TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 août 2025
Composition
M. Guillaume Vianin, président; Mme Danièle Revey et M. André Jomini, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me Gaétan Bohrer, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la population, à Lausanne.
Objet
nouvel examen
Recours A.________ c/ décision sur opposition du Service de la population du 7 mars 2024 déclarant irrecevable, subsidiairement rejetant sa demande de reconsidération et prononçant son renvoi de Suisse.
Vu les faits suivants:
A. A la suite de son mariage en 2008 avec un ressortissant suisse, A.________, ressortissante philippine née en 1977, a été mise au bénéfice d’une autorisation de séjour, puis d’une autorisation d’établissement. Le couple s'est séparé en 2013 et l'intéressée est retournée vivre dans son pays d'origine avec ses enfants. Le divorce des époux B.________ a été prononcé en 2014. Le 16 novembre 2017, A.________ est revenue en Suisse et a requis, le 25 septembre 2018, la délivrance d’une autorisation de séjour pour cas de rigueur. Par décision du 19 novembre 2018, le Service de la population (SPOP) a donné une suite négative à cette demande et a prononcé le renvoi de l'intéressée. Par arrêt PE.2018.0496 du 28 mai 2019, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a rejeté le recours de A.________ contre cette décision. Il est renvoyé aux considérants de cet arrêt, tant en fait qu'en droit.
B. C.________ a engagé A.________ à son service à compter du 5 septembre 2023 en qualité d'aide-soignante et d'aide à domicile; le 18 avril 2024, il a saisi la Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM) d'une demande de délivrance en faveur de cette dernière d'une autorisation de travail. Par décision du 31 octobre 2024, la DGEM a refusé de délivrer une autorisation de séjour et de travail en faveur de l'intéressée. C.________ s'est pourvu contre cette décision auprès de la CDAP (recours enregistrée sous n°PE.2024.0192).
C. Entre-temps, le 6 décembre 2023, A.________ a saisi le SPOP d'une demande de nouvel examen de la décision négative du 19 novembre 2018. Par décision du 24 janvier 2024, cette demande a été déclarée irrecevable et subsidiairement, rejetée. L'opposition formée par l'intéressée a été rejetée, par décision du SPOP du 7 mars 2024.
D. Par acte du 18 avril 2024, A.________ a saisi la CDAP d'un recours contre cette dernière décision, dont elle demande principalement la réforme, en ce sens qu'une autorisation de séjour en sa faveur lui soit délivrée, subsidiairement l'annulation et le renvoi de la cause au SPOP pour nouvelle décision (recours enregistré sous n°PE.2024.0066).
Le SPOP a produit son dossier; il propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
A.________ s'est déterminée et maintient ses conclusions.
E. Le 5 juillet 2024, la cause a été suspendue jusqu'à droit jugé dans le recours de C.________ contre la décision négative de la DGEM du 31 octobre 2024. Ce recours a été rejeté, par arrêt PE.2024.0192 du 20 mai 2025. Il est également renvoyé aux considérants de cet arrêt, tant en fait qu'en droit.
Le 2 juillet 2025, postérieurement à l'entrée en force de cet arrêt, le juge instructeur a repris l'instruction de la cause et invité les parties à se déterminer.
Le SPOP maintient sa décision du 24 janvier 2024.
A.________ n'a pas procédé.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée est une décision sur opposition rendue en application de l'art. 34a de la loi du 18 décembre 2007 d'application dans le Canton de Vaud de la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration (LVLEI; BLV 142.11); elle n'est pas susceptible de recours auprès d'une autre autorité si bien que le recours au Tribunal cantonal est ouvert (art. 92 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]; cf. CDAP PE.2021.0144 du 17 décembre 2021 consid. 1). Interjeté dans le délai légal par la destinataire de la décision attaquée, le recours satisfait pour le surplus aux exigences formelles prévues par la loi, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond (art. 75, 79, 91 et 99 LPA-VD).
2. A titre préliminaire, la recourante fait valoir que la collaboratrice du secteur juridique de l'autorité intimée, qui était déjà intervenue en qualité de membre de l’autorité de première instance (secteur juridique du SPOP) dans le cadre de la décision du 24 janvier 2024, aurait dû, au stade de la procédure sur opposition, se récuser, conformément à l’art. 9 al. 1 let. b LPA-VD. En intervenant en qualité de membre de l’autorité chargée de statuer sur l’opposition (secteur juridique/voie d’opposition du SPOP), cette collaboratrice aurait violé l’art. 34a LVLEI, dans la mesure où la décision sur opposition n’aurait pas dû émaner de la même personne physique que la décision de première instance.
a) Aux termes de l'art. 29 Cst., toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement. Le droit conféré par l'art. 29 Cst. permet notamment d’exiger la récusation des membres d’une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l’affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée (cf. ATF 134 I 20 consid. 4.2 et les arrêts cités).
En droit vaudois, selon l’art. 9 LPA-VD, doit se récuser toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision, notamment si elle a un intérêt personnel dans la cause (let. a), si elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment comme membre d’une autorité, conseil d’une partie, expert ou témoin (let. b), en présence de divers liens d'état civil ou de fait (let. c et d), si elle pourrait apparaître comme prévenue d’une autre manière, notamment en raison d’une amitié étroite ou d’une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e). Cette disposition n’offre pas de garanties plus étendues que l’art. 29 al. 1 Cst. (arrêt TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4).
De manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires. Contrairement à l'art. 30 al. 1 Cst., l'art. 29 al. 1 Cst. n'impose pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation. En règle générale, les prises de positions qui s'inscrivent dans l'exercice normal des fonctions gouvernementales, administratives ou de gestion, ou dans les attributions normales de l'autorité partie à la procédure, ne permettent pas, dès lors que l'autorité s'exprime avec la réserve nécessaire, de conclure à l'apparence de la partialité et ne sauraient justifier une récusation, au risque sinon de vider de son sens la procédure administrative (ATF 140 I 326 consid. 5.2; 137 II 431 consid. 5.2; 125 I 119 consid. 3f; arrêt TF 8C_90/2023 du 14 août 2023). Une autorité, ou l'un de ses membres, a en revanche le devoir de se récuser lorsqu'il dispose d'un intérêt personnel dans l'affaire à traiter, qu'il manifeste expressément son antipathie envers l'une des parties ou s'est forgé une opinion inébranlable avant même d'avoir pris connaissance de tous les faits pertinents de la cause (arrêt 8C_358/2022 du 12 avril 2023 consid. 4.2.2 in fine et l'arrêt cité).
L'apparence de prévention constitue un motif général de récusation. Il y a prévention lorsque certaines circonstances sont de nature à faire naître le doute sur l'impartialité du membre de l'autorité. Il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale (arrêts TF 2C_712/2021 du 8 novembre 2022 consid. 5.1; 2C_341/2020 du 19 janvier 2021 consid. 4.1). Ces circonstances peuvent consister en un comportement personnel déterminé ou en certains éléments fonctionnels ou organisationnels. Dans les deux cas, l'apparence de prévention suffit, mais elle doit être objectivement fondée (ATF 139 III 120 consid. 3.2.1; 138 I 1 consid. 2.2; CDAP arrêts GE.2016.0070 du 30 mai 2017 consid. 3a; AC.2014.0066 du 30 juin 2014 consid. 1a). Seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles d'une personne impliquée ne sont pas décisives (cf. arrêts TF 1C_165/2019 du 7 janvier 2020 consid. 2.1; 2C_238/2018 du 28 mai 2018 consid. 4.2). De plus, le seul fait pour une autorité d’avoir statué dans d’autres affaires, dans une composition identique ou différente, n’est pas de nature à justifier la récusation de ses membres, faute de quoi cela reviendrait à admettre qu’une même autorité ne pourrait jamais connaître deux fois d’une cause concernant le même justiciable (arrêt TF 1C_477/2011 du 16 janvier 2012; CDAP arrêts PE.2021.0103 du 26 avril 2023 consid. 3a; GE.2011.0030 du 5 juillet 2011 consid. 5f/bb).
b) En l’espèce, la recourante voit dans le fait que la collaboratrice de l'autorité intimée chargée du dossier n'ait pas suggéré à C.________, employeur de la recourante, de requérir l'octroi d'une autorisation de travail en faveur de cette dernière, avant de statuer sur l'opposition à la décision négative du 24 janvier 2024, un indice concret qui donnerait à penser que cette collaboratrice a fait preuve de prévention à son encontre. Tel n'est cependant pas le cas. On rappelle que de jurisprudence constante, les autorités migratoires ne sont pas tenues d'informer activement les étrangers de tous les délais qui leur sont applicables (arrêt TF 2C_776/2017 du 2 octobre 2017 consid. 3.2; 2C_97/2013 du 26 août 2013 consid. 4; CDAP, arrêts PE.2022.0103 du 31 mai 2023 consid. 5; PE.2022.0003 du 12 mai 2022 consid. 5b). On ne voit pas non plus que ces mêmes autorités soient tenues de conseiller à l'étranger d'attendre que son employeur ait requis la délivrance d'une autorisation de travail en sa faveur auprès des autorités compétentes. Aucun élément objectivement fondé ne permet dès lors de retenir un motif de récusation à l'encontre de la collaboratrice de l'autorité intimée.
En outre, on rappelle que, lorsqu'une voie de réclamation (ou d'opposition) existe (comme c'est le cas désormais en matière de police des étrangers, vu l'art. 34a LVLEI), il est expressément prévu à l'art. 67 al. 1 LPA-VD que l'autorité qui a rendu la décision attaquée statue sur la réclamation. L'organisation de l'autorité intimée relative à la répartition des dossiers entre ses collaborateurs relève purement de considérations internes à l'autorité elle-même et ne saurait donner lieu à un examen par le tribunal en dehors des questions de récusation évoquées ci-dessus (dans ce sens, arrêt PE.2021.0103 déjà cité consid. 3c). Le grief doit ainsi être rejeté.
3. Par décision du 24 janvier 2024, l’autorité intimée a déclaré irrecevable la demande de réexamen et subsidiairement, l’a rejetée; par décision du 7 mars 2024, l’opposition formée contre cette décision a été rejetée. Or, la formule utilisée par l’autorité intimée peut prêter à confusion entre irrecevabilité et rejet (cf. arrêts TF 2C_176/2019 du 31 juillet 2019 consid. 1.3; 2C_170/2018 du 18 avril 2018 consid. 1.3). En réalité dans cette décision, l’autorité intimée a essentiellement constaté l’absence d’éléments nouveaux de nature à justifier d’entrer en matière sur la demande de réexamen; la question litigieuse est dès lors de savoir si c’est à bon droit que l’autorité intimée a confirmé le prononcé d’irrecevabilité.
a) Une demande de reconsidération ou de réexamen est une requête adressée à l'autorité qui a rendu une décision en vue d'obtenir la modification ou l'annulation de celle-ci. Indépendamment du fait qu'elle soit intitulée "nouvelle demande" ou "demande de réexamen", cette requête a ainsi pour caractéristique d'avoir le même objet qu'une précédente procédure et de s'adresser à la même autorité que celle qui a rendu la décision dans cette précédente procédure (cf. arrêts TF 2D_5/2020 du 2 avril 2020 consid. 3.2; CDAP PE.2021.0165 du 10 mai 2022 consid. 3a).
Ces principes sont codifiés à l'art. 64 LPA-VD, qui a la teneur suivante:
"Section II Réexamen
Art. 64 Principes
1 Une partie peut demander à l'autorité de réexaminer sa décision.
2 L'autorité entre en matière sur la demande :
a. si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis lors, ou
b. si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque, ou
c. si la première décision a été influencée par un crime ou un délit."
Lorsque l'autorité refuse d'entrer en matière sur une demande de réexamen, estimant que les conditions requises ne sont pas réunies, l'administré ne peut pas remettre en cause, par la voie d'un recours, la première décision sur laquelle l'autorité a refusé de revenir; il peut seulement faire valoir que l'autorité a nié à tort l'existence de conditions justifiant un réexamen (cf. TF 2C_170/2018 du 18 avril 2018 consid. 1.3; CDAP PE.2021.0165 précité consid. 3a; PE.2021.0088 du 7 octobre 2021 consid. 2a).
L’hypothèse de l'art. 64 al. 2 let. a LPA-VD vise à prendre en compte un changement de circonstances ou de droit et à adapter en conséquence une décision administrative correcte à l'origine. L'autorité de chose décidée attachée à la décision administrative entrée en force se fondant uniquement sur la situation de fait et de droit au moment où elle a été rendue, il s'agit dans ce cas non pas tant d'une révision au sens procédural du terme que d'une adaptation aux circonstances nouvelles. Le requérant doit donc invoquer des faits qui se sont réalisés après le prononcé de la décision attaquée ("vrais nova"), plus précisément après l'ultime délai dans lequel, suivant la procédure applicable, ils pouvaient encore être invoqués. Cette hypothèse ne concerne que les décisions aux effets durables, ce qui est le cas, comme en l'espèce, de celle réglementant le statut d'une personne au regard des règles de police des étrangers. Les faits invoqués doivent être importants, c'est-à-dire de nature à entraîner une modification de l'état de fait à la base de la décision et, ainsi, une décision plus favorable au requérant; autrement dit, ils doivent être susceptibles d'influencer l'issue de la procédure (CDAP PE.2020.0003 du 8 mai 2020 consid. 3b; PE.2019.0096 du 20 avril 2020 consid. 2c; PE.2019.0450 du 30 janvier 2020 consid. 2b).
Quant à l'hypothèse prévue à l'art. 64 al. 2 let. b LPA-VD, couramment appelée révision au sens étroit, elle vise les cas où une décision administrative entrée en force repose sur un état de fait incorrect dès l'origine et s'avère subséquemment inexacte. Le requérant doit invoquer des faits ou des moyens de preuve qui existaient déjà lorsque l'autorité a statué ("pseudo nova"), à tout le moins qui pouvaient encore être utilement invoqués vu l'avancement de la procédure et de l'instruction, mais qu'il a découverts postérieurement (arrêts PE.2018.0413 du 16 janvier 2019 consid. 6a, PE.2017.0028 du 22 février 2017 consid. 2a, PE.2016.0212 du 1er février 2017 consid. 3b).
b) En principe, même après un refus ou une révocation d'une autorisation de séjour, il est à tout moment possible de demander l'octroi d'une nouvelle autorisation, dans la mesure où, au moment du prononcé, l'étranger qui en fait la demande remplit les conditions posées à un tel octroi. Indépendamment du fait que cette demande s'intitule reconsidération ou nouvelle demande, elle ne saurait avoir pour conséquence de remettre continuellement en question des décisions entrées en force. L'autorité administrative n'est ainsi tenue d'entrer en matière sur une nouvelle demande que lorsque les circonstances ont subi des modifications notables. La jurisprudence a retenu qu'un nouvel examen de la demande d'autorisation peut intervenir environ cinq ans après la fin du séjour légal en Suisse. Un examen avant la fin de ce délai n'est toutefois pas exclu, lorsque les circonstances se sont à ce point modifiées qu'il s'impose de lui-même (arrêts TF 2C_1/2022 du 2 février 2022 consid. 6.1; 2C_198/2018 du 25 juin 2018 consid. 3.3 et les références). Toutefois, ce n'est pas parce qu'il existe un droit à un nouvel examen de la cause que l'étranger peut d'emblée prétendre à l'octroi d'une nouvelle autorisation. Les raisons qui ont conduit l'autorité à révoquer, à ne pas prolonger ou à ne pas octroyer d'autorisation lors d'une procédure précédente ne perdent pas leur pertinence. L'autorité doit toutefois procéder à une nouvelle pesée complète des intérêts en présence, dans laquelle elle prendra notamment en compte l'écoulement du temps. Il ne s'agit cependant pas d'examiner librement les conditions posées à l'octroi d'une autorisation, comme cela serait le cas lors d'une première demande d'autorisation, mais de déterminer si les circonstances se sont modifiées dans une mesure juridiquement pertinente depuis la révocation de l'autorisation, respectivement depuis le refus de son octroi ou de sa prolongation (TF 2C_203/2020 du 8 mai 2020 consid. 4.3; 2C_862/2018 du 15 janvier 2019 consid. 3.1 et les arrêts cités; CDAP PE.2020.0266 du 25 mars 2021 consid. 2a).
4. a) Dans le cas d’espèce, on relève à titre préliminaire que la conclusion par laquelle la recourante demande la réforme de la décision attaquée en ce sens qu'une autorisation de séjour lui soit accordée est irrecevable. Dès lors que l'autorité intimée n'est pas entrée en matière sur sa demande, traitée comme une demande de réexamen, la recourante peut tout au plus demander que cette décision d'irrecevabilité soit annulée et que la cause soit renvoyée à l'autorité intimée, pour qu'elle entre en matière et statue à nouveau, ce à quoi elle a conclu à titre subsidiaire, du reste.
b) Pour l'essentiel, la recourante a motivé sa demande de nouvel examen par la prise de son emploi d'aide-soignante et d'aide à domicile au service de C.________. Toutefois, la décision par laquelle la DGEM a refusé de délivrer en sa faveur une autorisation de travail pour exercer cet emploi est devenue définitive, à la suite de l'entrée en force de l'arrêt PE.2024.0192 du 20 mai 2025. Or, s'agissant d'autorisations de séjour en vue d'exercer une activité lucrative, les autorités compétentes en matière d’étrangers sont liées par les décisions de l’office chargé des admissions sur le marché du travail (cf. Secrétariat d'Etat aux migrations [SEM], Directives et commentaires, I. Domaine des étrangers [Directives LEI], état au 1er juin 2025, ch. 1.2.3.2).
Du moment que la DGEM a refusé de l'autoriser, la prise d'emploi n'est pas un fait nouveau pertinent. Il en résulte que l'autorité intimée n'était pas fondée à revoir sa décision négative précédente, à moins que la recourante fasse valoir d'autre faits nouveaux importants. Cependant, la recourante reprend en substance les arguments que la Cour a déjà examinés dans l'arrêt PE.2018.0496 du 28 mai 2019; elle ne fait valoir aucune autre modification notable des circonstances qui eût éventuellement permis à l'autorité intimée de reconsidérer sa décision négative définitive du 19 novembre 2018.
c) Au vu de ce qui précède, c'est à bon droit que l'autorité intimée n'est pas entrée en matière sur cette demande de nouvel examen.
5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. La recourante succombant, un émolument judiciaire sera mis à sa charge et l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 49 al. 1, 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision sur opposition du Service de la population, du 7 mars 2024, est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 600 (six cents) francs est mis à la charge de A.________.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 13 août 2025
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure ainsi qu'au Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.