CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 décembre 2003
sur le recours formé par A. A.________, 1********, à Z.________
contre
la décision rendue le 30 octobre 2003 par le Bureau de recouvrements et d'avances de pensions alimentaires (ci-après : BRAPA); fixation définitive de l'avance due dès le 1er février 2002 et restitution de montants versés à tort.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Jean-Pierre Tabin et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. A. B.________ et C.________ se sont mariés le 13 juillet 1983 à Morges; un enfant (B. B.________) est issu de leur union, né le 21 novembre 1984.
Par jugement du 29 avril 1992, le Président du Tribunal civil du district de Morges a prononcé le divorce des époux précités; dans ce cadre, il a notamment ratifié une convention sur intérêts civils, qui prévoit en particulier que A. B.________ contribuera à l'entretien de son fils par le versement d'une pension alimentaire, en main de la mère de l'enfant, de 1'400 fr. dès l'âge de 16 ans révolus et "jusqu'à la majorité de l'enfant ou jusqu'au moment où celui-ci aura terminé sa formation professionnelle et gagnera normalement sa vie".
B. Le 16 mars 1994, C.________ s'est remariée avec B. A.________. Les époux ont un enfant commun, E.________.
C. a) A. A.________ a sollicité a plusieurs reprises l'intervention du BRAPA, en relation avec les pensions impayées par A. B.________; ce bureau lui a d'ailleurs servi régulièrement des avances (on se réfère ici au dossier de l'autorité intimée).
b) aa) Par décision des 28 mai/4 juin 2002, le BRAPA a fixé à 1'400 fr. le montant de l'avance mensuelle à laquelle A. A.________ avait droit à compter du 1er février 2002. Cette décision constatait que ni la fortune, ni le revenu mensuel déterminant de la famille de l'intéressée ne dépassait les limites fixées. S'agissant du revenu déterminant, cette décision prenait en considération un montant de 3'050 fr.10 au titre de l'activité indépendante de B. A.________, un salaire net de 932 fr.50 reçu par B. B.________ en tant qu'apprenti (montant dont il fallait déduire une somme forfaitaire de 500 fr.); le revenu total de la famille A.________ s'élevait ainsi à 3'482 fr.60. Cette décision comportait encore le passage suivant :
"(…)
P.S. : Vous voudrez bien nous faire parvenir encore, d'ici au 30 juin 2002 :
- copie notification taxation définitive ou provisoire des éléments imposables 2001.
A défaut et sans autre avis, nous nous verrions contraints de suspendre nos avances.
(…)"
On remarque à ce propos que le montant de 3'050 fr.10 par mois correspond au revenu mensuel moyen de l'activité indépendante de B. A.________, telle qu'elle découle des comptes de l'année 2001 de l'intéressé (voir pièce 18 produite par le BRAPA).
bb) Dans le cadre de la révision 2003 des prestations dues cas échéant à A. A.________, le BRAPA lui a demandé la production des comptes 2002 de l'activité indépendante de son mari, ainsi que de pièces complémentaires, concernant le détail du compte "frais de véhicules". L'analyse établie par l'Unité de contrôle et de conseil du Service de prévoyance et d'aides sociales retient que les comptes 2002 du Café-restaurant tenu par B. A.________ à Z.________ dégagent un résultat net de 54'821 fr.10, soit 4'568 fr. 40 par mois. Au surplus, cette analyse évoque les frais de véhicules portés dans ces comptes et estime que ceux-ci ne sont pas justifiés par l'usage commercial à hauteur de 2'400 fr., ce qui implique la reprise d'une part privée à ces frais de 200 fr. par mois. Le revenu mensuel moyen total dégagé par l'exploitation de ce café-restaurant se monte dès lors à 4'768 fr.45.
D. a) C'est ce dernier chiffre que le BRAPA a retenu dans le cadre de sa révision 2003, laquelle l'a amené à rendre une nouvelle décision en date du 30 octobre 2003. On en extrait les passages suivants :
"(…)
A. DECISION DEFINITIVE du 30 octobre 2003 concernant l'avance de pensions alimentaires impayées du 1er février 2002 au 31 janvier 2003 :
Montant mensuel des pensions alimentaires fixées en faveur de :
B. B.________ Fr. 1400.00
Fr. 1400.00
C1. REVENU MENSUEL DETERMINANT janvier 2002
Activité indépendante, moyenne 2002 B. A._______ 4'568.00 Part privée sur véhicule, moyenne 2002 B. A.________ 200.00 Salaire net B. B.________ 932.50 Déduction forfaitaire par enfant(s) B. B.________ -500.00
5'200.50
C2. REVENU MENSUEL DETERMINANT septembre 2002
Activité indépendante, moyenne 2002 B. A.________ 4568.00 Part privée sur véhicule, moyenne 2002 B. A.________ 200.00 Salaire net B. B.________ 1122.60 Déduction forfaitaire par enfant(s) B. B.________ -500.00
5390.60
D. AVANCE MENSUELLE A LAQUELLE VOUS AVEZ DROIT
A partir du 1er février 2002 Fr. 9.50 A partir du 1er octobre 2002 Fr. 0.00
Remarques particulières :
Sur la base du résultat de l'exercice 2001, par décision provisoire du 4 juin 2002, il vous a été versé la somme totale de fr.16'800.00 (12 x fr.1'400.00) pour la période du 1er février 2002 au 31 janvier 2003, alors que, suite à l'examen de votre comptabilité de l'exercice 2002, il ressort qu'une avance mensuelle de fr.9.50 seulement devait vous être octroyée pour les mois de février à septembre 2002 et plus aucune dès octobre 2002.
C'est donc un montant de fr.16'724.00 que vous avez perçu à tort du 1er février 2002 au 31 janvier 2003.
Tous droits demeurent réservés concernant celles des mois de février à avril 2003, soit 3 mois à fr.1'400.00, qui devront être recalculés en fonction du résultat qui ressortira de votre bilan et compte d'exploitation de l'exercice 2003, qu'il conviendra de nous faire parvenir d'ici au 31 mars 2004 au plus tard.
Afin de convenir d'un plan de remboursement de la somme de fr.16'724.00, vous voudrez bien contacter Mme F.________ au numéro de téléphone susmentionné d'ici le 20 novembre 2003 au plus tard.
(…)"
On précisera que la limite de revenu pour deux adultes et deux enfants est en effet fixée à 5'210 fr. par mois.
E. Agissant par acte du 11 novembre 2003, soit en temps utile, A. A.________ a recouru contre la décision précitée. En substance, elle paraît demander le maintien du versement des avances de 1'400 fr. par mois servies jusque-là par le BRAPA et conteste également, implicitement à tout le moins, la restitution demandée.
Dans sa réponse du 5 décembre 2003, le BRAPA conclut au rejet du recours.
Considérant en droit:
1. a) Dans un arrêt du 13 mars 2002 (PS 2001/0136), le Tribunal administratif avait à juger de la situation d'une requérante qui exerçait elle-même une activité indépendante (en l'occurrence, il sagissait également de l'exploitation d'un café-restaurant). Dans le cas présent, ce n'est pas la requérante elle-même qui se trouve dans cette situation, mais son mari. Cependant, cette différence entre les deux situations reste sans incidence ici; l'art. 20b du règlement du 18 novembre 1977 d'application de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (la loi est citée ci‑après : LPAS, alors que le règlement est abrégé : RPAS), lorsqu'il fixe les limites du revenu mensuel global net, au-delà duquel les avances ne sont plus versées, vise en effet la situation globale de l'unité économique que constitue la famille en cause (un ou deux adultes, un ou plusieurs enfants, même adultes, pour autant qu'ils ne soient pas indépendants financièrement; voir sur ce point TA arrêt du 27 septembre 2000, PS 2000/0078, consid. 1 lettre a) et les références citées; voir également l'arrêt du 12 janvier 2000, PS 1998/0146 qui concerne également un indépendant).
b) Le BRAPA avait auparavant pour pratique de fixer les avances, lorsque la requérante elle-même ou son conjoint exerçait une activité indépendante, en se fondant sur les résultats de l'exerice clos durant l'année précédant sa décision. Dans l'arrêt précité du 13 mars 2002 (PS 2001/0136), le tribunal a apprécié cette pratique de la manière suivante :
"(…)
cc) Quant à la période déterminante pour apprécier la situation économique du requérant, on rappelle qu'à teneur de l'art. 19 RPAS l'avance ne peut être accordée "que sur les pensions alimentaires dues dès le mois au cours duquel l'intervention est demandée". La situation économique apparaît donc comme celle qui se présente effectivement au moment où l'avance est réclamée; selon la doctrine du reste, il incombe à l'administration de rendre une décision au regard des faits déterminants au jour où elle statue (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 1991, ch. 2.2.6.6). Il en résulte que la période de calcul et la période durant laquelle l'avance est due se confondent en quelque sorte, comme, par comparaison, les périodes de calcul et de taxation dans l'imposition selon le système postnumerando en droit fiscal (v. notamment, Jean-Marc Rivier, Droit fiscal suisse, L'imposition du revenu et de la fortune, 2ème éd., Lausanne 1998, p. 465 et ss). Dans l'arrêt PS 99/065, concernant également une requérante de condition indépendante, le Tribunal administratif a du reste rappelé que le but poursuivi par la LPAS était de venir en aide aux personnes en difficulté, au moment où elles en ont réellement besoin; il a ainsi jugé discriminatoire le refus d'allouer à celle-ci une aide en l'an 1999, sous prétexte que le calcul pour déterminer cette aide se fondait sur la comptabilité de l'an 1998, largement bénéficiaire en raison d'un chiffre d'affaires extraordinaire.
aaa) Dans la pratique, le SPAS ne rend toutefois qu'une seule décision par période de calcul; il fixe ainsi le montant des avances sur la base de revenus estimés. Il effectue ensuite, de façon périodique, une révision de la situation du bénéficiaire; mais sa décision porte sur la période suivante. Au terme de cette révision, il peut alors, par une nouvelle décision, soit approuver le bien-fondé du versement des avances, tant dans son principe que dans sa quotité, soit en réduire le montant, soit encore supprimer toute aide et exiger le remboursement des montants indûment perçus, conformément à l'art. 26 LPAS. Ainsi, les décisions concernant les avances ont généralement une portée limitée à une période annuelle (sous réserve dès lors de décisions intermédiaires), la nouvelle décision portant sur la période suivante, étant arrêtée en fonction de l'évolution de la situation financière ou personnelle de l'ayant-droit. La situation paraît relativement simple s'agissant des requérants de condition dépendante; ceux-ci sont en mesure de produire une attestation salariale de leur employeur portant sur la période de calcul effectif (v. par exemple arrêt PS 00/070 du 17 janvier 2002). En revanche, la question est plus délicate pour les requérants de condition indépendante; leurs revenus ne ressortent avec précision que du compte d'exploitation, lequel est établi seulement au terme de l'exercice déterminant pour l'octroi ou le refus des avances et, en principe, disponible au plus tôt l'année suivante, dans les six mois suivant la clôture de cet exercice (cf. art. 958 al. 2 CO). Il en résulte que les éléments dont dispose le SPAS lorsqu'il rend sa décision soit, en règle générale, au début de la période considérée, ne reflètent pas la situation économique réelle du requérant au moment où les avances sont réclamées.
Ainsi, cette pratique, quand bien même elle a reçu apparemment, dans l'arrêt PS 99/065 déjà cité, mais en obiter dicum seulement, l'approbation du tribunal (consid. 3 de cet arrêt, dernière phrase), ne répond pas aux objectifs poursuivis par les articles 20b al. 1 LPAS et 19 RPAS, qui sont de couvrir les besoins courants de l'intéressée. Par ailleurs, elle n'est guère compatible avec l'exigence d'égalité de traitement à l'égard des requérants, puisque l'autorité, lorsqu'elle statue, est en mesure d'apprécier la situation réelle des salariés, alors qu'elle fonde sa décision seulement sur une estimation des revenus des indépendants. Cette pratique ne peut, dans ces conditions, être approuvée. Du reste, dans l'arrêt 99/065, la question qui était soumise au tribunal était quelque peu différente; il s'agissait d'apprécier l'incidence sur le sort des avances d'une variation extraordinaire du bénéfice durant un exercice.
bbb) Dans l'esprit des dispositions précitées et pour apprécier au mieux la situation économique du requérant, le SPAS doit au contraire rendre deux décisions portant sur la même période de calcul. Ainsi, lorsqu'elle arrête les avances en début de période, l'autorité doit opérer une estimation aussi vraisemblable que possible du revenu présumé du requérant, pour la période en cause. Cette première décision se voit, dans ces conditions, conférer nécessairement un caractère provisoire. Cela ne signifie pas pour autant que le requérant ne dispose pas du droit de mettre en cause cette décision; dans la mesure où elle lui cause, notamment par le refus d'octroi de toute avance, un préjudice irréparable, il a indiscutablement un intérêt digne de protection à recourir.
On signalera au passage que la faculté de rendre des décisions provisoires est reconnue parfois expressément par des textes légaux (ainsi en droit fiscal), mais que celle-ci peut être admise aussi en l'absence de règle. En substance, la décision provisoire peut être considérée comme étant affectée d'une condition (résolutoire), en ce sens que ses effets seront caducs dans l'hypothèse où la situation de fait se révèle finalement être différente de celle justifiant l'octroi de prestations; dans une telle configuration, une base légale explicite n'est pas nécessaire pour assortir la décision d'une telle condition, (respectivement pour fonder une décision provisoire), puisque celle-ci permet de réaliser au plus près les objectifs poursuivis par la loi (dans ce sens v. Pierre Moor, Droit administratif II 47 ss, spéc. p. 50; v. d'ailleurs ATF 126 V 407 où le TFA évoquait le cas - sans la critiquer - d'une décision à caractère provisoire en matière d'assurance-chômage).
Ultérieurement, une fois entré en possession de tous les documents attestant du revenu effectivement réalisé durant la période de calcul, soit pour l'indépendant le compte d'exploitation de l'exercice durant lequel l'octroi d'avances est requis, le SPAS est alors en mesure de rendre une décision définitive quant au principe et au montant des avances. Cette décision est alors susceptible, cas échéant, de se traduire par un correctif, avec effet ex tunc, de la décision provisoire d'octroi et déboucher sur l'allocation d'un solde dû sur des avances qui se révéleraient ainsi insuffisantes ou, au contraire, par la suppression ou la réduction de ces dernières et la réclamation du remboursement des montants versés en trop.
dd) Les principes applicables à l'aide sociale vaudoise postulent en outre qu'avant de pouvoir obtenir une telle aide, la personne dont les revenus ne lui permettent plus de couvrir ses besoins vitaux et personnels indispensables, ou ceux des membres de sa famille vivant avec elle, doit, le cas échéant, réaliser les avoirs dont elle dispose, sous réserve d'un montant modique qui peut être laissé à disposition (Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, ch. 12.5.6, p. 155). Dans le calcul du montant de l'aide, seuls sont pris en considération les avoirs effectivement disponibles ou réalisables à court terme, les organismes d'aide sociale pouvant renoncer à la réalisation de la fortune lorsque le bénéficiaire ou sa famille seraient placés dans une situation de rigueur excessive, lorsque la mesure ne produirait pas un effet économique significatif ou lorsque l'aliénation envisagée n'apparaîtrait pas raisonnable pour d'autres raisons (RSV II-2.0, §3).
(…)"
c) C'est cette solution (décision provisoire sur la base des comptes de l'année écoulée, décision définitive fondée sur les comptes de l'année en cours), préconisée dans l'arrêt du 13 mars 2002 du tribunal de céans, que le BRAPA paraît vouloir appliquer. Pourtant, rien dans la décision des 28 mai/4 juin 2002 ne laisse apparaître le fait que cette décision aurait un caractère provisoire; elle se présente au contraire comme une décision ordinaire, dont rien n'indique qu'elle n'est pas définitive. Elle est donc entrée en force et contrairement à une décision provisoire, susceptible par nature d'être réexaminée - elle ne peut être reconsidérée en l'absence de faits nouveaux au sens des règles relatives à la procédure de révision.
aa) Dans le souci d'être complet, il convient de procéder ici à quelques rappels. Une décision administrative déployant des effets durables peut être l'objet de divers types de modifications. En premier lieu, celle-ci peut être adaptée à une situation de fait nouvelle; la rente AI est corrigée à la hausse, pour tenir compte d'une modification du taux d'invalidité. On parle alors de réexamen (voir art. 22 al. 1 RPAS, qui précise que les décisions concernant les avances sont prises jusqu'à changement de la situation financière ou personnelle du bénéficiaire) ou - lorsque cette modification intervient sur requête - de demande de nouvel examen. Par ailleurs, il peut s'avérer après coup que la décision en question reposait sur un état de fait erroné; l'une ou l'autre des parties pourrait alors faire valoir des faits nouveaux (à savoir des faits antérieurs à la décision, mais découverts par la suite) ou des preuves nouvelles, ce qui obligerait alors l'autorité à procéder à la révision de celle-ci (on se trouve dans une telle hypothèse de révision dans le cas de l'art. 21 al. 3 RPAS, qui traite du cas dans lequel le bénéficiaire tait des faits importants ou dissimule des pièces utiles; à titre d'exemple, voir aussi ATF 122 V 21, consid. 2a; 138, consid. 2c; 115 V 186, consid. 2c et les références citées par ces arrêts, ainsi que TA, arrêt du 11 janvier 1999, PS 1998/0143). Enfin, lorsque les conditions de la révision ne sont pas réalisées, l'autorité administrative compétente en matière d'assurances sociales peut également reconsidérer une décision formellement entrée en force, si celle‑ci se révèle sans nul doute erronnée et que la rectification revêt une importance notable (ATF 117 V 12, consid. 2a et les références citées); en matière d'assurances sociales, tant la révision que la reconsidération sont réglées désormais à l'art. 53 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales, entrée en vigueur le 1er janvier 2003.
bb) Dans le cas d'espèce, l'on ne se trouve pas en présence d'une situation qui justifie un réexamen. En réalité, le BRAPA avait pour pratique d'établir les avances de l'année en cours en fonction des comptes de l'activité indépendante du recourant ou de son conjoint de l'année précédente; modifier les avances en fonction de la comptabilité de l'année en cours ne constitue pas une adaptation de la décision à une nouvelle situation de fait, mais bien plutôt un changement de pratique quant à la base de calcul déterminante. Cette remarque montre également que l'on ne se trouve pas en présence de faits nouveaux justifiant une révision; la comptabilité de l'année 2002, établie en 2003 ne constitue en effet pas un fait ou une preuve qui existait au moment de la décision rendue les 28 mai/4 juin 2002. Enfin, en l'absence de base légale, le Tribunal administratif retient qu'il n'y a pas lieu de transposer la notion de reconsidération du droit des assurances sociales dans le domaine des prestations sociales.
En substance, l'on a donc affaire à un problème de sécurité du droit. La requérante s'est vue allouer des prestations dans le cadre de la décision de 2002, sur la base des comptes 2001, cela sans aucune réserve, précisant que l'avance serait accordée à titre provisoire; la requérante était dès lors fondée à comprendre celle-ci comme un versement définitif qui ne serait pas remis en cause lors du dépôt des comptes 2002. Ainsi, en tant qu'elle corrige après coup la décision antérieure, soit s'agissant des avances versées de février 2002 à janvier 2003, la décision du 30 octobre 2003 doit être annulée; il en va de même de la restitution demandée, dès lors que les prestations versées ne l'ont pas été indûment, mais au contraire sur la base d'un titre juridique.
En revanche, la situation est différente pour l'année 2003; une décision provisoire de refus pouvait être prise sur la base des comptes 2002, la question devant être réexaminée sur la base des comptes 2003, aux fins de rendre une décision définitive à cet égard. S'agissant de cet aspect, il est d'ailleurs expressément réservé dans la décision attaquée (il n'y a au surplus pas lieu d'exiger d'emblée la restitution des trois avances de 1'400 fr. versées entre février et avril 2003, avant même que le BRAPA n'ait examiné les comptes 2002; en effet, une restitution ne devrait être envisagée que sur la base d'une décision définitive). Au demeurant, on pourrait imaginer que les comptes 2003 soient plus défavorables, ce qui devrait alors amener le BRAPA à rendre une décision définitive dans laquelle il allouerait des prestations, respectivement fixerait des prestations provisoires pour 2004.
2. Il résulte des considérations qui précèdent que le recours doit être admis, la décision attaquée étant réformée en ce sens que la restitution demandée à concurrence de 16'724 fr. est supprimée, le refus provisoire de prestations à compter de mai 2003 étant en revanche confirmé.
Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 15 al. 2 RPAS).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue par le BRAPA le 30 octobre 2003 est réformée en ce sens que la restitution d'une somme de 16'724 fr est supprimée, le refus provisoire de prestations, à compter de mai 2003 étant en revanche confirmé.
III. Il n'est pas prélevé d'émolument.
jc/Lausanne, le 29 décembre 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.