X. /Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement de Nyon | Suspension du droit à l'indemnité pour chômage fautif. La recourante, médecin en radiologie, est tombée malade peu de temps après son engagement (à durée déterminée) à l'hôpital de X. Le service de radiologie étant à l'époque surchargé, elle s'est sentie coupable de laisser tomber ses deux collègues. Après une semaine d'arrêt maladie, elle n'a pas vu d'autre solution que de démissionner pour laisser sa place à une personne prête à la remplacer. Si sa démarche est louable, la recourante n'avait pas à prendre l'initiative de démissionner, sans chercher à discuter au préalable avec son supérieur d'une solution provisoire qui prenne en compte ses intérêts. Les circonstances permettent toutefois de qualifier la faute de moyenne et non de grave. Réduction de la suspension de 31 à 16 jours.
Full text
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 mai 2008
Composition
M. Vincent Pelet, président; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
X.________, à, représentée par l'avocate Colette LASSERRE ROUILLER, à Lausanne,
Autorité intimée
Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique,
Autorité concernée
Office régional de placement de Nyon,
Objet
Indemnité de chômage
Recours X.________ c/ décision de la Caisse cantonale de chômage du 18 septembre 2007 (suspension du droit à l'indemnité de 31 jours pour perte fautive d'emploi, art. 30 al. 1 let. a LACI)
Vu les faits suivants
A. X.________, médecin en radiologie, s'est annoncée le 3 juillet 2006 comme demandeur d'emploi auprès de l'Office régional de placement de Nyon (ci-après: l'ORP); la Caisse cantonale de chômage (ci-après: la caisse) lui a ouvert un délai-cadre d'indemnisation dès cette date.
B. X.________ a été engagée le 12 septembre 2006 en qualité de médecin cadre remplaçante au service de radiologie de l'Hôpital de Y.________. Les rapports de travail ont été conclus pour une durée déterminée, soit du 1er octobre 2006 au 30 juin 2007.
X.________ s'est trouvée en incapacité de travail complète dès le 13 novembre 2006 pour cause de maladie (voir certificat médical établi par le Dr Z.________: "capacité de travail de 0% dès le 13 novembre; durée probable jusqu'au 15 décembre 2006"). Par lettre du 20 novembre 2006, elle a donné sa démission, en indiquant ceci:
"¿ je suis empêchée de pouvoir continuer la collaboration avec votre institution dans le service de radiologie dès le 13 novembre 2006, sous recommandation médicale."
C. X.________ s'est réinscrite à l'assurance-chômage le 29 janvier 2007 et a revendiqué le versement de l'indemnité de chômage à compter de cette date.
Invitée par la caisse à se déterminer sur les motifs pour lesquelles elle avait résilié son contrat de travail, X.________ a expliqué dans une lettre du 10 février 2007 ceci:
"Comme vous le mentionnez, j'ai dû, à mon grand regret, quitter mon emploi de radiologue auprès de l'Hôpital de Y.________ dès le 13 novembre 2006. Ce départ prématuré m'a été imposé par une détérioration sévère de mon état de santé. [¿]
En tout état de cause, il semble que la disposition légale que vous évoquez ne s'applique pas à mon cas. En effet, je ne crois pas être sans travail par ma propre faute, puisque c'est un problème de maladie qui m'a imposé de stopper mon activité professionnelle dans un premier temps puis de devoir résilier définitivement mon contrat en raison d'une absence d'amélioration de mon état. De plus, en reprenant contact 6 semaines plus tard avec le service de radiologie de l'hôpital de Y.________, j'ai pu constater alors qu'un médecin remplaçant occupait déjà mon poste. Dans ce contexte de maladie et de contrat à temps déterminé, il a été décidé après discussion avec la direction de l'hôpital deY.________ de mettre un terme à ce contrat.
[¿]"
Par décision du 5 mars 2007, la caisse a suspendu X.________ dans son droit à l'indemnité pour une durée de 36 jours indemnisables dès le 29 janvier 2007; elle a retenu que l'assurée avait commis une faute grave en donnant sa démission sans s'être assurée au préalable de trouver un nouvel emploi; elle a considéré par ailleurs que le fait que l'intéressée avait donné sa démission sans respecter le délai de congé légal ou contractuel constituait une circonstance aggravante.
D. Par acte du 5 avril 2007, X.________, agissant par son conseil, a formé opposition contre cette décision. Elle a fait valoir, premièrement, que les circonstances du cas étant très particulières, elle n'avait pas d'autre issue que la démission pour pouvoir guérir sereinement; deuxièmement, qu'elle s'était déjà sanctionnée elle-même en ne s'inscrivant à l'assurance-chômage que plus de deux mois après sa démission; troisièmement, qu'il était erroné de la part de la caisse de retenir comme circonstance aggravante que le congé avait été donné sans respecter de congé légal ou contractuel.
Par décision du 18 septembre 2007, la caisse a confirmé la mesure de suspension dans son principe; elle a en revanche réduit sa durée à 31 jours.
E. X.________, par l'intermédiaire de conseil, a recouru le 18 octobre 2007 au Tribunal administratif (aujourd'hui Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) contre cette décision, dont elle demande l'annulation. La recourante sollicite par ailleurs la fixation d'une audience. Ses arguments seront repris ci-après dans la mesure utile.
Dans sa réponse du 20 novembre 2007, la caisse conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
L'ORP a transmis son dossier sans déposer d'observations.
Le tribunal a tenu audience le 8 mai 2008 en présence de la recourante, assistée de son conseil. On extrait du compte-rendu d'audience le passage suivant:
"L'hôpital de Y.________ cherchait un spécialiste en radiologie. On m'a engagée en attendant. On m'a expliqué que les rapports de travail pourraient durer un, deux mois, voire six mois ou une année. On ne pouvait pas m'engager en contrat de durée indéterminée, car mon titre de spécialiste obtenu en Argentine n'est pas reconnu en Suisse. Je prépare actuellement mes examens pour obtenir un titre de médecin FMH. (¿). J'ai commencé mon activité à l'hôpital le 1er octobre 2006. Peu de temps après, je suis tombée malade. Je ne savais pas quand je pourrai recommencer à travailler. Le service de radiologie était surchargé, ceci au point qu'il y avait un rythme de travail à peine supportable pour trois radiologues. Je me sentais de ce fait coupable de laisser tomber mes deux collègues. Après une semaine d'arrêt maladie, j'ai discuté avec l'un de mes collègues radiologues. Il m'a expliqué qu'il connaissait quelqu'un qui était prêt à me remplacer, un Argentin également. Je ne voyais pas d'autre solution que de quitter le service pour laisser la place à mon remplaçant. Je ne trouvais en effet pas correct de laisser la charge de travail à mes deux collègues et de continuer à percevoir un salaire, alors que je ne travaillais pas. Je ne voulais par ailleurs pas me faire une mauvaise réputation dans le milieu. Il y a en effet très peu de places en radiologie et elles ne se trouvent que par contacts. J'ai donné alors ma démission. Je précise que mon supérieur (¿) ne m'a pas demandé de démissionner. J'ai pris cette décision après en avoir discuté avec un collègue. Je n'ai pas discuté avec mon supérieur d'une solution provisoire.
Les conditions de travail à l'hôpital de Y.________ sont difficiles. On est trois à se partager le service de radiologie. Une semaine sur trois, on est de piquet. Pendant une semaine de piquet, on travaille de 8 heures à 17 heures, on a ensuite un colloque et on est de piquet les soirs et le week-end. En général, on est appelé trois soirs sur cinq la semaine et six à huit fois le week-end. Trouver quelqu'un qui accepte de travailler dans ces conditions pour deux ou trois semaines est de ce fait pratiquement impossible. Dès que je me suis sentie mieux, j'ai recherché du travail. Je ne me suis pas inscrite tout de suite au chômage, car je ne le voulais pas. Par ailleurs, je connaissais les conditions de travail difficiles à l'hôpital de Y.________. J'avais déjà travaillé là-bas pendant six mois. Le travail me plaisait. Je n'avais pas l'intention de démissionner de toute façon".
Le tribunal a délibéré à huis clos à l'issue de l'audience.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l¿art. 60 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les autres conditions prévues à l¿art. 61 LPGA, si bien qu¿il y a lieu d¿entrer en matière sur le fond.
2. La recourante fait grief à l¿autorité intimée d¿avoir violé son droit d¿être entendu, en ne discutant pas son argument selon lequel elle s'était "auto-sanctionnée" en ne s'annonçant pas immédiatement auprès de la caisse de chômage.
a) Déduit par la jurisprudence de l'art. 4 de la Constitution fédérale du 29 mai 1874 et consacré par l'art. 29 al. 2 de la Constitution actuelle, le droit d'être entendu implique le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 127 I 56 consid. 2b; 126 I 15 consid. 2a/aa; Tribunal administratif, arrêt GE.1999.0051 du 21 novembre 2000). Il comprend au surplus le droit d'obtenir une décision motivée. La motivation doit être rédigée de telle manière que l'intéressé puisse, le cas échéant, contester la décision en connaissance de cause (ATF 125 II 372 consid. 2c; 123 I 31 consid. 2c; 112 Ia 109 consid. 2b et les références). Il en découle que l¿autorité doit indiquer dans son prononcé les motifs qui la conduisent à sa décision (art. 27 al. 2 Cst./VD; ATF 129 I 232 consid. 3.2 p. 236; 123 I 31 consid 2c p. 34; 112 Ia 107 consid. 2b p. 109). Elle n'est pas tenue de discuter de manière détaillée tous les arguments soulevés par les parties; elle n'est pas davantage astreinte à statuer séparément sur chacune des conclusions qui lui sont présentées. Elle peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l'attaquer à bon escient (ATF 130 II 530 consid. 4.3 p. 540; 126 I 15 consid. 2a/aa p. 17; 125 II 369 consid. 2c p. 372, et les arrêts cités). L'exigence de motivation d¿une décision dépend de la complexité de la cause à juger (ATF 129 I 313 consid. 13, non publié; 111 Ia 2, consid. 4 b).
b) Le droit d¿être entendu, et par conséquent celui d¿obtenir une décision motivée, est un droit de nature formelle dont la violation impose l'annulation de la décision attaquée, sans qu'il y ait lieu d'examiner les griefs soulevés par le recourant sur le fond (ATF 124 I 49 consid. 3a; 118 Ia 104 consid. 3c; arrêt TA GE.1999.0051 précité; arrêt TA GE.2004.0032 du 7 mai 2004). La jurisprudence admet toutefois que la violation du droit d¿être entendu peut être réparée, conformément à la théorie dite de "la guérison", lorsque le recourant a eu la possibilité de s¿exprimer devant une autorité de recours jouissant d¿un plein pouvoir d¿examen, revoyant toutes les questions qui auraient pu être soumises à l¿autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie (ATF 106 IV 330, JT 1982 I 100; voir également Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 1991, p. 190 et les références citées).
c) En l'espèce, la caisse n'a effectivement pas discuté dans sa décision de l'argument de la recourante selon laquelle elle s'était "auto-sanctionnée" en ne s'annonçant pas immédiatement à l'assurance-chômage. La cour dispose toutefois d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit (voir art. 36 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA; RSV 173.36]) de sorte qu'elle peut examiner, sans restriction, l'argument que la recourante a fait valoir dans son recours. Il ne se justifie donc pas d'annuler la décision attaquée pour violation du droit d'être entendu.
3. a) Aux termes de l'art. 30 al. 1 let. a de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0), le droit de l'assuré à une indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci est sans travail par sa faute. Selon l'art. 44 al. 1 let. b de l'ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI; RS 837.02), est notamment réputé sans travail par sa propre faute, l'assuré qui a résilié lui-même le contrat de travail, sans avoir été préalablement assuré d'obtenir un autre emploi, sauf s'il ne pouvait être exigé de lui qu'il conservât son ancien emploi. Tel est notamment le cas s'il peut se prévaloir d'un motif de résiliation immédiate au sens de l'art. 337 CO (ATF C 74/06 du 6 mars 2007). De manière générale, la jurisprudence n'admet que de façon restrictive les circonstances justifiant l'abandon d'un emploi (ATF C 302/01 du 4 février 2003; DTA 1989 no 7 p. 89 consid. 1a). Pour examiner la question de savoir si l'assuré pouvait résilier un contrat de travail en raison de son état de santé, il y a lieu de s'en tenir au principe inquisitorial régissant la procédure administrative, principe comprenant en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les circonstances de l'absence de preuve (cf. notamment ATF C 151/03 du 3 octobre 2003). Il incombe ainsi à l'assuré qui s'en prévaut d'établir au moyen d'un certificat médical qu'un travail n'est pas compatible avec son état de santé. Ce critère s'apprécie par conséquent non pas par rapport à ce que pourrait ressentir un assuré mais sur la base de certificats médicaux (G. Gerhards, Kommentar zum Arbeitlosenversicherungsgesetz nos 30 et 31 ad. art. 13 LACI, p. 235; Tribunal administratif, arrêt PS.2006.0056 du 6 juillet 2006).
b) En l'espèce, la recourante a commencé son activité à l'hôpital le 1er octobre 2006. Elle est tombée malade peu de temps après, évoquant un "burn out" consécutif à une fausse couche et à une charge de travail importante. Son médecin traitant lui a prescrit un arrêt de travail du 13 novembre au 15 décembre 2006. A l'audience, elle a exposé que le service de radiologie était à l'époque surchargé, au point que le rythme de travail était à peine supportable pour trois radiologues. Elle se sentait de ce fait coupable de laisser tomber ses deux collègues. Après une semaine d'arrêt maladie, elle a eu une discussion avec l'un de ses collègues qui lui a indiqué qu'il connaissait quelqu'un qui était prêt à la remplacer. La recourante a expliqué qu'elle n'avait pas vu d'autre solution que de démissionner pour laisser sa place à cette personne. Elle ne trouvait en outre pas correct de laisser la charge de travail à ses collègues et de continuer à percevoir un salaire, alors qu'elle ne travaillait pas. A cet égard, il faut le reconnaître, la démarche de la recourante est louable. Elle n'avait néanmoins pas à prendre l'initiative de démissionner, sans chercher à discuter au préalable avec son supérieur d'une solution provisoire qui prenne en compte ses intérêts et ceci après une semaine seulement d'arrêt maladie. C'est par conséquent à juste titre que la caisse a considéré que la recourante avait fautivement résilié son contrat de travail et prononcé une mesure de suspension en application de l'art. 44 al. 1 let. b OACI.
4. La suspension étant confirmée dans son principe, il convient encore d'examiner le caractère de gravité de la faute et par conséquent la durée de la mesure.
a) Selon l'art. 30 al. 3 LACI, la durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute. Elle est de un à quinze jours en cas de faute légère, de seize à trente jours en cas de faute de gravité moyenne et de trente et un à soixante jours en cas de faute grave (art. 45 al. 2 OACI). Il y a faute grave lorsque l'assuré abandonne un emploi réputé convenable sans être assuré d'obtenir un nouvel emploi ou lorsqu'il refuse un emploi réputé convenable sans motifs valables (art. 45 al. 3 OACI). La règle selon laquelle il y a faute grave lorsque l'assuré abandonne un emploi réputé convenable n'a toutefois pas un caractère absolu; le juge peut s'en écarter lorsque les circonstances particulières le justifient et il dispose d'un pouvoir d'appréciation qui n'est pas limité à une durée de suspension dans le cadre d'une faute grave (ATF C 12/03 du 10 juillet 2003; Tribunal administratif, arrêts PS.2006.0056 du 6 juillet 2006; PS.2003.0175 du 13 janvier 2005). La durée de la suspension peut notamment être réduite en cas de faute concomitante de l'employeur (par exemple une situation comparable à du mobbing ou des provocations continuelles de la part de ce dernier), la durée de la suspension étant alors réduite en fonction de la gravité de cette faute concomitante (ATF C 74/06 précité; Boris Rubin, Assurance-chômage, Droit fédéral, Survol des mesures cantonales, Procédure, 2ème éd., Zurich/Bâle/Genève 2006, p. 442).
b) En l'espèce, il y a lieu de prendre en compte certaines circonstances particulières, qui ont amené la recourante à donner elle-même son congé: des conditions de travail si astreignantes qu'elles l'obligent à un arrêt de travail pour une durée encore indéterminée, mais probablement d'un mois, la perspective dès lors de ne pas reporter une lourde charge de travail sur les deux autres collègues eux-mêmes déjà très chargés, de permettre à son employeur d'engager aussi rapidement que possible un remplaçant et d'éviter par là même la paralysie d'un service hospitalier. Il convient en outre de prendre en considération le fait que la recourante a attendu avant de se réinscrire à l'assurance-chômage à titre de facteur atténuant la gravité de la faute commise (ATF C 73/03 du 28 décembre 2005 consid. 3.4; ég. Circulaire du Secrétariat d'Etat à l'économie [SECO] relative à l'indemnité de chômage 2007, D 62).
Compte tenu de l'ensemble des circonstances qui viennent d'être rappelées, le tribunal parvient à la conclusion que la faute peut être considérée comme étant de gravité moyenne et qu'une suspension de seize jours sanctionne suffisamment le comportement de la recourante.
5. Enfin, se référant à l'art. 45 al. 1 OACI, la recourante soutient que la mesure de suspension doit prendre effet au 20 novembre 2006, date à laquelle les rapports de travail ont pris fin, ou éventuellement au 16 décembre 2006, date à laquelle sa capacité de travail était de nouveau de 100%.
L'art. 30 al. 3, 4ème phrase, LACI prévoit que l'exécution de la suspension est caduque six mois après le début du délai de suspension. L'art. 45 al. 1 OACI précise le moment à partir duquel commence à courir ce délai. Il ne fixe ainsi pas, contrairement à ce que soutient la recourante, le moment à partir duquel prend effet la mesure de suspension (sur ces questions, voir ATF C 3/04 du 25 avril 2005 consid. 4.3; ég. Boris Rubin, op. cit., p. 452 s.).
Sur ce point, le grief de la recourante doit dès lors être rejeté.
6. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours et à la réforme de la décision en ce sens que la durée de la suspension doit être ramenée à seize jours. La recourante, qui obtient partiellement gain de cause avec le concours d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens réduits (art. 61 let. g LPGA). L'arrêt est rendu sans frais (art. 61 let. a LPGA).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis partiellement.
II. La décision de la Caisse cantonale de chômage du 18 septembre 2007 est réformée en ce sens que la durée de la suspension est réduite à seize jours.
III. La Caisse cantonale de chômage versera une indemnité de 600 (six cents) francs à titre de dépens à X.________.
IV. L'arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 19 mai 2008
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.