aux services compétents pour demander formellement une autorisation d'exercer en faveur de l'assuré, alors même que celui-ci travaillait dans son entreprise depuis le 1er mars 2007. Dès lors, en tardant à demander l'autorisation d'exercer alors que l'assuré avait été engagé pour travailler comme opérateur et qu'il devait être formé à cette activité durant la période d'initiation de six mois, le recourant a pris le risque de faire échouer l'engagement. Partant, le refus d'autorisation signifié le 16 août 2007 ne saurait être considéré comme un motif valable justifiant la résiliation du contrat de travail avant la fin de la période d'initiation. On relève d'ailleurs que les motifs invoqués à l'appui de la résiliation du contrat de travail concernaient la qualité du travail effectué par Y.________ depuis le début de l'AIT et non pas le refus d'autorisation.
Il en découle qu'en résiliant le contrat de travail sans justes motifs avant la fin de la période d'initiation, le recourant n'a pas tenu les engagements figurant dans le formulaire "Confirmation de l'employeur relative à l'initiation au travail" et repris dans la décision d'octroi des AIT du 27 février 2007. L'ORP était donc en droit de revenir, avec effet ex tunc, sur sa décision d'octroyer des AIT.
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le présent arrêt sera rendu sans frais; il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 12 novembre 2007 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 8 juillet 2008
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.