CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 14 avril 2003
sur le recours interjeté par A.________, ********, à ********
contre
la décision du Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage (ci-après: le Service de l'emploi) du 14 octobre 2002 (droit aux indemnités de chômage).
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Composition de la section: M. Pierre-André Marmier, président; M. Jean-Pierre Tabin et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffier: M. Gilles-Antoine Hofstetter
Vu les faits suivants:
A. A.________, né le 4 janvier 1963, a travaillé auprès de l'association X.________ (ci-après: X.________) et de Y.________ (ci-après: Y.________) depuis 1998 en qualité d'interprète‑médiateur culturel. Cette activité était exécutée sur appel. Par lettre du 19 août 2002, X.________ a indiqué, par la plume de B.________, à l'autorité intimée que A.________ n'avait effectué aucune intervention en 2002. Par lettre du 20 août 2002, le Y.________ a indiqué, par la plume de Monsieur C.________, que A.________ n'avait effectué aucune mission au cours de l'année 2002.
B. A.________ a présenté le 22 avril 2002 une demande d'indemnité de chômage à compter du 15 avril 2002. La Caisse publique cantonale de chômage (ci-après: la Caisse) a refusé en date du 22 juin 2002 d'accorder une couverture chômage à l'intéressé. Cette décision retenait en bref que A.________ était toujours sous contrat de travail en qualité d'interprète auprès de Y.________ et de X.________, que son contrat de travail n'était pas résilié à ce jour et qu'il n'était donc pas partiellement sans emploi au sens de l'art. 10 al. 1 paragr. 2 LACI.
C. A.________ a recouru contre cette décision par courrier non daté auprès du Service de l'emploi. Le recourant relevait notamment qu'il réalisait la condition prévue par l'art. 10 al. 1 paragr. 2 LACI étant donné qu'il n'était sous contrat avec aucune institution du moment. En outre, exerçant une activité sur appel, il n'était pas en mesure de se lier "par contrat écrit à une ou autre institution quelconque". A.________ faisait également valoir qu'il était non seulement partiellement sans emploi, mais "totalement sans". Celui-ci signalait enfin avoir travaillé et même cotisé à l'assurance-chômage malgré une interdiction d'exercer un emploi.
D. Par décision du 23 août 2002, la Caisse a remplacé et annulé sa décision du 22 juin 2002. Dans sa nouvelle décision, la Caisse a refusé une nouvelle fois d'accorder des prestations de chômage à A.________. A l'appui de cette seconde décision, la Caisse exposait que A.________ ne remplissait pas les conditions de l'art. 40 OACI étant donné que son salaire maximum moyen ascendait à 210 fr. mensuel.
A.________ a donné suite à la décision rectificative précitée par lettre du 30 août 2002, dont on extrait le passage suivant :
"...
Il est à vous rappeler que j'ai recouru contre votre décision du 22 juin 2002 (...)
Cette nouvelle décision datée du 23 août 2002, reçue le 27 août 2002, est considérée comme un abus administratif caractérisé de votre part, sans autre. Car tout en étant mis au courant du recours engagé, en respectant les délais légaux, contre votre première décision, et sans même attendre la décision de l'instance juridique chômage que vous outre passée.
Vous annulez la décision du 22 juin 2002 en question, et de surplus vous la remplacez par la nouvelle, à la base de l'article 23 LACI et 40 OACI, que je conteste d'emblée sur la forme et le fond. De plus, parce qu'ils réunissent pas toutes les conditions, pour rendre une décision négative.
D'une, je vous informe, que dans votre réponse le 30 juillet 2002 à l'instance juridique chômage, vous avez déclaré que vous êtes en attente d'un complément d'information concernant ma durée de travail. Or je vous ai versé tous les documents nécessaires, et pendant notre entretien, je vous ai détaillé la nature de mon travail.
Donc à partir de mes fiches de salaire, vous pouvez savoir exactement ma durée de travail. Ce qui explique la légèreté par laquelle une décision négative a été prise à mon encontre le 22 août 2002.
De deux, je n'ai pas l'attention de recourir contre cette nouvelle décision. Par contre, je la verse ainsi que cette lettre dans le dossier déjà en examen à la 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, pour en tirer tout effet juridique, ceci dans le respect des dix jours imparti par cette même instance dans leur courrier du 23 août 2003.
Enfin, il appartient au Service de l'emploi de prendre une décision concernant mon recours
..."
E. Par lettre du 11 septembre 2002, le Service de l'emploi a rappelé à A.________ que la décision du 23 août 2002 annulait et remplaçait celle du 22 juin 2002, qu'il avait initialement contestée. Le Service de l'emploi a également invité le recourant à lui faire savoir s'il entendait maintenir son opposition contre la nouvelle décision. Il l'a enfin averti que sans nouvelles de sa part dans un délai de dix jours, son recours serait déclaré irrecevable.
Par décision du 14 octobre 2002, le Service de l'emploi a rayé la cause du rôle. En substance, celui-ci a retenu que A.________ avait été rendu attentif au fait que son recours serait rayé du rôle s'il ne donnait pas de nouvelles dans le délai qui lui avait été imparti. L'intéressé n'ayant pas répondu à cette interpellation, le recours s'avérait dès lors être sans objet.
C'est contre cette décision que A.________ a recouru auprès du tribunal de céans en date du 11 novembre 2002. En substance, il réclame l'annulation pure et simple de la décision rectificative du 23 août 2002.
F. Par avis du 14 novembre 2002, le juge instructeur a fixé au Service de l'emploi un délai au 5 décembre 2002 pour déposer sa réponse. Dans le même délai, la Caisse et l'office régional de placement ont été invités à lui faire part de leurs observations éventuelles. Ce dernier a répondu le 6 décembre 2002 en déclarant s'en remettre à justice. L'autorité intimée a pour sa part déposé en date du 3 décembre 2002 sa réponse, dont on tire l'extrait suivant :
"...
Par la décision querellée, nous avons rayé la cause, sans procéder sur le fond, et ce pour les raisons suivantes :
D'une part, par courrier du 30 août 2002 adressé à la caisse CPCVC, dont nous avons reçu copie, le recourant a annoncé qu'il n'avait pas l'intention de recourir à l'encontre de la décision rectificative rendue par ladite caisse. D'autre part, l'assuré n'a donné aucune suite à notre courrier du 11 septembre 2002, par lequel nous lui demandions s'il entendait maintenir son opposition initiale contre la nouvelle décision, lui précisant que sans nouvelles et motivation de sa part dans le délai imparti, son recours serait déclaré irrecevable.
..."
L'autorité intimée a déclaré au surplus s'en remettre à justice.
A.________ a encore, en date du 31 décembre 2002, formulé d'ultimes observations et produit un certain nombre de pièces à l'appui de celles-ci.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai légal de 30 jours fixé par l'art. 103 al. 2 de la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et d'indemnité en cas d'insolvabilité (ci‑après : LACI), le recours est recevable à la forme. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Le tribunal se penchera, à titre liminaire, sur la validité de la décision rectificative du 23 août 2002. Il ressort du dossier que cette décision a été émise par la Caisse alors que le Service de l'emploi avait été saisi d'un recours contre la décision initiale du 22 juin 2002. Il s'agit dès lors d'examiner si la Caisse était habilitée à rendre une nouvelle décision remplaçant et annulant sa décision du 22 juin 2002, alors qu'un recours était pendant contre cette dernière.
Selon la doctrine, lorsqu'une autorité de recours a été saisie, aucune autre autorité ne peut en principe traiter de la décision en cause. On dit, dès lors, que le recours a un effet dévolutif. Le principe s'applique pleinement devant les instances de recours : une autorité de recours inférieure ne peut plus modifier sa décision lorsque l'autorité supérieure est saisie. Cependant, ce principe ne s'applique que fort mal par rapport à l'autorité administrative qui a pris la décision d'un tel recours. En effet, on doit admettre que l'autorité devrait pouvoir revenir sur une décision dont elle se rend compte, lors d'un recours, qu'elle est erronée, surtout lorsqu'elle n'a déployé encore aucun effet (Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 1991, Bâle, p. 269).
En l'occurrence, il n'est pas contesté que la Caisse est une autorité administrative au sens où l'entend l'auteur précité. Aussi, force est d'admettre qu'elle était habilitée à revenir sur sa décision initiale, alors même qu'un recours était pendant auprès du Service de l'emploi, ce d'autant plus que ladite décision n'avait encore déployé aucun effet. Il ressort ainsi de ce qui précède que la Caisse a valablement rectifié sa décision initiale du 22 juin 2002 en la remplaçant par la décision du 23 août 2002.
3. Il convient ensuite d'examiner le bien-fondé de la décision querellée par laquelle l'autorité intimée a rayé la cause du rôle, sans procéder sur le fond. A l'appui de cette décision, l'autorité intimée expose que le recourant a lui-même annoncé qu'il n'avait pas l'intention de recourir à l'encontre de la décision rectificative rendue par la Caisse et qu'il n'a, en outre, donné aucune suite à une lettre du 11 septembre 2002, aux termes de laquelle la Caisse lui demandait s'il entendait maintenir son opposition initiale contre la nouvelle décision, en lui précisant que sans nouvelles et motivation de sa part dans le délai imparti, son recours serait déclaré irrecevable.
Le recourant a effectivement signalé à la Caisse, par lettre du 30 août 2002, n'avoir pas l'intention de recourir contre la décision rectificative du 23 août 2002. Cette seule indication n'est toutefois pas, à elle seule, de nature à emporter la conviction du tribunal. L'autorité de céans ne peut en effet se borner à tenir compte des déclarations d'un recourant à la lettre en les interprétant stricto sensu mais elle se doit de les déchiffrer à la lueur du contexte dans lequel elles ont été émises. Or, en l'espèce, l'on observe que le recourant était manifestement en désaccord avec la décision rectificative prise par la Caisse. Il a d'ailleurs exprimé sans ambiguïté son veto à l'encontre de celle-ci en affirmant, également dans sa lettre du 30 août 2002, qu'il la contestait "d'emblée sur la forme et sur le fond". Il convient donc, indépendamment des déclarations contradictoires du recourant, de rechercher quelle a été la réelle volonté de celui-ci ou, à défaut, dans quelle mesure l'autorité intimée lui a donné la possibilité de préciser ses intentions au sujet d'un éventuel recours contre la décision rectificative du 23 août 2002.
On relève à cet égard que l'autorité intimée a attiré l'attention du recourant, par lettre du 11 septembre 2002, sur le fait que la décision du 22 juin 2002 avait été annulée et remplacée par celle du 23 août 2002. D'autre part, en invitant expressément le recourant à lui faire savoir s'il entendait maintenir son opposition contre cette nouvelle décision, l'autorité intimée lui a permis de prendre position sur la nouvelle décision.
Dans ces circonstances, en ne donnant pas suite à l'interpellation du Service de l'emploi, le recourant a donc implicitement renoncé à déposer un recours contre la nouvelle décision, ceci alors même qu'il avait été dûment averti des conséquences d'un éventuel silence de sa part sur ce point.
Force est dès lors d'admettre que la cause a été valablement rayée du rôle en raison de l'absence de recours déposé par l'intéressé. Partant, pour ce motif déjà, le recours doit être rejeté.
4. L'on examinera par surabondance la validité matérielle de la décision rectificative du 23 août 2002. Selon l'art. 40 al. 1 OACI, le gain n'est pas assuré lorsque, durant la période de référence, il n'atteint pas mensuellement 500 fr. ou 300 fr. pour les travailleurs à domicile. Les gains résultant de plusieurs rapports de travail s'additionnent.
Est réputé gain assuré le salaire déterminant au sens de la législation sur l'AVS obtenu normalement au cours d'un ou plusieurs rapports de travail durant une période de référence. Le salaire de base entre notamment dans le gain déterminant. Si le salaire est payé à l'heure, les allocations de vacances et pour jours fériés incluses dans le salaire horaire ne sont pas prises en compte (Circulaire du SECO relative à l'indemnité de chômage, Bern, Janvier 2002, C 1-C 2).
En l'espèce, il ressort des pièces versées au dossier que le recourant n'a perçu aucun salaire durant la période de référence, soit au cours des 6 derniers mois précédant le début du délai cadre relatif à la période d'indemnisation. Cela étant, l'autorité intimée a, pour sa part, calculé la moyenne maximum des gains, déduction faite du salaire afférent aux vacances, en ne tenant compte que des mois au cours desquels le recourant a perçu un revenu. Elle a retenu les montant suivants: 207 fr.70 au mois d'octobre 2000, 166 fr.15 au mois de novembre 2000, 83 fr.10 au mois de janvier 2001, 114 fr.25 au mois de février 2001, 235 fr.40 au mois de juin 2001, et 290 fr.75 au mois de juillet 2001 auprès de l'association X.________. A ces montants s'ajoute un gain de 101 fr.15 au mois d'octobre 2000 et 62 fr.25 au mois de janvier 2001 perçu pour une activité exercée dans le cadre de Y.________, soit une somme globale de 1'260 fr. (1'097 fr.35 + 163 fr.40) et une moyenne mensuelle de 210.15 fr. (1'260 ./. 6). Cette méthode de calcul, la plus favorable au recourant, aboutit à un salaire mensuel moyen encore largement inférieur aux minima prévus par l'art. 40 OACI. L'autorité intimée a par conséquent considéré à bon droit qu'il ne pouvait être donné suite à la demande d'indemnisation présentée par le recourant.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Conformément à l'art. 103 al. 4 LACI, les frais seront laissés à la charge de l'Etat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 14 octobre 2002 par le Département de l'économie, Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais
jc/Lausanne, le 14 avril 2003
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.