TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 octobre 2008
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs.
Recourant
X.________, représenté par Service d'aide juridique aux exilés SAJE, à Lausanne,
Autorité intimée
Département des institutions et des relations extérieures, Secrétariat général,
Autorités concernées
1.
Service de la population (SPOP),
2.
Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM),
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Département des institutions et des relations extérieures du 15 mars 2007 (octroi rétroactif du 15 août au 31 octobre 2006, des prestations ordinaires d'assistance)
Vu les faits suivants
A. Le 25 mars 2004, l’Office fédéral des réfugiés (ci-après : ODR) a refusé d’entrer en matière sur la demande d’asile déposée le 17 janvier 2004 par X.________, ressortissant de Guinée né le 5 octobre 1982, et prononcé son renvoi de Suisse.
Le 14 juillet 2006, l’Office fédéral des migrations, qui a succédé à l’ODR, a rejeté sa demande de reconsidération du 4 juillet précédent. X.________ a recouru contre cette décision auprès de la Commission suisse de recours en matière d’asile, à laquelle a succédé le Tribunal administratif fédéral le 1er janvier 2007, qui a le 15 août 2006 accordé l’effet suspensif au recours, pour des motifs médicaux. Il ressort en effet d’un certificat médical du 24 mars 2006 de la Polyclinique médicale universitaire que l’intéressé souffre d’une pathologie vasculaire entraînant de graves risques d’hémorragies internes (anévrismes artériels multiples), qui peuvent nécessiter à tout moment une prise en charge hospitalière immédiate au vu du haut risque vital.
Le 17 août 2006, X.________, représenté par le Service d’aide juridique aux exilé-e-s (ci-après: SAJE), a demandé à la Fondation vaudoise pour l’accueil des requérants d’asile (ci-après : FAREAS) sa réintégration « dans ses droits à l’assistance selon l’art. 80 LAsi ». Il s’en est suivi un échange de correspondances entre la FAREAS et le SAJE, sans qu’une décision n’ait été prononcée.
B. Le 12 octobre 2006, X.________ a formé opposition auprès du Directeur de la FAREAS, requérant qu’il soit statué sur sa demande. Son opposition a été rejetée le 23 octobre 2006.
C. Le 25 octobre 2006, X.________ a recouru auprès du Département des institutions et des relations extérieures contre cette décision sur opposition, concluant à sa réintégration dans les structures d’aide aux requérants d’asile avec effet rétroactif au 15 août 2006.
Le 1er novembre 2006, l’intéressé a été réintégré dans les structures ordinaires de la FAREAS.
X.________ a maintenu son recours, concluant au versement du rétroactif d’assistance. La FAREAS a exposé le 13 décembre 2006 qu’il n’était pas possible de verser la différence entre l’assistance versée aux requérants d’asile et l’assistance type aide d’urgence, pour les raisons suivantes :
« Lorsqu’il était à Vennes, donc au régime de l’aide d’urgence, M. X.________ a en fait bénéficié des mêmes forfaits d’assistance qu’un requérant d’asile, à la différence que l’assistance pour la nourriture lui a été fournie en nature, comme c’est l’usage au centre d’aide d’urgence. Le total de l’assistance pour l’entretien journalier s’élève à frs 12.30 pour un requérant d’asile en hébergement collectif et pour une personne NEM, il est déduit un montant de frs 8.- du forfait journalier pour la fourniture des repas, donc la personne NEM touche en espèce frs 4.30 pour son entretien par jour.
Il n’est donc pas possible de restituer l’aide touchée en nature, c’est-à-dire les prestations concernant les repas.
Le 15 mars 2007, le Chef du Département des institutions et des relations extérieures a rejeté le recours. En bref, il a exposé que le recourant, dont le renvoi avait été suspendu dans le cadre d’une procédure extraordinaire le 15 août 2006, avait droit dès cette date à l’assistance sociale prévue par les requérants d’asile et non à l’aide d’urgence ; il a considéré que l’aide effectivement reçue par l’intéressé était identique à celle qu’il aurait dû percevoir.
D. Par acte du 15 mars 2007, X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif, devenu Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 1er janvier 2008, concluant, avec dépens, à l’annulation de la décision attaquée et au versement de la différence entre les prestations perçues et celles auxquelles il avait droit.
L’autorité intimée a conclu le 4 mai 2007 au rejet du recours en se référant aux considérants de sa décision. Le SPOP, Division asile, s’en est remis le 2 mai 2007 aux déterminations de cette autorité et la FAREAS (devenue Etablissement vaudois d’aide aux migrants au 1er janvier 2008 [EVAM]), a déclaré se rallier aux arguments du SPOP.
Il a été statué par circulation.
Considérant en droit
1. Interjeté dans un délai de vingt jours contre une décision sur recours rendue par le département en charge de l’asile, le recours au Tribunal administratif a été déposé en temps utile (art. 6, 73, 74 de la loi du 7 mars 2006 sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers (LARA ; RSV 142.21). Il est en outre recevable en la forme.
2. Est litigieux en l’espèce le versement rétroactif des prestations d’assistance pour la période du 15 août au 31 octobre 2006. Il convient d’examiner en premier lieu brièvement les dispositions applicables à l’aide pendant cette période, puis l’octroi à titre rétroactif de celle-ci.
Le 1er avril 2004 est entrée en vigueur la modification de l’art. 44a de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi ; RS 142.4 ; [disposition abrogée au 31 décembre 2007 lors de l’entrée en vigueur des modifications du 16 décembre 2005 de la LAsi]) selon lequel les ressortissants étrangers sous le coup d’une décision exécutoire de non-entrée en matière au sens des art. 32 et 34 LAsi ont été exclus en principe des dispositions de la LAsi sur l’assistance. Cela signifie que la Confédération n’assume plus directement l’assistance de ce groupe de personnes expulsées, mais qu’elle octroie aux cantons des forfaits limités aux prestations d’aide d’urgence (Message du Conseil fédéral concernant le programme d’allégement 2003 du budget de la Confédération du 2 juillet 2003 ; FF 2003 p. 5091 ss ; ATF 131 I 166 consid. 2.1, JdT 2007 I 75). Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, l’art. 44a LAsi n’est pas applicable aux requérants d’asile déboutés dont la décision de renvoi n’est pas exécutoire en raison d’une procédure de recours ouverte par une voie de droit extraordinaire, de sorte que le demandeur d’asile débouté peut bénéficier de l’aide ordinaire (ATF 2A.692/2004 du 9 février 2005 ad PS.2004.0159 du 21 octobre 2004).
En outre, la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise est entrée en vigueur le 1er janvier 2006 (LASV ; RSV 850.01). Toutefois, son art. 4a, qui régit l’aide d’urgence, n’est entré en vigueur que le 1er novembre 2006, date à laquelle les articles 57 à 62 ont été abrogés, soit lors de l’entrée en vigueur de la LARA. Précédemment, le Tribunal administratif avait, par arrêt du 15 juin 2005 (PS.2004.0230), déclaré que le Règlement du 25 août 2004 du Conseil d’Etat sur l’aide sociale aux personnes dont la demande d’asile a fait l’objet d’une décision de non-entrée en matière (NEM) ne reposait pas sur une base légale suffisante. Ainsi, l’aide au sens des art. 57 à 62 LASV à laquelle le recourant avait droit d’août à fin octobre 2006 en tant que requérant d’asile est définie par le département, qui a délégué cette aide à la FAREAS, soit par la Convention du 30 mars 2006 de subventionnement pour 2006 entre l’Etat de Vaud et la FAREAS. Cette aide allouée aux requérants d’asile en vertu des 57 ss LASV, puis en vertu de la LARA, est en effet différente de l’aide ordinaire, ou revenu d’insertion, octroyée à toute personne domiciliée ou en séjour dans le canton.
Le recourant avait donc droit à l’aide octroyée aux requérants d’asile et non à l’aide d’urgence.
3. Le recourant fait valoir que l’aide qui lui a été effectivement versée durant la période litigieuse est moins étendue que celle à laquelle il avait droit, ce que l’autorité intimée conteste. Cette question souffre de rester ouverte.
En effet, les prestations de l’aide sociale sont fournies en règle générale pour faire face à la situation actuelle et future (pour autant que le besoin perdure) et non pour la situation passée, si bien qu’en principe, l’aide sociale ne s’étend pas aux situations de carence déjà surmontées, et un bénéficiaire ne pourrait exiger des prestations rétroactivement même s’il répondait aux conditions de leur octroi (Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, p. 74 ; TA, arrêt PS.2003.0112 du 27 janvier 2005). Selon la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), le principe de la couverture des besoins veut que l'aide sociale remédie à une situation de carence individuelle, concrète et actuelle, indépendamment de ses causes. Les prestations de l'aide sociale ne sont fournies que pour faire face à la situation actuelle et future (pour autant que le besoin perdure) et non pour la situation passé (Aide sociale: concepts et normes de calcul, A4-2). De même, l'aide sociale n'est pas versée lorsque, de fait, un proche (parent, concubin, ami), a effectivement fourni une prestation; dans ce genre d'hypothèse, les organes de l'aide sociale considèrent que les besoins fondamentaux de l'intéressé ont été satisfaits par de telles prestations, de sorte que l'aide sociale, subsidiaire, n'a plus à être servie (dans ce sens Wolffers, op. cit., qui n'excepte, à certaines conditions, que des prestations gracieuses d'ampleur modeste; PS.2007.0102 du 13 décembre 2007 ; PS.2004.0156 du 3 mai 2006; PS.2003.0008 du 27 mai 2003).
Le Tribunal administratif a appliqué ce principe lorsqu’une demande d’aide est formulée tardivement et que le requérant souhaite obtenir le versement de prestations pour une période antérieure à sa demande (PS.2005.0310 du 22 mai 2006 ; PS.2003.0112 précité). Toutefois, lorsque les prestations sont dues pour une période postérieure, si les besoins vitaux et personnels du requérant l’imposent et si les délais qui ont provoqué un retard en ce qui concerne la décision d’aide sociale ne sont pas imputables au requérant, l’aide peut être octroyée à titre rétroactif. Tel est le cas notamment si l’intéressé a emprunté de l’argent à un tiers pour pallier les carences de l’autorité qui n’a pas été diligente dans le traitement de sa demande (PS.2005.0310 précité).
Or, même si l’on admet que le recourant a reçu des prestations inférieures à celles qu’il aurait dû recevoir, ce qui n’est en l’état pas établi, il ne peut pas y avoir de versement rétroactif. En effet, il a perçu des prestations pour l’essentiel en nature couvrant ses besoins fondamentaux. Ce sont donc les modalités de l’octroi de l’aide qui ont pu différer. Le recourant revendique en réalité la réparation du dommage matériel et du tort moral qu’il aurait subis du fait des modalités de l’octroi de l’aide. Il s’agit par exemple, selon lui, de la différence entre la nourriture en nature et le forfait nourriture, de l’absence d’affiliation maladie en dehors des soins d’urgence, de téléphone et de forfait pour les transports, de l’impossibilité de détenir un appareil électronique, du bruit résultant de la vie dans un foyer d’autant plus gênant qu’il est malade, de l’ingérence quotidienne du personnel dans sa vie privée etc. Ces revendications ne peuvent pas faire l’objet de la présente procédure, mais pourraient être invoquées dans le cadre d’une action en responsabilité contre l’Etat devant les autorités civiles pour en obtenir la réparation (art. 14 de la loi vaudoise du 16 mai 1961 sur la responsabilité de l’Etat, des communes et de leurs agents [LRECA ; RSV 170.11]).
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. La procédure est gratuite (art. 4 al. 2 du Tarif du 11 décembre 2007 des frais judicaires en matière de droit administratif et public [RSV 173.36.1.1]).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur recours du 15 mars 2007 du Département des institutions et des relations extérieures est confirmée.
III. Il est statué sans frais ni dépens.
Lausanne, le 3 octobre 2008
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.