CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 mai 1999
sur le recours interjeté par A.________, domicilié rue ********, à Z.________,
contre
la décision du Service social et du travail de la ville de Z.________ du 19 février 1999 (refus de l'aide sociale).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Jean-Pierre Tabin et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. A.________, ressortissant zaïrois, né en 1953, a travaillé au service de diverses institutions d'accueil social avant d'être licencié avec effet au 31 juillet 1994. Il a alors bénéficié des prestations de l'assurance-chômage, de l'aide financière dite "Bouton d'Or" et de l'aide sociale. En 1996 et 1997, le Service social et du travail de la commune de Z.________ (ci-après SST) lui a versé une aide d'un montant global de quelque 30'000 francs à laquelle il n'avait pas droit dès lors qu'il bénéficiait simultanément d'indemnités de l'assurance-chômage ou de l'aide financière dite "Bouton d'Or". Par lettre du 27 novembre 1997 au Service social et du travail, il a reconnu à ce sujet qu'il avait commis un manquement en ne révélant pas ce cumul de prestations. De son côté, le SST a relevé qu'il avait omis de faire signer à l'intéressé une déclaration de cession de ses droits aux indemnités susmentionnées, ce qui aurait permis d'éviter le versement d'un indu. Par lettre du 12 mars 1998, le SST a exigé de M. A.________ le remboursement de cet indu par acomptes mensuels de 289 francs à retenir sur les prestations ultérieures. Ce montant était constitué par la part des prestations correspondant à l'argent de poche, par 150 francs, aux télécommunications, par 90 francs, et aux frais de transport, par 49 francs.
En novembre 1998, M. A.________ a été l'objet d'une procédure d'expulsion d'un appartement qu'il occupait à Z.________, cela en raison d'un défaut de paiement du loyer. Il a alors tenté d'obtenir un sursis à l'expulsion en produisant un ordre de paiement bancaire, portant sur un montant de quelque 8'000 francs en faveur du bailleur, qui n'a en réalité pas été exécuté à défaut d'avoirs en compte. Expulsé, il a logé à l'hôtel puis chez un ami.
Par lettre du 11 janvier 1999, M. A.________ a communiqué au SST sa décision de ne plus bénéficier de l'aide sociale. Il exposait que son licenciement avait brisé sa carrière, qu'il était déprimé et attendait un nouvel élan.
Le 12 février 1999, au cours d'un entretien dans les locaux du SST, M. A.________ a sollicité à nouveau l'octroi de l'aide sociale. Il a fait valoir que l'autorité de police des étrangers exigeait de sa part pour le renouvellement de son autorisation de séjour B la production d'une attestation de revenu que seul le SST pouvait lui fournir. Il a déclaré le 19 février 1999 que cette attestation le satisferait même si les prestations qu'elle concernait ne lui étaient pas versées.
Par décision du 19 février 1999, le SST a refusé à M. A.________ les prestations de l'aide sociale en lui déclarant ce qui suit :
"Nous nous référons aux récents entretiens que vous avez eus avec Madame B. Cano, assistante sociale. Nous vous rappelons le contenu de notre lettre du 12 mars 1998 concernant les aides sociales qui vous ont été octroyées entre juin 1995 et mai 1997 et que vous avez indûment perçues. Nous nous référons également à votre correspondance du 11 janvier 1999, par laquelle vous nous informiez de votre souhait de ne plus toucher d'aide sociale. Les précédents que présente votre dossier et les déclarations contradictoires voire mensongères dont vous faites part nous laissent supposer que vous cherchez à abuser de l'aide sociale. C'est pourquoi, au vu de ces élément, nous nous voyons contraints de vous refuser l'octroi des prestations de l'aide sociale, suite à votre demande du 12 février 1999".
M. A.________ a recouru contre cette décision au Tribunal administratif par lettres des 3 et 11 mars 1999 en faisant valoir qu'il ne disposait d'aucun moyen d'existence et que sa déclaration de renonciation du 11 janvier 1999 avait été irrationnelle.
Dans sa réponse du 12 avril 1999, le SST a confirmé sa décision.
Le Tribunal administratif a tenu une audience le 21 avril 1999. A cette occasion, le recourant a déclaré qu'au moment de renoncer à l'aide sociale, il vivait chez un ami, envisageait d'achever une formation d'éducateur et souhaitait rompre avec son état d'assisté; ce n'est que contraint par des difficultés matérielles qu'il avait été amené à renouveler une demande de prestations. Il a indiqué également qu'il avait recherché en vain du travail auprès d'institutions sociales et d'établissements médicaux. Quant à l'assistante sociale Béatriz Cano, elle a exposé que la déclaration de renonciation du recourant avait été déterminante pour décider du refus de l'aide sociale puisqu'elle ne pouvait s'expliquer que par le fait qu'un véritable besoin des prestations faisait défaut; ce point de vue lui avait été confirmé lorsque le recourant lui avait déclaré qu'il se contenterait d'une attestation à l'intention de l'autorité en matière de police des étrangers même sans que l'aide elle-même ne lui soit octroyée. Le chef de groupe du SST Jean-Pierre Decrevel a ajouté que cette renonciation du recourant avait achevé de faire perdre au SST la confiance qu'il aurait dû éprouver à l'égard du recourant; après avoir perçu indûment les prestations, celui-ci s'était en effet signalé par des déclarations incohérentes ou contradictoires.
Considérant en droit:
1. L'article 3 LPAS prévoit que l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. L'article 23 LPAS précise que la personne aidée est tenue, "sous peine de refus des prestations", d'une part d'accepter le cas échéant des propositions convenables de travail, d'autre part de renseigner l'organe appliquant l'aide sociale sur sa situation personnelle et financière.
Le Tribunal fédéral a consacré récemment un droit fondamental au maintien du minimum vital, découlant implicitement de la Constitution fédérale (ATF 121 I 367). C'est donc à la lumière de ce droit constitutionnel qu'il y a lieu d'interpréter l'art. 23 LPAS. Ainsi un refus de l'aide sociale, même s'il est prévu expressément par cette disposition légale, se trouve soumis aux strictes conditions régissant une atteinte à un droit fondamental: outre une base légale suffisante, on devra exiger que cette mesure corresponde à un intérêt public prédominant, qu'elle respecte le principe de la proportionnalité et, ce qui exclut une application littérale de l'art. 23 LPAS en tant qu'il autorise un refus total des prestations, qu'elle sauvegarde le contenu essentiel du droit fondamental (Wollfers, Grundriss des Sozialhilferechts, 1993, p. 166; Arrêt du Tribunal administratif du 14 septembre 1994 dans la cause PS 94/263).
Appliquant les principes susmentionnés, le Tribunal administratif a nié qu'il soit possible de supprimer totalement l'aide sociale au titre de la sanction d'un manquement isolé commis dans le passé par un requérant (Arrêt PS 94/263 précité). Il a fixé les limites d'une réduction de l'aide sociale aux seules prestations excédant les besoins vitaux essentiels (cf. notamment l'arrêt du Tribunal administratif rendu le 19 août 1996 dans la cause PS 96/0028, qui se réfère à Wollfers, op. cit., p. 168). Il a établi un catalogue de ces prestations pouvant être l'objet d'une suppression, à savoir notamment l'argent de poche et la concession radio-TV, à l'exclusion des frais de transport et de l'abonnement au téléphone (Arrêt du 18 août 1998 dans la cause PS 97/0175).
2. La décision attaquée comporte un refus non pas des prestations excédant ce qui est indispensable mais bien de l'entier de l'aide sociale. Si, on l'a vu, un tel refus n'est pas admissible au titre de sanction, il faut examiner s'il ne constitue pas la parade adéquate à un abus de droit du recourant, comme l'allègue l'autorité intimée.
Selon Wollfers (op. cit., p. 168; Kürzung von Sozialleistungen bei selbstverschuldeter Notlage ?, in Zöf 1988, p. 90 ss), auquel se réfère le Tribunal fédéral dans son arrêt de principe publié in ATF 121 I 367, spéc. 377, l'intangibilité du "noyau" des prestations indispensables n'est pas absolue. Dès lors que celles-ci ne trouvent une justification que là où leur bénéficiaire n'est pas en mesure d'assumer son entretien, elles doivent la perdre lorsqu'une telle situation est délibérément créée par l'intéressé. Que celui-ci refuse un emploi convenable dans le seul but de profiter de l'aide sociale sera ainsi constitutif d'un abus de droit autorisant le refus ou la suppression des prestations.
3. En l'espèce, l'autorité intimée a vu un comportement abusif du recourant dans le fait qu'il avait délibérément renoncé à l'aide sociale en janvier 1999 avant de la solliciter à nouveau un mois plus tard. Qu'il ait déclaré alors qu'il se contenterait d'une attestation de prise en charge par les services sociaux, destinée à l'autorité de police des étrangers, même si les prestations ne lui étaient pas versées, aurait été la confirmation d'un abus de sa part.
En réalité, il n'y a rien d'invraisemblable à ce que le recourant, souhaitant comme d'autres échapper à l'assistance publique et envisageant un nouveau développement personnel, ait de bonne foi déclaré qu'il entendait s'affranchir de l'aide sociale, avant de revenir ultérieurement sur cette affirmation, contraint pas la nécessité. Il est certes troublant que le mobile de ce retour à la situation de requérant n'ait été apparemment que le besoin de démontrer à l'autorité en matière de police des étrangers que les conditions matérielles d'un séjour étaient assurées par l'autorité intimée. On serait en effet tenté d'en déduire qu'en réalité les besoins vitaux du recourant étaient assurés d'une autre manière qu'il n'entendait pas révéler. Mais une telle hypothèse ne trouve aucun appui dans l'état de fait qui résulte tant du dossier que de l'instruction effectuée en audience et rien ne permet d'admettre que le recourant aurait dissimulé des ressources. On ne saurait donc tabler sur le seul caractère insolite de la démarche du recourant pour conclure à unabus de droit. Celui-ci ne se déduit pas davantage du fait que le recourant, pressé de fournir une attestation de l'autorité intimée pour le renouvellement de son autorisation de séjour a déclaré à celle-ci que son aide matérielle pouvait ne pas lui être fournie: aidé par des amis africains et envisageant le soutien provisoire de l'Armée du salut, le recourant pouvait bien mettre au premier plan son droit de séjourner en Suisse sans démontrer par là qu'il n'éprouvait pas effectivement un besoin d'aide sociale.
L'autorité intimée s'est bornée au surplus, dans sa décision et à l'audience du Tribunal administratif, à invoquer l'incohérence ou la contradiction de certains propos du recourant sans désigner ceux-ci. Que le recourant ne s'exprime pas avec clarté, qu'il présente ainsi diverses versions d'un même événement, voire même qu'il mente à son bailleur au sujet du paiement d'un arriéré de loyer dans le but de retarder son expulsion est certes à déplorer. Il n'y a pas pour autant à conclure à l'existence d'un manquement au sens de l'art. 23 LPAS justifiant une réduction des prestations, respectivement une atteinte aussi grave que la suppression du droit à l'aide sociale.
Enfin la référence de l'autorité intimée au prélèvement de prestations indues intervenu en 1996 et 1997 ne saurait justifier aujourd'hui le refus de l'aide sociale. En effet cette circonstance a déjà été prise en compte en 1998 lorsqu'une restitution a été exigée du recourant, sous la forme d'une réduction des prestations courantes et sans qu'une dénonciation pénale n'intervienne.
Au vu de ce qui précède, la décision attaquée se révèle mal fondée et doit être annulée. La cause sera renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle fixe le droit du recourant à l'aide sociale.
4. Au moment de fixer le droit susmentionné, l'autorité intimée sera amenée à examiner à nouveau la question d'une retenue à opérer sur les prestations en faveur du recourant au titre de remboursement de celles qu'il a perçues à tort par le passé ou de sanction du manquement que cette perception a constitué. Sans trancher cette question, on relèvera à son sujet ce qui suit.
L'article 25 al. 1er LPAS prévoit que les personnes qui ont bénéficié de l'aide sociale sont tenues de la rembourser "dans la mesure où leur situation financière ne risque pas d'être compromise par ce remboursement". L'art. 26 al. 1er LPAS précise que le département réclame par voie de décision le remboursement de toutes prestations dues, y compris celles perçues indûment.
Une fois fixé le montant à restituer, qu'il corresponde à des prestations reçues à tort ou non, on peut se demander si, dans le cas où son débiteur demeure au bénéfice de l'aide sociale, il peut faire l'objet d'une compensation avec les prestations courantes. Il s'agirait en effet à la fois de l'acquittement d'une dette, pour laquelle l'aide sociale n'a en principe pas à intervenir, et, selon l'importance de la retenue en cause, d'une atteinte au "noyau" intangible des prestations indispensables.
Que la compensation puisse être ordonnée au titre d'une sanction de manquements ne résout pas toutes difficultés. En effet, on peut se demander si l'art. 23 LPAS constitue une base légale suffisante pour imposer une sorte d'amende au requérant fautif, puisqu'elle n'a été instituée en 1977, soit à une époque où le droit constitutionnel à l'aide sociale n'était pas encore reconnu, que pour permettre le refus entier des prestations. A cela s'ajoute qu'une telle sanction doit être contrôlée à deux égards. Quant à son montant, on ne voit pas que celui-ci puisse entraîner une atteinte à des prestations indispensables: le chiffre II-15-0 du Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise, qui, inspiré des normes (CSIAS (édition novembre 19998, A.8.3), préconise une réduction de 15% d'un forfait mensuel de base, paraît ainsi incompatible avec la sauvegarde du droit constitutionnel (Arrêt du Tribunal administratif du 9 novembre 1998 dans la cause PS 98/0179). Quant à sa durée, on ne voit pas qu'elle puisse être indéterminée (ATF 122 II 193), ni même très longue au point de permettre, comme a dû l'envisager l'autorité intimée en ce qui concerne la dette du recourant d'un montant de quelque 30'000 francs, que l'intéressé demeure sanctionné durant une dizaine d'années.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 19 février 1999 par le Service social et du travail de la ville de Z.________ est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour statuer à nouveau.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
ml/Z.________, le 4 mai 1999
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint