TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 mars 2008
Composition
M. Vincent Pelet, président; Mme Isabelle Perrin et M. Guy Dutoit, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
X.________, à ********,
Autorité intimée
Service de l'emploi, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Caisse cantonale de chômage,
2.
Office régional de placement de la Riviera,
Objet
Indemnité de chômage
Recours X.________ c/ décision de la Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 4 juillet 2007 (inaptitude au placement dès le 7 mars 2007)
Vu les faits suivants
A. X.________, né le 19 juillet 1969, est titulaire d'un certificat fédéral de capacité d'employé de commerce. Il a travaillé pendant dix ans pour la Y.________. Le 1er octobre 2005, il a été engagé comme agent général indépendant pour la compagnie Z.________. Le 6 novembre 2006, Z.________ a mis fin au contrat d'agence qui la liait à X.________ avec effet au 28 février 2007. Le 14 novembre 2007, l'intéressé a été libéré de toute activité pour Z.________.
B. Le 7 mars 2007, X.________ s'est inscrit comme demandeur d'emploi auprès de l'Office régional de placement de la Riviera (ci-après: l'ORP) et a sollicité les prestations de l’assurance-chômage à compter de cette date.
Lors de son entretien du 20 mars 2007, X.________ a donné à son conseiller ORP les explications suivantes (propos repris du procès-verbal établi pour l'occasion):
"Le DE [X.________] indique qu'il s'est inscrit à l'AVS pour déclarer des revenus qu'il obtient toujours dans le cadre d'agent d'assurance. Revenus ponctuels par rapport à des affaires qu'il fait toujours. Indique qu'il est disponible au placement pour un emploi en qualité de salarié, mais qu'il pense également à ouvrir une agence d'assurance en qualité d'agent libre. S'est inscrit à 100% et a l'intention de déclarer ses revenus en gain intermédiaire. Lui demandons s'il a l'intention de poursuivre de manière durable cette activité et dit qu'aussi longtemps qu'il n'a pas de salaire fixe assuré par un contrat de travail ou par des affaires suffisantes pour vivre (revenu élevé) il poursuivra de faire des affaires."
Par lettre du 20 mars 2007, l’ORP a informé X.________ qu'elle devait apprécier son aptitude au placement et, pour se prononcer en toute connaissance de cause, l'a invité à indiquer:
"1) quel est votre projet professionnel,
2) comment escomptez-vous rendre compatible l’exploitation de votre ligne économique avec l’exercice d’une activité salariée à plein temps, respectivement avec votre participation à une mesure d’intégration – à temps plein – mise en place par votre conseiller (dès le 7 mars 2007),
3) sur quels(s) jour(s) déployez-vous votre activité et dans quelle proportion,
4) quelle est l’étendue des dispositions, respectivement des engagements pris pour faire fonctionner votre structure,
5) êtes-vous disposé à revoir à la baisse votre taux de disponibilité au placement. Dans l’affirmatif, à quel pourcentage."
N’ayant obtenu aucune réponse de l'intéressé dans le délai imparti, l’ORP lui a fixé un nouveau délai au 19 avril 2007 pour se déterminer.
Le 17 avril 2007, X.________ a expliqué par téléphone à son conseiller ORP qu’il était contraint de travailler en qualité d’agent d’assurance indépendant, car il faisait l’objet de nombreuses poursuites qui l’empêchaient de trouver un emploi salarié auprès d’une compagnie d’assurance. Il a obtenu par ailleurs un ultime délai au 20 avril 2007 pour répondre par écrit à la lettre du 20 mars 2007 de l'ORP. Il ne s'est toutefois pas exécuté dans ce nouveau délai.
Par décision du 24 avril 2007, l’ORP a reconnu X.________ inapte au placement à compter du 7 mars 2007, au motif qu'il n'avait pas démontré la compatibilité entre son statut d'indépendant et l'exercice d'une activité salariée à plein temps.
C. Le 21 mai 2007, X.________ a formé opposition contre cette décision. Il a expliqué qu’A.________ Lausanne dans le secteur Wealth Managment et B.________ (ci-après: la B.________) lui avaient proposé un emploi. La B.________ aurait toutefois refusé de l’engager tant qu’il n’aurait pas réglé ses nombreuses dettes. Il avait alors décidé de s'inscrire à l'AVS comme courtier indépendant, sachant qu'aucun employeur dans le domaine des assurance ne l'engagerait en raison de ses dettes. L'intéressé a relevé encore ceci dans son opposition:
"Mon projet professionnel est de faire du courtage tant que le Groupe B.________ ne m'engage pas et ceci afin de réduire mes dettes. Je pense être apte au travail, si je devais être appelé par l'ORP pour un travail "temporaire". Je pense pouvoir y fonctionner au minimum à 80% et me consacrer le reste du temps à mon travail d'indépendant. Ceci est une approximation et je suis prêt à revoir à la baisse mon taux de disponibilité au placement.
Par courrier du 20 juin 2007, X.________ a transmis au Service de l'emploi la copie d’une lettre envoyée le 16 juin 2007 à la caisse cantonale vaudoise de compensation, dans laquelle il informait celle-ci qu’il radiait sa raison individuelle avec effet au 1er mars 2007 et précisait que ses revenus s’élevaient, depuis le début de l’année, à environ 5'000 francs.
Par décision du 4 juillet 2007, le Service de l’emploi a rejeté l’opposition d'X.________ et confirmé la décision de l’ORP du 24 avril 2007.
D. Le 4 juillet 2007, X.________ a remis à l'ORP les justificatifs de ses recherches d'emploi des mois de mars à mai 2007 (soit trois offres en mars, notamment auprès de l' A.________ et de la Y.________, cinq en avril, quatre en mai, et qui toutes porteraient sur des emplois à plein-temps).
E. X.________ a recouru le 18 juillet 2007 contre la décision du 4 juillet 2007 du Service de l'emploi devant le Tribunal administratif (devenu le 1er janvier 2008 la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal). Il fait valoir qu’il a résilié sa raison individuelle le 16 juin 2007 avec effet rétroactif au 1er mars 2007, qu’il désire avant tout travailler en tant que salarié au service de l’A.________ ou de la B.________ et qu’il s'est inscrit en tant qu’indépendant uniquement pour réduire ses dettes en attendant d’être engagé en qualité de salarié. Il conclut dès lors à l'annulation de la décision attaquée et à ce qu'il soit constaté qu'il était apte au placement à compter du 7 mars 2007.
Le Service de l'emploi a déposé sa réponse le 20 août 2007, en concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
L'ORP a transmis son dossier sans formuler d'observations.
Le recourant a déposé des observations complémentaires le 19 septembre 2007. Il a demandé par ailleurs à être entendu.
Le tribunal a tenu audience le 5 décembre 2007 en présence du recourant et d'un représentant de l'autorité intimée. On extrait du procès-verbal les passages suivants:
"Le recourant a travaillé 10 ans à la Y.________ (B.________ Financial Services). Le 1er octobre 2005, il est devenu agent général (indépendant) de l'agence de Lausanne de l'assurance Z.________. Les relations contractuelles avec Z.________ ont pris fin le 14 novembre 2006 avec effet au 28 février 2007 (lettre du 6 novembre 2006). Deux propositions lui ont alors été soumises: un emploi d'agent général adjoint à la Y.________ (B.________) et un poste de conseiller financier à l'A.________.
A mi-décembre 2006, le recourant a pris contact avec l'ORP de la Riviera, qui lui aurait fait savoir qu'il n'avait pas droit au chômage. Entre-temps, il a mené différents entretiens avec la Y.________ et avec l'A.________, pour se rendre compte en définitive qu'il était plus intéressé par le domaine des assurances que par celui de la finance. La Y.________ a manifesté d'abord l'intention de l'engager: un contrat a été élaboré, mais non signé, en raison des nombreuses dettes de l'assuré (cf liste des poursuites dans le dossier du Service de l'Emploi). Celui-ci a alors envisagé de régler ses dettes en aliénant un immeuble propriété de sa famille en Italie, dans la perspective d'être engagé par la Y.________.
Dès lors, le recourant se dit disponible à 100% (cf. procès-verbal d'entretien ORP du 20 mars 2007). Toutefois, pour percevoir un gain intermédiaire et ne pas être entièrement dépendant du chômage, il a cherché à obtenir des mandats de courtier: il s'est inscrit en qualité d'agent d'assurance indépendant à la caisse AVS à Clarens en janvier 2007 et a travaillé à temps partiel en tant qu'indépendant jusqu'au mois de juin 2007. C'est le 7 mars 2007 qu'il s'est inscrit au chômage. Les gains réalisés ont été déclarés à l'assurance chômage régulièrement. Son activité de courtier l'a occupé irrégulièrement, principalement de 19 à 22 heures, environ 2 fois par semaine jusqu'à mi-juin. Il s'agissait surtout d'affaires déjà préparées dans le cadre de son précédent emploi.
En juin 2007, l'assuré a demandé à être radié avec effet rétroactif en tant qu'indépendant à l'AVS (lettre du 16 juin 2007).
Le recourant précise qu'il était certain en janvier et en février d'être engagé par la Y.________. Il ne s'est inscrit comme indépendant que pour ne pas manquer des mois de cotisations AVS. Il n'aurait par ailleurs jamais refusé d'emplois temporaires ou non. […]
Le représentant de l'intimée expose que ce qui fait obstacle au versement des prestations tient au fait que le recourant n'était pas disponible, sinon pour des emplois temporaires, dans l'idée qu'il allait être engagé par la Y.________. D'autre part, les preuves de recherches d'emploi pendant la période en cause sont insuffisantes, sinon inexistantes.
[…]
A la reprise d'audience, le recourant expose qu'il a été contraint de s'inscrire en qualité d'indépendant, pour ne pas subir de pertes de cotisations AVS. Il est au bénéfice du RI depuis juillet 2007. Enfin, il précise que son activité de courtier lui a procuré un gain de 400 à 500 fr. par mois et qu'il a encore quelque chance d'obtenir une rémunération pour des affaires conclues au début de l'année (dans son domaine d'assurance, la rémunération intervient dans les six mois qui suivent la conclusion du contrat)."
Les arguments respectifs des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 60 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les autres conditions prévues à l’art. 61 LPGA, si bien qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2. Le litige porte sur l'aptitude au placement du recourant à compter du 7 mars 2007.
a) Selon l'art. 8 al. 1 let. f de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0) l'assuré n'a droit à l'indemnité de chômage que s'il est apte au placement. Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments: la capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail - plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée - sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne - et d'autre part la disposition d'accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels (ATF 125 V 58 consid. 6a; 123 V 216 consid. 3).
Selon la jurisprudence, est notamment réputé inapte au placement l'assuré qui n'a pas l'intention ou qui n'est pas à même d'exercer une activité salariée, parce qu'il a entrepris - ou envisage d'entreprendre une activité lucrative indépendante, cela pour autant qu'il ne puisse plus être placé comme salarié ou qu'il ne désire pas ou ne puisse pas offrir à un employeur toute la disponibilité normalement exigible (ATF 112 V 327 consid. 1a et les références; DTA 1998 no 32 p. 176 consid. 2).
Pour pouvoir bénéficier d'une compensation de sa perte de salaire en application de l'art. 24 LACI, l'assuré doit être disposé à abandonner aussi rapidement que possible son activité actuelle au profit d'un emploi réputé convenable qui s'offrirait à lui ou qui lui serait assigné par l'administration. En d'autres termes, il doit avoir la volonté de retrouver son statut antérieur de salarié. En revanche, l'assuré qui entend, quelles que soient les circonstances, poursuivre une activité qu'il a prise durant une période de contrôle ne saurait être indemnisé par le bais des dispositions sur le gain intermédiaire, faute d'aptitude au placement. Cela vaut aussi lorsque l'activité indépendante est exercée à temps partiel, sauf si elle est exercée totalement en dehors des heures habituelles de travail. En pareil cas, l'aptitude au placement est donnée, car l'exercice de l'activité indépendante en question ne limite pas les possibilités de l'assuré d'obtenir un emploi (ATF du 9 janvier 2001 dans la cause C.332/00, consid. 2c et les références; ég. Boris Rubin, Assurance-chômage, 2ème éd., Zurich 2006, p. 219 ss).
b) En l'espèce, le recourant a exposé à l'audience qu'il avait travaillé à temps partiel comme courtier indépendant, dans le but de percevoir un gain intermédiaire et de ne pas être entièrement dépendant du chômage. Il l'avait déjà indiqué à son conseiller ORP lors de son entretien d'inscription du 20 mars 2007. A lire l'autorité intimée, le recourant n'entendait pas abandonner son activité indépendante et il ne s'était inscrit au chômage que dans le but de recevoir une compensation par l'assurance-chômage de ses revenus qu'il jugeait insuffisants. Il est vrai que le recourant ne s'est pas montré toujours clair dans ses propos ou dans ses écrits. Il ressort cependant de ses explications - tout particulièrement de celles qui ont été données en audience - qu'il était effectivement disposé à abandonner son activité d'indépendant, pour autant qu'il parvienne à décrocher un emploi. Ses recherches d'emploi ne se sont par ailleurs pas limitées à des emplois temporaires ou à temps partiel (voir formulaires "preuves de recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi" pour les mois de mars à mai 2007, remis certes après la décision attaquée). Le recourant a précisé en outre à l'audience que son activité de courtier l'avait occupé irrégulièrement, principalement de 19 à 22 heures, environ deux fois par semaine jusqu'à mi-juin et qu'elle lui avait procuré un gain de 400 à 500 fr. par mois. Son activité de courtier est donc restée accessoire et peu importante. Elle ne restreignait par conséquent pas ses possibilités concrètes de trouver un emploi salarié. On ne saurait au demeurant retenir que le recourant n'était disposé qu'à être engagé par la Y.________: bien que peu nombreuses, ses recherches d'emploi au cours des trois premiers mois s'étendent aux domaines de l'assurance, mais aussi du courtage immobilier.
C'est par conséquent à tort que l'ORP et le Service de l'emploi ont nié l'aptitude au placement du recourant à partir du 7 mars 2007.
3. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que le recourant est déclaré apte au placement à compter du 7 mars 2007. Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 61 let. a LPGA).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision sur opposition du Service de l'emploi du 4 juillet 2007 est réformée en ce sens que le recourant est déclaré apte au placement à compter du 7 mars 2007.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 10 mars 2008
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel sA.________idiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.