CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 janvier 2004
sur le recours interjeté par A. X.________, domiciliée àY.________, représentée par sa mère B. X.________, à Z.________
contre
la décision du Centre social intercommunal de Montreux, du 29 septembre 2003, lui refusant les prestations de l'aide sociale vaudoise.
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Composition de la section: M. Pierre-André Marmier, président; M. Edmond C. De Braun et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. A. X.________, originaire d'Emmen (LU), est née le 3 octobre 1983. Elle a six frères et sœurs.
La famille X.________ a vécu en Grèce, pays dans lequel le père de A. X.________ et quatre de ses enfants sont toujours domiciliés. En revanche, sa mère ainsi que ses frères C. X.________ et D. X.________ sont revenus en Suisse et ont pris domicile à Z.________. Pour sa part, A. X.________ s'est installée avec les membres de sa famille dans cette dernière ville le 1er août 2002, en provenance de Grèce.
B. Le 19 septembre 2003, par l'intermédiaire de sa mère, A. X.________ s'est adressée au Centre social intercommunal de Montreux pour solliciter une aide financière afin de suivre des cours de langues dispensés par l'école privée Logo, à Montreux durant une année à compter du mois de septembre 2003. Dans son courrier, B. X.________ explique que sa fille a obtenu sa maturité en Grèce, en été 2002, et qu'elle envisage de s'inscrire à l'Ecole du tourisme, à Sierre, laquelle ne pouvait néanmoins l'accueillir que si elle maîtrisait parfaitement le français et l'anglais. C'est donc dans la perspective d'apprendre le français, et de perfectionner ses connaissances en anglais que A. X.________ fréquente l'école Logo. Elle ajoute que les frais d'écolage d'un montant total de 11'900 fr. pour une année sont pris en charge à concurrence de 8'400 fr. par la Commission des bourses d'études du canton de Zoug. En conclusion , par l'intermédiaire de sa mère, A. X.________ requiert des prestations de l'aide sociale vaudoise pour ses frais d'entretien et de logement.
Par décision du 29 septembre 2003, le Centre social intercommunal de Montreux a rejeté la demande aux motifs que l'aide sociale vaudoise ne pouvait pas être attribuée à des étudiants.
C. C'est contre cette décision que, toujours représentée par sa mère, A. X.________ a recouru auprès du Tribunal administratif, le 13 octobre 2003. Elle reprend pour l'essentiel les motifs développés à l'appui de sa requête d'aide financière, en précisant qu'elle-même est également au bénéfice de l'aide sociale, dans le canton de Zoug, depuis le mois de mars 2003. Elle ajoute encore que la commune d'origine de sa fille l'a soutenue financièrement pendant une année, et qu'elle pourrait encore l'aider durant une deuxième année. Elle en déduit que si le canton de Vaud lui versait les prestations d'aide sociale, celles-ci pourraient être récupérées auprès de la commune d'Emmen (LU). Elle conclut formellement à l'annulation de la décision du Centre social intercommunal de Montreux, en sollicitant derechef la couverture des frais d'entretien et de logement de sa fille A. X.________.
Le Centre social régional de Montreux s'est déterminé par lettre du 23 octobre 2003, accompagnée d'un lot de pièces, en confirmant sa décision du 29 septembre 2003.
Enfin, B. X.________, par lettre du 3 décembre 2003, a informé le Tribunal administratif du fait que sa fille recherchait du travail sans succès jusqu'à maintenant et que la situation financière de la famille était très difficile.
Considérant en droit:
1. La loi fédérale sur l'assistance des Suisses de l'étranger, du 21 mars 1973, prévoit (art. 3) que "si des Suisses de l'étranger ayant résidé à l'étranger durant trois ans au moins doivent être assistés après leur retour en Suisse, la Confédération assume les frais pendant trois mois au plus à compter de la date du retour".
La recourante invoque cette disposition, mais en vain dès lors qu'elle se trouvait en Suisse depuis plus d'une année à la date à laquelle la décision entreprise a été rendue.
2. a) La Constitution fédérale (Cst) ne reconnaît un droit à la formation que dans la forme réduite de la garantie de son art. 19, lequel consacre le droit à un enseignement de base suffisant et gratuit. Le Tribunal fédéral a non seulement refusé de reconnaître l'existence d'un droit à la formation qui irait au-delà de cette garantie minimale (ATF 103 Ia 369, en partic. p. 377), mais refusé de déduire un tel droit d'autres droits fondamentaux, comme la liberté personnelle (ATF 114 Ia 216; 121 I 22) ou la liberté économique (ATF 125 I 173). La Suisse n'a pas non plus ratifié le Protocole additionnel n° 1 à la CEDH, dont l'art. 2 garantit le droit à l'instruction. Les seules bases sur lesquelles pourrait se fonder un certain droit à la formation sont donc celles, plutôt faibles, des buts mentionnés, d'une part à l'article 13 paragraphe 1er du Pacte international relatif aux droits sociaux, économiques et culturels - conclu à New-York le 16 décembre 1966 et entré en vigueur pour la Suisse le 18 septembre 1992 (RS 0.103.1) - qui prévoit que les parties reconnaissent le droit de toute personne à l'éducation (son paragraphe 2 disposant que l'enseignement est obligatoire et accessible gratuitement à tous), d'autre part à l'art. 41 al. 1 lit. f Cst, qui prévoit, au chapitre des buts sociaux poursuivis par la Confédération et les cantons, que ceux-ci s'engagent, en complément de la responsabilité individuelle et de l'initiative privée, à ce que les enfants et les jeunes ainsi que les personnes en âge de travailler puissent bénéficier d'une formation initiale et d'une formation continue correspondant à leurs aptitudes (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, p. 695; Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Stämpfli 2002, p. 115, note 13, et p. 147).
La Constitution fédérale consacre par contre clairement un droit à l'aide sociale. Entré en vigueur le 1er janvier 2000, l'art. 12 Cst dispose que "quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine". Auparavant, la jurisprudence et la doctrine considéraient le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans le besoin (ATF 121 I 367 consid. 2b p. 371). L'art. 12 Cst pose maintenant le principe du droit à des conditions minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention justiciable à des prestations positives de la part de l'Etat. Ce droit traduit ainsi une nouvelle responsabilité qui incombe à l'Etat et non à la société civile, la Constitution ne garantissant pas de mener une vie décente mais un minimum d'assistance sociale de la part des collectivités publiques compétentes. Ce droit est garanti à toute personne physique dans le besoin, indépendamment de sa nationalité ou de son statut au regard de la police des étrangers. Concrètement, le droit à des conditions minimales d'existence n'est violé que lorsque l'Etat refuse toute aide à une personne dans le besoin ou lorsque l'aide fournie n'atteint pas le minimum nécessaire à la satisfaction des besoins humains élémentaires. Le contenu de ce droit est défini par le législateur - fédéral, cantonal et communal - à qui il incombe d'adopter les règles en matière de sécurité sociale définissant le minimum nécessaire et posant les conditions auxquelles cette aide est fournie, en quoi elle consiste et quel est le montant des prestations pécuniaires. (ATF 122 II 193 consid. 2; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, p. 685 ss; Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Stämpfli 2002, notam. p. 17 ss et 157 ss).
b) Dans le canton de Vaud, l'aide sociale telle que conçue par le législateur a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (art. 3 al. 1er LPAS). Celles-ci sont subsidiaires à l'aide que la famille doit apporter à ses membres (art. 1er LPAS) ainsi qu'aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des assurances sociales, mais peuvent être, le cas échéant, versées en complément (art. 3 al. 2 LPAS). L'aide est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables et doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement (art. 17 LPAS). D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, in BGC, printemps 1977, p. 758 ss). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressée et des circonstances locales; l'aide doit s'adapter aux changements de circonstances et être allouée dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (devenu Département de la santé et de l'action sociale), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS et 10 RPAS).
c) Ces dispositions, édictées sous forme de directives dans le "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" (ci-après: le recueil d'application), vont dans le sens de celles éditées par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS; respectivement: normes CSIAS), qui tendent à assurer aux bénéficiaires de l'aide, non seulement le minimum vital, soit la couverture des besoins fondamentaux englobant toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage, mais aussi le minimum social visant à leur donner la possibilité de participer à la vie active et sociale en favorisant la responsabilité et l'effort personnels. Ainsi, à teneur du recueil, en complément au forfait 1 correspondant au minimum vital, le forfait 2 est-il destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale, permettant aux bénéficiaires d'acquérir ou d'assurer une marge de manoeuvre dans l'acquisition de biens et de services, par exemple en matière d'activités sportives et culturelles, de déplacements ou également de formation (recueil, ch. II-3.4 et II-3.6). Le recueil précise que les prestations de l'aide sociale sont subsidiaires par rapport à l'aide privée, ainsi qu'aux autres prestations sociales fédérales (AVS, AI et prestations complémentaires, assurance-chômage, prévoyance professionnelle, etc.), mais également cantonales (par exemple le revenu minimum de réinsertion), dont pourrait bénéficier la personne qui ne peut pourvoir à son entretien par ses propres moyens (cf. art. 3 al. 2 LPAS et normes CSIAS 12/2000, A.4).
3. Le droit positif ne prévoit pas, en faveur de la personne qui poursuit des études ou une formation, de droit à l'aide sociale.
a) S'il est admis que le droit constitutionnel à l'aide sociale comprend la couverture des frais de formation (Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2ème édition, 1999, p. 148; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., 1999, p. 436 ss; Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la LPAS, BGC printemps 1977, p. 758; directives CSIAS H.6), l'on ne saurait perdre de vue que l'aide sociale reste, comme exposé ci-dessus, fondée sur le principe de la subsidiarité. L'on en déduit non seulement qu'il incombe à la personne désireuse d'entreprendre ou de poursuivre des études de chercher à financer sa formation ou son perfectionnement professionnels par d'autres sources, telles que contributions des parents, bourses d'études, prestations de l'assurance-chômage ou de l'assurance-invalidité (cf. directives CSIAS, H.6), mais également qu'il fasse tout ce qui est en son pouvoir pour subvenir lui-même à ses besoins - principe que la doctrine allemande synthétise sous le vocable de "Selbsthilfe" (Wolfers, Grundriss des Sozialhilferechts, éd. 1995, p. 71) -, ce qui implique de tenir compte de la capacité de gain de l'intéressé.
b) Dans le canton de Vaud, l'allocation d'une aide à la formation doit être décidée sur la base de la réglementation en matière de bourses, l'aide sociale n'ayant pas à corriger des règles insatisfaisantes en matière de prise en charge des frais de formation (recueil, ch. II-7.1; Tribunal administratif, arrêt PS 2001/0098 du 11 septembre 2001; dans ce même sens, Wolffers, éd. 1995, op. cit., note 106, p. 148). Les autorités d'application et la jurisprudence du Tribunal de céans en ont déduit que le soutien financier de l'Etat aux personnes qui entreprennent un apprentissage ou des études dont elles ne peuvent pas, avec l'aide de leur famille, supporter les frais, est régi de manière exhaustive par la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAE; RSV 4.1.F). En d'autres termes, il n'y a d'aide étatique à la formation que par le biais de l'octroi d'une bourse, celle-ci étant réputée, lorsque les conditions de son octroi sont remplies, assurer un soutien suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à la formation professionnelle (art. 2 LAE; Tribunal administratif, arrêts 1998/0172 du 11 octobre 1999, BO 1999/0112 du 16 février 2000). L'aide sociale ne pouvant se substituer à une décision de refus de l'Office cantonal des bourses, le requérant est dès lors renvoyé, à teneur du recueil d'application (ch. II-7.2), à présenter une demande à des fonds publics ou privés, tels ceux répertoriés dans le Registre des fonds édité par la Société vaudoise d'utilité publique. De manière constante, la jurisprudence a donc retenu qu'une bourse d'études tenue pour insuffisante ne pouvait être complétée par des prestations d'aide sociale (Tribunal administratif, arrêts PS 1993/0325 du 28 juin 1994, 1994/0136 du 12 septembre 1994, 1994/0385 du 5 décembre 1994, 1996/0176 du 16 janvier 1997, 1997/0094 du 11 novembre 1997, 1998/0036 du 8 mai 1998, 1998/0057 du 8 mai 1998, 2001/0098 du 11 septembre 2001).
c) Certes, le recueil d'application prévoit-il le cas d'aides "exceptionnelles ou extraordinaires", lesquelles sont accordées "lorsque les demandes d'aide ne sont pas prévues et/ou exclues par le recueil" (recueil d'application, ch. II-1.2), directive sur laquelle l'autorité intimée s'est précisément fondée pour requérir du SPAS qu'il consente à allouer l'aide sociale à la recourante.
Il appert cependant que la seule disposition légale sur laquelle cette directive pourrait trouver appui est l'art. 18 LPAS, à teneur duquel "exceptionnellement, lorsque les circonstances le justifient, l'aide sociale peut comporter, pour un temps déterminé, les moyens propres à permettre à l'intéressé de recouvrer son indépendance économique". Les travaux préparatoires ne circonscrivent pas le champ d'application de cette norme, se bornant à préciser qu'une telle aide exceptionnelle a pour but de permettre le traitement de cas particuliers dans un but de prévention, afin d'éviter, par un appui adéquat et en temps opportun, qu'une personne ne devienne ultérieurement un "cas social" (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la LPAS, in BGC, printemps 1977, p. 758). Le Tribunal de céans a d'abord rattaché exclusivement cette disposition au cas des indépendants (arrêt PS 1996/0340 du 4 mars 1977), avant de considérer, non sans laisser la question ouverte, qu'une telle restriction n'apparaissait pas exacte dès lors que les termes "indépendance économique" n'ont pas le même sens que ceux "d'activité indépendante", mais désignent plutôt l'un des buts mêmes de l'aide sociale qui est de restaurer l'indépendance économique dans un sens général (arrêt PS 1999/0066 du 9 septembre 1999, et les références citées). Quoiqu'il en soit, en matière d'aide à la formation - seule en cause en l'espèce -, il ne saurait logiquement s'agir pour le requérant de "recouvrer" une indépendance économique, au sens de l'art. 18 LPAS, mais bien plutôt d'en "acquérir" une, au terme d'une formation propre à assurer son insertion professionnelle. Ainsi, cette disposition n'est-elle pas applicable au cas de l'étudiant, ni ne s'avère donc propre à prendre le pas sur les règles déduites en pareil cas du seul principe de subsidiarité, telles qu'invoquées par le SPAS et l'autorité intimée.
4. Toutefois, il n'est pas exclu d'allouer l'aide sociale à un étudiant pour lui permettre de poursuivre une formation lorsque celle-ci est conçue comme un moyen d'intégration sociale et lorsque l'intéressé se trouve dans le dénuement en raison de circonstances particulières ou dans l'attente d'une couverture de sa formation par des prestations d'autres institutions, telle l'assurance-invalidité.
a) La CSIAS - aux recommandations de laquelle se rallie la doctrine dominante (Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2ème éd., 1999, p. 148; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., 1999, p. 436 ss) - retient en effet que l'assistance des personnes dans le besoin (c'est-à-dire l'aide sociale au sens large), pour fondée qu'elle soit sur le principe de la subsidiarité, se doit d'assurer aux bénéficiaires, non seulement le minimum vital - soit la couverture des besoins fondamentaux englobant toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage -, mais aussi le minimum social visant à leur donner la possibilité de participer à la vie active et sociale en favorisant la responsabilité et l'effort personnels, notamment par des mesures favorisant l'intégration sociale et l'insertion professionnelle (directives CSIAS 12/2000, A.1 et A.6).
D'une manière générale, il est à ce dernier titre recommandé aux organes d'aide sociale, responsables de l'insertion professionnelle des personnes demandant de l'aide, de collaborer avec les milieux politiques et économiques sur les plans local, régional et cantonal, par la mise en place d'un éventail de mesures appropriées (directives CSIAS, D.1 et D.3). Il est également précisé que les contributions ayant un caractère de subvention, telles que les bourses d'études, sont distinguées de l'aide sociale proprement dite: situées en amont de l'aide sociale, elles ont justement pour but d'empêcher que les couches de la population à faible revenu tombent dans la dépendance de l'aide sociale (directives CSIAS, G.3, se référant sur ce point à un arrêt non publié du Tribunal fédéral du 26 août 1998).
b) En particulier, traitant de la formation et du perfectionnement professionnel, les directives CSIAS retiennent bien que l'aide sociale - en vertu du principe de la subsidiarité - n'a à accorder de contributions que si ces mesures ne peuvent pas être financées par d'autres sources, telles que bourses, contributions des parents, prestations de l'assurance-chômage ou invalidité, moyens provenant de fonds. La formation initiale - qui nous occupe précisément en l'espèce - relève en principe de l'obligation d'entretien des parents, obligation qui persiste au-delà de la majorité de l'enfant, à teneur de l'art. 277 al. 2 CC, dans le cas où une personne majeure est restée sans formation appropriée. Par contre, s'il est impossible d'exiger des parents de subvenir à l'entretien et si les revenus (salaires, bourses, prestations de fonds et de fondations) ne suffisent pas à couvrir l'entretien et les dépenses liées à la formation, la CSIAS admet que l'autorité d'aide sociale puisse décider de verser une aide complémentaire, faculté précisément prévue à l'art. 3 al. 2 in fine LPAS. Les contributions à une seconde formation ou à un recyclage professionnel ne peuvent quant à elles être versées, dans la règle, que si la formation initiale ne permet pas de réaliser un revenu assurant l'existence et s'il est probable que la mesure envisagée permettra, indépendamment des préférences personnelles, d'atteindre cet objectif (directives CSIAS, H.6).
c) En l'espèce, la formation envisagée par la recourante ne peut être qualifiée de mesure d'intégration sociale indispensable à l'acquisition d'une autonomie financière. C'est un choix personnel de la recourante que celui de s'inscrire à l'école Logo dont, soit dit en passant, les frais d'écolage apparaîssent particulièrement élevés.
Selon la jurisprudence du Tribunal administratif (voir arrêts PS 2002/0082 du 5 mars 2003, PS 2002/0032 du 7 mai 2003 et PS 2002/0025 du 18 août 2003), celui qui effectue des études ne peut pas prétendre à des prestations d'aide sociale. La recourante est en mesure d'exercer une activité lucrative afin d'assurer son entretien de sorte qu'il lui incombe de mettre en valeur cette capacité de gain avant d'avoir recours à l'aide sociale, laquelle n'est destinée qu'à mettre fin à des situation d'indigence.
5. Vu ce qui précède, c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé d'allouer des prestations d'aide sociale vaudoise en faveur de la recourante. Sa décision doit être confirmée ce qui conduit au rejet du recours.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 29 septembre 2003 par le Centre social intercommunal de Montreux est maintenue.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
jc/Lausanne, le 26 janvier 2004
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint