TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 juin 2008
Composition
M. Alain Zumsteg, président; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; Mme Nicole-Chantal Lanz Pleines, greffière.
Recourant
A.X.________, à ********
Autorité intimée
Caisse cantonale de chômage, à Lausanne
Autorité concernée
Office régional de placement d'Echallens, à Echallens
Objet
Indemnité de chômage
Recours A.X.________ c/ décision de la Caisse cantonale de chômage du 1er octobre 2007 (rejet d'une demande de reconsidération)
Vu les faits suivants
A. A.X.________, ressortissant mauritanien, né en 1950, est titulaire d'une autorisation d'établissement en Suisse (permis C). Il a travaillé pour le "Groupe Y.________", à Sion, du 18 au 28 mai 2005, comme chauffeur pour l'entreprise "Z.________", à Lausanne, du 1er juillet 2005 au 31 décembre 2005 et comme chauffeur-livreur pour l'entreprise "A.________ Sàrl", à 1********, du 9 janvier 2006 au 31 mai 2006. Cette dernière l'a licencié en raison d'une restructuration.
Le 8 mai 2006, A.X.________ s'est inscrit en tant que demandeur d'emploi à l'Office régional de placement d'Echallens (ORP) et, le 1er juin 2006, il a déposé une demande d'indemnité de chômage auprès de la Caisse cantonale de chômage (la caisse).
Par décision du 4 juillet 2006, la caisse a refusé à A.X.________ le droit à l'indemnité de chômage, motif pris que, durant le délai-cadre de cotisation allant du 1er juin 2004 au 31 mai 2006, il n'avait exercé une activité lucrative que durant 11 mois et 4 jours. Cette décision est devenue exécutoire.
B. Le 1er septembre 2006, A.X.________ a été engagé à mi-temps comme chauffeur-livreur par l'entreprise "B.________Sàrl", à 2********. Suite à un désaccord entre l'employeuse et l'intéressé, les rapports de travail ont pris fin avec effet immédiat le 2 novembre 2006.
C. La caisse a ouvert à A.X.________ un délai cadre d'indemnisation du 3 novembre 2006 au 2 novembre 2008.
Par décision du 23 février 2007, elle a infligé à A.X.________ une suspension de son droit aux indemnités d'une durée de 36 jours indemnisables à compter du 3 novembre 2006 pour perte fautive d'un emploi, au motif que l'intéressé avait donné sa démission avec effet immédiat le 2 novembre 2006.
Le 26 février 2007, le Dr C.________ a établi un certificat médical à l'intention de la caisse, par lequel il attestait que A.X.________ subissait une incapacité de travail d'une durée probable de quatre à six semaines à compter du 30 janvier 2007.
Le 8 mars 2007, la caisse a décidé que le chômage de A.X.________ n'était plus indemnisable à compter du 1er mars 2007 en raison de son incapacité de travail pour cause de maladie.
D. Le 15 novembre 2006, A.X.________ avait déposé une demande auprès du Tribunal de prud'hommes de l'arrondissement de la Côte par laquelle il réclamait à "B.________Sàrl" le paiement des heures supplémentaires et une indemnité pour septembre et octobre 2006, le salaire de novembre et décembre 2006, le droit aux vacances de septembre à décembre 2006, ainsi qu'une indemnité pour licenciement immédiat injustifié. Le Tribunal d'arrondissement de la Côte a fixé une audience d'instruction, de conciliation ou éventuellement de jugement au 9 janvier 2007, ce dont la caisse a été informée par A.X.________.
Par certificat médical du 30 mars 2007 adressé à l'avocat de A.X.________, le Dr D.________, médecin assistant auprès du service de chirurgie thoracique et vasculaire du CHUV, a certifié que A.X.________ était hospitalisé au CHUV depuis le 15 mars 2007 et qu'il ne pouvait pas se déplacer pour une audience au tribunal pour une durée de trois semaines au minimum.
Le Tribunal de prud'hommes de la Côte a tenu audience le 3 avril 2007 en l'absence de A.X.________, hospitalisé et représenté par son avocat. Le tribunal a concilié les parties et ratifié pour valoir jugement la convention conclue avec "B.________Sàrl" ainsi libellée :
"I. Sans reconnaissance de responsabilité, B.________Sàrl versera à A.X.________, une indemnité nette à titre de résiliation des rapports de travail de Fr. 4'000.- (quatre mille francs), payable en deux mensualités de Fr. 2'000.- (deux mille francs), la première le 30 avril 2007 et la seconde le 31 mai 2007.
II. Moyennant bonne exécution de ce qui précède, parties se donnent réciproquement quittance de toute prétention en capital, intérêts ou frais du chef de leurs rapports de travail et se déclarent hors de cause et de procès.
III. Chaque partie garde ses frais et renonce à l'allocation de dépens."
E. Le 19 avril 2007, représenté par son fils B.X.________, A.X.________, toujours hospitalisé, a déposé auprès de la caisse une demande par laquelle il a requis la "reconsidération" de sa décision du 23 février 2007, en concluant à ce qu'aucune suspension de son droit aux indemnités de chômage ne soit prononcée. Il a estimé que le jugement du Tribunal de prud'hommes du 3 avril 2007 constituait un élément nouveau, dont il ressortait que ce n'était pas lui qui avait résilié les rapports de travail, mais que c'était son employeuse qui avait voulu se séparer de lui.
Par décision du 1er octobre 2007, la caisse a traité la demande de "reconsidération" de A.X.________ du 19 avril 2007 comme une opposition tardive et l'a déclarée irrecevable.
F. Contre cette décision, A.X.________ a interjeté recours le 31 octobre 2007. Il conclut, principalement, à ce que la décision entreprise soit réformée en ce sens que la demande de "reconsidération" du 19 avril 2007 soit recevable et admise sur le fond, l'autorité intimée ou la Caisse cantonale de chômage étant invitée à "reconsidérer" la décision du 23 février 2007 en ce sens qu'aucune suspension du droit aux indemnités de chômage ne soit prononcée à son égard, subsidiairement, à ce que la décision entreprise soit annulée et que le dossier de la cause soit renvoyé à l'autorité intimée ou à la Caisse cantonale de chômage pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 14 novembre 2007, la caisse a conclu au rejet du recours et au maintien de sa décision.
L'ORP a produit son dossier sans formuler d'observations.
Les parties n'ont pas requis de mesures d'instruction complémentaires dans le délai qui leur avait été imparti pour ce faire.
Invité par le juge instructeur à produire un certificat médical du CHUV établissant à quelle date avait pris fin son hospitalisation, qui avait débuté le 15 mars 2007, le recourant a fait parvenir au tribunal deux certificats médicaux : l'un, établi le 4 mars 2008 par le CHUV, par lequel le Dr. E.________ certifie que le recourant avait séjourné dans le service de chirurgie vasculaire du 15 mars au 21 mai 2007, date de son transfert à l'Hôpital de F.________ pour convalescence; le second, établi le 15 juin 2007 par l'Hôpital de F.________, certifiant que le recourant avait séjourné dans cet hôpital du 21 mai au 15 juin 2007.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 60 al. 1 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA; RS 830.1), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci est sans travail par sa propre faute (art. 30 al. 1 let. a de la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25 juin 1982 [LACI; RS 837.0]). Est notamment réputé sans travail par sa propre faute l'assuré qui par son comportement, en particulier par la violation de ses obligations contractuelles de travail, a donné à son employeur un motif de résiliation du contrat de travail (art. 44 al. 1 let. a de l'ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 31 août 1983 [OACI; RS 837.02]) ou l'assuré qui a résilié lui-même le contrat de travail, sans avoir été préalablement assuré d'obtenir un autre emploi, sauf s'il ne pouvait être exigé de lui qu'il conservât son ancien emploi (art. 44 al. 1 let. b OACI).
Une faute au sens de la législation sur l'assurance-chômage ne suppose pas nécessairement, comme en droit pénal et en droit civil, qu'on puisse reprocher à l'assuré un comportement répréhensible; elle peut être réalisée sitôt que la survenance du chômage n'est pas à mettre au compte de facteurs objectifs, mais réside dans un comportement que l'assuré pouvait éviter au vu des circonstances et des relations personnelles en cause (DTA 1982 no 4). Ainsi, la suspension dans l'exercice du droit à l'indemnité ne suppose pas une résiliation immédiate des rapports de travail pour de justes motifs au sens de l'art. 337 CO et il suffit que le comportement général de l'assuré (y compris les particularités de son caractère au sens large du terme) ait donné lieu à son congédiement, même sans que ses qualités professionnelles soient mises en cause (ATF 112 V 245, OFIAMT, circulaire IC 01.92 ch. 222 p. 80). La faute de l'assuré doit toutefois être clairement établie; les seules affirmations de l'employeur ne suffisent pas à établir une faute contestée par l'assuré et non confirmée par d'autres preuves ou indices de nature à convaincre l'administration ou le juge, tel un avertissement écrit de l'employeur (FF 1980 III 593; Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, n. 11 ad art 30 LACI; OFIAMT, circulaire IC 01.92 p. 80). En cas de licenciement par l'employeur commet une faute celui qui, contrairement à ce qu'aurait fait tout travailleur raisonnable dans la même situation et les mêmes circonstances, a, par son comportement, donné lieu à la résiliation prévisible du contrat de travail (Charles Munoz, La fin du contrat individuel de travail et le droit aux indemnités de l'assurance-chômage, thèse Lausanne 1992 p. 168). Par ailleurs, une résiliation du contrat de travail par l'assuré ne peut être sanctionnée que si l'on pouvait attendre de lui qu'il conservât son emploi. Le caractère convenable de l'ancien emploi doit être apprécié sur la base de critères stricts. Les heures supplémentaires qui ne dépassent pas la durée du travail maximale légale, les différends quant au salaire tant que les conventions collectives ou les dispositions contractuelles sont respectées de même qu'un climat de travail tendu ne suffisent pas à faire qualifier un emploi de non convenable. Si l'assuré invoque des problèmes de santé, il doit les prouver par un certificat médical (seco, circulaire IC janvier 2007 D26).
3. La reconsidération et la révision sont explicitement réglées à l'art. 53 al. 1 et 2 de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA ; RS 630.1) applicables selon l’art. 1 LACI et dont la teneur est la suivante :
"1. Les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l’assuré ou l’assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant.
2. L’assureur peut revenir sur les décisions ou les décisions sur opposition formellement passées en force lorsqu’elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une importance notable."
Cette disposition codifie la jurisprudence antérieure à son entrée en vigueur. Selon un principe général du droit des assurances sociales, l’administration peut reconsidérer une décision formellement passée en force de chose jugée sur laquelle une autorité judiciaire ne s’est pas prononcée quant au fond, à condition qu’elle soit sans nul doute erronée et que sa rectification revête une importance notable (ATF 127 V 469 consid. 2c et les références). L’administration n’est toutefois pas tenue de reconsidérer ses décisions, elle en a simplement la faculté et ni l’assuré, ni le juge ne peuvent l’y contraindre (ATF 130 V 71). Dans cette mesure, la décision par laquelle l’administration refuse d’entrer en matière sur une demande de reconsidération ne peut être attaquée par la voie du recours de droit administratif. En revanche, si l’administration entre en matière sur une telle demande et examine si les conditions d’une reconsidération sont remplies, avant de statuer au fond par une nouvelle décision de refus, celle-ci est susceptible d’être attaquée par la voie d’un recours (ATF 133 V 50 ; 130 V 71 déjà cité ; 117 V 13).
De la reconsidération, il faut distinguer la révision d’une décision entrée en force formelle, à laquelle l’administration est tenue de procéder lorsque sont découverts des faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve susceptibles de conduire à une appréciation juridique différente (ATF 122 V 21). Cependant, pour que l’autorité soit contrainte d’entrer en matière, il faut que l’intéressé n’ait pas été en mesure de faire valoir le grief invoqué dans la procédure elle-même ou dans la voie de recours ordinairement ouverte contre la décision prétendument viciée. Tel est le cas lorsqu’il invoque des faits antérieurs à la décision, mais qu’il ignorait, ou des moyens de preuve qu’il ne détenait pas et cela bien qu’il ait déployé l’attention nécessaire (Pierre Moor, Droit administratif vol. II, Berne 2002, p. 341). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l’art. 137 de la loi du 16 décembre 1943 d'organisation judiciaire (OJ), aujourd'hui abrogée, si les nouveaux moyens sont destinés à prouver des faits allégués antérieurement, le requérant doit aussi démontrer qu'il ne pouvait pas les invoquer dans la procédure précédente.
4. En l'espèce, il apparaît que le recourant a requis, le 19 avril 2007 et en application de l'art. 53 al. 1 LPGA, la révision de la décision de la caisse du 23 février 2007. Il convient par conséquent de déterminer si, comme le prétend le recourant, le jugement du Tribunal des prud'hommes de la Côte du 3 avril 2007 constitue un nouveau moyen de preuve qui ne pouvait être produit ou dont le recourant ne pouvait se prévaloir auparavant.
Lorsque la caisse a rendu sa décision, le recourant avait déjà entamé contre son employeuse une procédure civile devant le tribunal de prud'hommes, par laquelle il contestait le licenciement immédiat donné sans justes motifs. Il ne pouvait lui échapper que la motivation retenue par la caisse pour le suspendre dans son droit aux indemnités était qu'il avait donné lui-même sa démission avec effet immédiat, soit précisément le contraire de ce qu'il soutenait invariablement jusque-là, aussi bien à l'égard de la caisse que dans la procédure civile en cours. Il était prévisible que la procédure civile se terminerait par un jugement, qui trancherait entre les versions contradictoires du recourant et de l'employeuse avant de statuer sur les indemnités et salaires réclamés par le recourant. Il appartenait dès lors au recourant de former opposition contre la décision de la caisse du 23 février 2007 en lui demandant de surseoir à sa décision sur opposition jusqu'à droit connu sur la procédure civile. Dans ces circonstances, le jugement, attendu, du tribunal de prud'hommes du 3 avril 2007 ne peut pas être qualifié de nouveau moyen de preuve qui justifierait une procédure de révision au sens de l'art. 53 al. 1 LPGA. En conséquence, c'est à juste titre que la caisse n'est pas entrée en matière sur la demande de révision du recourant.
5. Traitée par la caisse comme une opposition, la demande de reconsidération du 19 avril 2007 a été considérée à juste titre comme tardive. Le recourant ne prétend pas qu'il aurait été empêché, sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé (v. 41 al. 1 LPGA).
Certes, il ressort des certificats médicaux figurant au dossier, d'une part que le recourant a subi une incapacité de travail d'une durée probable de quatre à six semaines à compter du 30 janvier 2007 (v. certificat du Dr C.________ du 26 février 2007), d'autre part qu'il a été hospitalisé au CHUV du 15 mars au 21 mai 2007, puis à l'Hôpital de D.________ jusqu'au 15 juin 2007. On ne peut toutefois pas en déduire qu'il ait été incapable de défendre ses intérêts à l'égard de la caisse durant toute la période allant du 24 février au 9 avril 2007 (selon l'art. 41 al. 1 LPGA, la demande de restitution doit être présentée dans les dix jours à compter de celui où l'empêchement a cessé). Pour cela, il faudrait qu'il ait non seulement été empêché d'agir lui-même dans le délai, mais encore de charger un tiers d'accomplir les actes de procédure nécessaires. En principe, seule la maladie survenant à la fin du délai et empêchant la partie non seulement d’agir elle-même, mais encore de recourir à temps aux services d'un tiers, constitue un empêchement non fautif (ATF du 6 février 2001 dans la cause 2P.307/2000 et les références citées; Tribunal administratif, arrêt PS.2005.0254 du 23 janvier 2006). Or le recourant a pu se faire représenter à l'audience du tribunal de prud'hommes du 3 avril 2007 et rien n'indique qu'il ait été dans l'incapacité de faire appel soit à son avocat, soit à son fils, dont il ressort du dossier qu'il s'occupait de ses affaires.
Quoi qu'il en soit, aucune demande de restitution du délai d'opposition n'a été adressée à la caisse, de sorte que la décision du 23 février 2007 est entrée en force, faute d'opposition.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Caisse cantonale de chômage du 1er octobre 2007 est confirmée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.
Lausanne, le 2 juin 2008
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.