X. c/ Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires | Décision de restitution annulée faute de motivation pertinente sur la question de savoir comment les ressources de la recourante doivent être prises en considération dans le temps (bénéficiaire d'avances sur pension alimentaire dont les ressources sont en général inférieures à la limite maximum de revenu mais qui se trouve durant un mois au-dessus par l'effet du hasard ou du rattrapage d'un retard accumulé par ses propres débiteurs). L'autorité administrative est tenue d'exposer sa pratique et d'en démontrer le bien-fondé afin que l'autorité judiciaire puisse, si elle en est sollicitée par un recours, confronter cette pratique aux normes et principes applicables. En revanche, il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, la motivation qui aurait dû être celle de la décision attaquée.
Full text
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 juin 2008
Composition
M. Pierre Journot, président; Mmes Sophie Rais Pugin et Isabelle Perrin, assesseurs.
Recourante
X.________, à ********,
Autorité intimée
Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires (BRAPA)
Objet
Décision du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du 25 avril 2007 (demande de remboursement de prestations)
Vu les faits suivants
A. L'autorité intimée a accordé depuis plusieurs années à la recourante l'avance de la pension due pour sa fille, fixée en dernier lieu par le jugement du divorce prononcé en 2001 et s'élevant actuellement à 500 fr. par mois. L'octroi de cette avance ressort de décisions successives. Chacune de celles-ci, rendue chaque année sur la base d'un formulaire de "révision", précise qu'elle annule et remplace la précédente. Les dernières de ces décisions contiennent les éléments chiffrés suivants:
a) Décision du 13 mars 2006:
C. REVENU MENSUEL DETERMINANT
janvier 2006
Allocations familiales
160.00
Indemnités de chômage moyennes
2486.00
Fonds cantonal pour la famille Fr. 250.00
0.00
Fr.
2646.00
D. AVANCE MENSUELLE A LAQUELLE VOUS AVEZ DROIT
A partir du 1er février 2006
Fr. 500.00
En fonction des limites de fortune, de revenus et d'avance applicables à votre situation financière et familiale.
b) Décision du 5 mars 2007:
C. REVENU MENSUEL DETERMINANT
Janvier 2007
Allocations familiales
180.00
Indemnités de chômage
2855.00
Participation des tiers
0.00
Obligation alim. du conjoint
0.00
Fr.
3035.00
D. AVANCE MENSUELLE A LAQUELLE VOUS AVEZ DROIT
A partir du 1 Février 2007
Fr. 500.00
En fonction des limites de fortune, de revenus et d'avance applicables à votre situation financière et familiale.
B. En notifiant cette dernière décision, le BRAPA a simultanément réclamé des pièces complémentaires en expliquant avoir constaté au vu des décomptes bancaires fournis par la recourante que celle-ci avait perçu des revenus de Y.________. La recourante a fourni les décomptes de la Caisse cantonale de chômage de janvier à août 2006 ainsi que des décomptes de salaire d'Y.________.
C. En date du 25 avril 2007, le BRAPA a rendu une décision contenant les éléments chiffrés suivants:
C. REVENU MENSUEL DETERMINANT
Janvier 2006
Mai 2006
Juin 2006
Juillet 2006 .
Allocations familiales
160.00
96.10
64.00
24.60
Salaire Y.________
0.00
1752.05
1760.00
2377.30
Indemnités de chômage
2486.00
1443.85
800.00
798.10
Obligation alim. du conjoint
0.00
0.00
0.00
0.00
Fr.
2646.00
3292.00
2624.00
3200.00
C. REVENU MENSUEL DETERMINANT
Août 2006
Septembre 2006
Janvier 2007
Allocations familiales
169.00
160.00
180.00
Salaire Y.________
2303.00
0.00
0.00
Indemnités de chômage
2640.00
2486.00
0.00
Salaire net
0.00
0.00
2855.00
Fr.
5112.00
2646.00
3035.00
D. AVANCE MENSUELLE A LAQUELLE VOUS AVEZ DROIT
A partir du 1er février 2006
Fr. 500.00
Pour le mois de septembre 2006
Fr. 0.00
A partir du 1er octobre 2006
Fr. 500.00
A partir du 1er février 2007
Fr. 500.00
En fonction des limites de fortune, de revenus et d'avance applicables à votre situation financière et familiale.
Simultanément, le BRAPA a rendu une décision intitulée "Révision 2007" indiquant que l'intéressée avait perçu à tort un montant de 500 fr. comme avance sur pensions alimentaires du mois de septembre 2006. Il invitait la recourante à rembourser cette somme au moyen du bulletin de versement annexé d'ici au 31 mai 2007, ou à contacter le BRAPA pour des propositions de remboursement.
D. Par acte du 11 mai 2007, la recourante a contesté cette décision en faisant valoir qu'elle était au chômage en 2006, qu'elle a eu un travail intérimaire à 50% par l'intermédiaire d'Y.________ de mi-mai à fin juillet 2006 et que la Caisse de chômage complétait la différence de salaire. L'entreprise de travail temporaire payait toutefois le salaire dû pour le mois au milieu du mois suivant. Elle produit son décompte bancaire du mois de mai 2006 en relevant qu'elle n'a reçu ni salaire d'Y.________ ni indemnités de chômage durant ce mois; elle conteste à cet égard le montant de 3'292 fr. retenu pour mai 2006 par le décompte du BRAPA. Elle fait valoir que c'est en raison du décalage des versements qu'elle a reçu autant d'argent en même temps au mois d'août.
L'autorité intimée a conclu au rejet du recours le 25 juin 2007. Sur la question litigieuse, elle expose ce qui suit:
"Les décisions ont été prises en fonction de sa situation personnelle et financière, conformément aux articles 2,4,7 et 8 du Règlement du 20 novembre 2005 d'application de la loi du 10 février 2004 sur le recouvrement et les avances sur pensions alimentaires (RLRAPA) ; en particulier, la décision dont est recours, prise [sic] lors de la révision 2007, reprend à la lumière des documents produits à ce moment, la situation financière de la recourante tout au long de l'année 2006, dès lors qu'elle n'avait pas informé le Bureau en temps utile, qu'elle avait eu une activité lucrative entre le mois de mai 2006 et celui d'août 2006.
Le calcul a pris en considération les montants nets reçus de la Caisse cantonale de chômage et les montants reçus d'Y.________ tels qu'ils figurent sur Ies décomptes Z.________ aux périodes ad hoc.
Les mois de janvier 2006, mai 2006, juin 2006 et juillet 2006 ne sont pas litigieux et permettent une avance totale de 500.00 francs. Seul le salaire du mois d'août autorisant ou non l'octroi d'une avance pour le mois de septembre est sujet à discussion. Il ressort des pièces transmises par X.________ qu'elle a reçu les montants suivants:
Indemnités chômage
Fr.
2'640.00
Allocations pour enfant
Fr.
169.00
Salaire Y.________ (août 2006)
Fr.
2'303.00
Total Fr.
5'112.00
Qu'il ressorte des fiches de salaire ou des relevés de compte afférent au mois d'août, le montant dépasse incontestablement les normes de revenu applicables à la créancière et empêche rétroactivement l'octroi de l'avance reçue et dont le remboursement est demandé."
La recourante s'est encore déterminée le 5 juillet 2007.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit
1. L'art. 9 al. 1 de la loi du 10 février 2004 sur le recouvrement et les avances sur pensions alimentaires (RSV 850.36, LRAPA) prévoit, en faveur du créancier d'aliments qui se trouve dans une situation économique difficile, l'octroi d'avances totales ou partielles sur les pensions courantes. Les limites de fortune et de revenu en deçà desquelles les avances sont octroyées, de même que les limites des avances, font l'objet d'un règlement du Conseil d'Etat. Comme l'indique la réponse de l'autorité intimée, la décision attaquée a été prise en application des art. 2, 4, 7 et 8 du règlement d'application de la loi sur le recouvrement et les avances sur pensions alimentaires (RLRAPA, RSV 850.36.1). Ce règlement contient notamment les dispositions suivantes:
Art. 8 - Calcul du montant des avances
1 Le montant des avances allouées représente la différence entre les limites maximums de revenu (art. 4) et le revenu mensuel net global du requérant (art. 5).
2 Le montant ne peut toutefois excéder les limites d'avances prévues par l'article 7, ni les montants des pensions alimentaires fixés par décision judiciaire ou convention.
Art. 4 - Limites de revenu (Art. 9 LRAPA)
1 Les avances totales ou partielles ne sont accordées que si le revenu mensuel global net du requérant est inférieur aux montant suivants :
un adulte sans enfant
Fr.
2'380.un adulte et un enfant
Fr.
3'985.un adulte et deux enfants
Fr.
4'560.un adulte et trois enfants
Fr.
4'851.un adulte et quatre enfants
Fr.
5'133.un adulte et cinq enfants
Fr.
5'389.un adulte et six enfants
Fr.
5'645.un couple et un enfant
Fr.
4'646.un couple et deux enfants
Fr.
5'242.un couple et trois enfants
Fr.
5'505.un couple et quatre enfants
Fr.
6'018.un couple et cinq enfants
Fr.
6'274.-
L'art. 5 définit le revenu mensuel global net déterminant le droit aux avances en énumérant les ressources qu'il comprend et les déductions possibles (franchise et frais de garde). Il n'est pas contesté en l'espèce que les ressources de la recourante entrant en considération sont les prestations obtenues de la caisse de chômage et le salaire versé par Y.________. Il n'est pas contesté non plus que la pension dont bénéficie la recourante, de 500 fr. par mois, n'excède pas les limites d'avances prévues par l'art. 7 RLRAPA.
En l'espèce, la décision attaquée ne mentionne pas la limite de revenu applicable mais il s'agit apparemment du montant de 3'985 fr prévu à l'art. 4 RLRAPA pour un adulte et un enfant.
2. A lire la réponse de l'autorité intimée, la décision contestée est fondée sur le fait que les ressources de la recourante pour le mois d'août 2006 dépasseraient la limite de revenu applicable. La recourante conteste l'obligation de restituer l'avance reçue en faisant valoir en substance qu'elle n'avait rien reçu au mois de mai 2006 et que cela explique qu'elle ait reçu au mois d'août 2006 "autant d'argent en même temps vu le décalage des versements".
Dans sa réponse, l'autorité intimée explique qu'elle a pris en considération les montants nets reçus de la Caisse cantonale de chômage et les montants reçus d'Y.________ tels qu'ils figurent sur les décomptes Z.________ aux périodes ad hoc. En réalité, en confrontant les pièces que la recourante avait fournies au BRAPA avec les tableaux figurant dans la décision du 25 avril 2007 (reproduits plus haut), on constate que ces tableaux ne correspondent pas aux décomptes bancaires fournis par la recourante. Dans la décision du 25 avril 2007, les décomptes de salaire d'Y.________ (qui sont établis apparemment par semaine, le jeudi, mais de manière discontinue et parfois pour plusieurs semaines à la fois), ont été imputés au mois correspondant à la date de leur établissement. Quant aux prestations de la caisse de chômage, elles ont été imputés par le BRAPA aux mois pour lesquels les décomptes ont été établis par la caisse, étant précisé que ces tableaux indiquent le montant net en faveur de la recourante, diminué des allocations familiales qui sont mentionnées séparément dans le tableau. C'est de cette manière que la décision attaquée impute à la recourante un montant de 5'112 fr. pour le mois d'août 2006.
Au lieu d'un décompte mois par mois, la recourante réclame en substance une appréciation globale sur une période d'une certaine durée. On constate à cet égard que pour la plupart des mois figurant dans la décision du 25 avril 2007, les ressources de la recourante étaient inférieures de plusieurs centaines de francs, voire de plus de mille francs, à la limite de revenu de l'art. 4 RLRAPA. Ce n'est qu'au mois d'août 2006 que le montant imputé à la recourante dépasse la limite de revenu d'un peu plus de mille francs. Comme le relève la recourante, les décomptes de salaire d'Y.________ étaient établi à des dates irrégulières (les 8, 15 et 22 juin, puis les 6 et 13 juillet et enfin le 3 août 2006); c'est ainsi qu'elle n'avait reçu aucun salaire d'Y.________ en mai 2006; en revanche, le décompte du 3 août 2006 porte sur les quatre semaines précédentes, d'où son montant important (2'119 fr.).
De son côté, l'autorité intimée procède en 2006 à un décompte séparé pour certains mois. Il est difficile de concilier la décision attaquée avec la pratique que semble révéler les précédentes décisions notifiées à la recourante. L'autorité intimée semble en effet avoir pour pratique de statuer périodiquement en reconnaissant le droit à une avance à partir d'une date déterminée pour une période qui s'étend aussi dans l'avenir. Tel était le cas de la décision du 25 avril 2007 pour les périodes commençant le 1er octobre 2006 puis le 1er février 2007. Il en allait de même de la décision du 13 mars 2006 accordant l'avance de 500 francs dès le 1er février 2006, qui prenait d'ailleurs en compte un montant expressément intitulé "Indemnités de chômage moyennes".
Ainsi analysé, l'état de fait montre que le litige porte sur la manière dont les ressources de la recourante doivent être prise en considération dans le temps. La décision attaquée ne contient aucune indication sur ce point. L'incertitude règne même sur la question de savoir si l'autorité intimée entend s'en tenir, pour les ressources déterminantes de la recourante, à la date des versements reçus (selon le décompte bancaire que le BRAPA prétend avoir utilisé), à la date des pièces justificatives (selon la manière dont les tableaux de la décision du 25 avril 2007 semblent avoir été établis) ou encore à la période pour laquelle les indemnités ou le salaire ont été alloués par leur débiteur. Il y a pourtant matière à se demander si le créancier d'une pension impayée qui se trouve en général très nettement en dessous des limites de revenu correspondant à sa situation de famille doit être privé de l'avance prévue par la loi si par l'effet du hasard ou du rattrapage soudain d'un retard accumulé par ses propres débiteurs, il se trouve momentanément au bénéfice de prestations cumulées en raison desquelles ses ressources dépassent la limite de revenu. Sur ce point, on cherche en vain, dans la réponse de l'autorité intimée, une motivation pertinente fondée sur les dispositions légales ou réglementaires applicables, sur les principes généraux de l'activité administrative ou sur la jurisprudence.
L'absence de motivation sur ces questions constitue un vice qui ne peut être corrigé (sur la question de la guérison d'un tel vice, s'agissant du droit d'être entendu, v. PE.2006.0361 du 19 avril 2007 et les nombreux arrêts qui s'y réfèrent) car il n'appartient pas à l'autorité judiciaire de substituer son appréciation à celle de l'autorité administrative, surtout dans un domaine où celle-ci dispose probablement d'un certain pouvoir formateur dans l'élaboration de sa pratique. En somme, il appartient d'abord à l'autorité administrative d'exposer sa pratique et d'en démontrer le bien-fondé afin que l'autorité judiciaire puisse, si elle en est sollicitée par un recours, confronter cette pratique aux normes et principes applicables. En revanche, il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, la motivation qui aurait dû être celle de la décision attaquée (voir récemment l'arrêt PS.2007.0223 du 5 juin 2008 et les nombreuses références citées: AC.2007.0051 du 3 mai 2007; GE.2005.0188 du 30 décembre 2005; GE.2002.0107 du 28 janvier 2005; AC.1999.0225 du 24 janvier 2005; AC.2000.0186 du 2 décembre 2004; AC.2002.0138 du 25 octobre 2004; AC.2004.0079 du 22 septembre 2004; GE.2002.0029 du 24 juillet 2003; AC.2000.0134 du 19 avril 2001; AC.1996.0216 du 18 juin 1998).
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être partiellement admis: la décision attaquée sera annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée qui devra, si elle entend persister dans sa demande de restitution, rendre une décision motivée sur les questions évoquées plus haut. On note à cet égard que la manière de prendre en considération dans le temps les ressources du bénéficiaire qui sont soumises à des variations irrégulières ne semble pas avoir été examinée par la jurisprudence depuis l'entrée en vigueur de la LRAPA. Sous l'empire de l'ancienne LPAS, le tribunal avait jugé que l'autorité ne peut pas attribuer à une période des revenus inexistants, en se fondant sur un revenu mensuel moyen (PS.2000.0089 du 14 septembre 2000 et PS.2000.0070 du 17 janvier 2002) mais il est vrai que certains arrêts ont appliqué ce principe dans la situation inverse (comme en l'espèce) en déclarant - sans autre motivation - que le système consistant à prendre en considération un revenu mensuel moyen ne serait pas conforme à la loi (PS.2001.0168 du 6 mars 2002; PS 2002/0138 du 9 mai 2003). En tous les cas, les versements exceptionnels tels que le treizième salaire ou le rétroactif d'allocations familiales devaient être annualisés et ne justifiaient pas un calcul spécial pour le mois où ils sont perçus (PS.2005.0232 du 3 janvier 2006, PS.2004.0100 du 27 octobre 2004).
Il appartiendra également à l'autorité intimée, puisque la recourante fait valoir qu'elle ne peut rembourser le montant litigieux en raison de son revenu encore modeste actuellement, d'examiner s'il y a lieu de faire bénéficier la recourante de l'art. 13 al. 3 LRAPA qui limite l'obligation du bénéficiaire de bonne foi (la recourante s'est prononcée sur ce point) à la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile (sur les difficultés que suscite ce genre de disposition voir p. ex. PS.2006.0071 du 3 janvier 2008).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du 25 avril 2007 est annulée; le dossier est retourné à l'autorité intimée pour éventuelle nouvelle décision.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 12 juin 2008
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.