TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 mai 2024
Composition
M. Guillaume Vianin, président; MM. François Kart et Raphaël Gani, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________ ********, représentée par B.________, à ********,
Autorité intimée
Service de la population, à Lausanne.
Objet
Décision d’irrecevabilité
Recours A.________ c/ décision sur opposition du Service de la population du 14 février 2024 prononçant son renvoi de Suisse déclarant l'opposition irrecevable
Vu les faits suivants:
A. Ressortissante du Kazakhstan née en 1976, A.________ est entrée en Suisse le 22 août 2020, afin d’y effectuer un apprentissage dans le but d’obtenir un CFC de dessinatrice en orientation architecture auprès du Centre de formation professionnelle de ********. Le 30 décembre 2020, le Service de la population (SPOP) l’a informée de son intention de lui refuser la délivrance d’une autorisation de séjour.
B. Le 15 mars 2021, A.________ a requis la délivrance d’une autorisation de séjour, au titre des articles 30 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l’intégration (LEI; RS 142.20) et 31 de l'ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative (OASA; RS 142.201). Elle a motivé sa demande par sa volonté d’épouser prochainement son concubin, B.________, dès que leurs divorces respectifs seraient prononcés et entrés en force. Le SPOP a suspendu l’instruction de la demande et a relancé les intéressés à plusieurs reprises sur l’évolution des deux procédures en divorce. Il est ressorti des explications données par ces derniers que les divorces n’avaient toujours pas été prononcés; en outre, il n’est pas apparu clairement qu’A.________ avait toujours l’intention de contracter mariage avec son concubin.
Le 3 novembre 2023, le SPOP a fait part à A.________ de son intention de rendre une décision négative et de lui refuser l’autorisation requise. L’intéressée s’est déterminée le 1er décembre 2023; elle a maintenu sa demande.
Par décision du 15 décembre 2023, le SPOP a refusé de délivrer en faveur A.________ une autorisation de séjour «pour concubinage» et a prononcé son renvoi. Cette décision a été notifiée à l’intéressée le 20 décembre 2023, au guichet postal.
C. Le 23 janvier 2024, A.________ a formé auprès du SPOP une opposition à l’encontre de cette dernière décision. Par avis du 30 janvier 2024, le SPOP a informé l’intéressée de ce que cette opposition lui paraissait tardive et lui a imparti un délai pour exposer un éventuel motifs d’empêchement d’agir en temps utile ou retirer cette opposition. L’intéressée s’est déterminée le 8 février 2024; il en ressort en substance qu’A.________, de nature très émotive et dotée d’une extrême sensibilité, se serait enfermée dans le déni et n’aurait présenté cette décision à son concubin que postérieurement à l’échéance du délai d’opposition, imaginant que les féries de fin d’année auraient pour effet de prolonger ce délai.
Par décision du 14 février 2024, le SPOP a déclaré irrecevable l’opposition et a rejeté la requête de restitution du délai. Il a prolongé au 15 mars 2024 le délai imparti à A.________ pour quitter la Suisse.
D. Par acte du 10 mars 2024, A.________, représentée par B.________, a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre cette décision, dont elle demande l’annulation; elle conclut à ce qu’une autorisation de séjour «pour concubinage» lui soit délivrée, en application de l’art. 30 al. 1 let. b LEI.
Le SPOP a produit son dossier; il n’a pas été appelé à répondre.
Le 30 avril 2024, A.________ a produit une écriture spontanée.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 6 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), l'autorité examine d'office si elle est compétente. Aux termes de l’art. 92 LPA-VD, la CDAP connaît des recours contre les décisions ou décisions sur recours rendues par les autorités administratives qui ne sont pas susceptibles de recours devant une autre autorité. Déposé dans le délai légal par la destinataire de la décision, A.________, le recours satisfait de plus aux exigences formelles prévues par la loi (art. 79, 91, 95, 99 LPA-VD).
2. Lorsque, comme en l’espèce, l’autorité intimée a déclaré la réclamation irrecevable pour tardiveté, le recours ne porte que sur ce point, à l’exclusion des arguments que la recourante pourrait soulever au fond. Seule sera examinée dans le présent arrêt la question de savoir si c'est à juste titre que l'autorité intimée a considéré comme tardive, et donc irrecevable, l'opposition, et a rejeté la requête de restitution du délai d’opposition. La conclusion tendant à ce qu’une autorisation de séjour soit délivrée à la recourante est en revanche irrecevable. Dans le cas où le recours devait être admis, la cause serait renvoyée à l’autorité intimée afin qu’elle entre en matière sur le fond (dans ce sens, arrêt PE.2022.0155 du 30 mai 2023).
3. a) Le législateur cantonal a institué, en droit des étrangers, une procédure d'opposition, qui correspond à la procédure de réclamation des art. 66 ss LPA-VD. En effet, aux termes de l'art. 34a de la loi cantonale du 18 décembre 2007 d'application dans le canton de Vaud de la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration (LVLEI; BLV 142.11) – disposition entrée en vigueur le 1er janvier 2021 – les décisions rendues conformément à l'article 3, alinéa 1, chiffre 2, ainsi que les décisions de renvoi du canton prévues à l'article 3, alinéa 1, chiffre 2ter, peuvent faire l'objet d'une opposition auprès du service" (al. 1). Les décisions rendues conformément à l'art. 3 al. 1 ch. 2 LVLEI sont notamment les décisions du service cantonal compétent (SPOP) prononçant le refus d'une autorisation de séjour ou d'une autorisation d'établissement ou de leur prolongation, ainsi que leur révocation (art. 32 à 35, 61a et 62 LEI).
La nouvelle procédure d'opposition est destinée à permettre au SPOP d'établir les faits pertinents et de se prononcer de manière plus détaillée sur les exigences découlant du droit fédéral, en cas de contestation (d'une décision ou d'un refus de statuer). Elle est de nature à permettre aux administrés d'obtenir, de la part du service spécialisé, des explications circonstanciées sur leur situation, avant que ne puisse être saisie l'autorité de dernière instance cantonale (arrêt PE.2021.0053, cité plus haut, consid. 2b).
b) Aux termes de l’art. 34a al. 2 LVELEI, les articles 66 et suivants de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD) sont applicables. Ces dernières dispositions ont trait à la procédure de réclamation devant l’autorité administrative; ce renvoi entraîne plusieurs conséquences.
L'art. 66 al. 2 LPA-VD dispose à cet égard que les parties ne peuvent recourir avant d'avoir épuisé la voie de la réclamation. A plusieurs reprises, il a été jugé que le recours contre une décision rendue en application de l’art. 3 al. 1 ch. 2 LVLEI formé directement devant la CDAP sans passer par la voie de l’opposition était irrecevable et devait être transmis au SPOP comme objet de sa compétence (cf. arrêts PE.2023.0055 du 16 mai 2023; PS.2023.0041 du 25 avril 2023; PS.2021.0054 du 30 avril 2021).
A teneur de l’art. 68 al. 1 LPA-VD, la réclamation s'exerce par acte écrit et sommairement motivé dans les trente jours dès la notification de la décision attaquée. Selon l'art. 19 al. 1 LPA-VD, les délais fixés en jours commencent à courir le lendemain de leur communication ou de l'événement qui les déclenche. Lorsqu'un délai échoit un samedi, un dimanche ou un jour férié, son échéance est reportée au jour ouvrable suivant (al. 2). Le délai est réputé observé lorsque l'écrit est remis à l'autorité, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse, au plus tard le dernier jour du délai (art. 20 al. 1 LPA-VD). Les délais fixés par la loi ne peuvent être prolongés (art. 21 al. 1 LPA-VD). Comme on le verra plus loin, en procédure de première instance et devant l’autorité administrative de recours, l’art. 96 LPA-VD ne s’applique pas.
c) En l'espèce, seule A.________ était partie à la procédure devant l’autorité compétente pour octroyer, respectivement refuser l’autorisation de séjour requise (cf. art. 3 al. 1 ch. 1 et 2 LVLEI). Or, la décision du 15 décembre 2023 qui refuse cette autorisation et prononce son renvoi a été notifiée à l’intéressée le 20 décembre 2023, comme le confirme l'avis de retrait au guichet à cette date; le délai de trente jours pour faire opposition a dès lors commencé à courir le 21 décembre 2023 et est arrivé à échéance le vendredi 19 janvier 2023. Déposée à la Poste le 23 janvier 2024, l'opposition est dès lors tardive, ce que la recourante ne conteste du reste pas. Au vu de ce qui précède, il n’y a guère de doute sur le fait que cette opposition, formée hors délai, était tardive. Il en résulte que l’autorité intimée ne pouvait pas légalement entrer en matière sur les griefs invoqués par la recourante à l’encontre de la décision lui refusant la délivrance d’une autorisation de séjour et prononçant son renvoi, sous réserve d’un motif de restitution de ce délai.
4. a) En procédure administrative cantonale, un délai peut être restitué lorsque la partie ou son mandataire établit qu'il a été empêché, sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé (art. 22 al. 1 LPA-VD), la demande motivée de restitution devant être présentée dans les dix jours à compter de celui où l'empêchement a cessé (ibid., al. 2, 1ère phrase).
La restitution d'un délai pour empêchement non fautif est exceptionnelle; il s'agit toutefois d'un principe général du droit (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011, n°2.2.6.7) découlant du principe de proportionnalité et de l'interdiction du formalisme excessif (art. 5 al. 2 et 29 al. 1 Cst.; arrêt TF 2C_737/2018 du 20 juin 2019 consid. 4.1 et les références, non publié in ATF 145 II 201). Elle suppose que le recourant n'a pas respecté le délai imparti en raison d'un empêchement imprévisible dont la survenance ne lui est pas imputable à faute (arrêt CDAP EF.2015.0002 du 23 juin 2015). Par empêchement non fautif, il faut entendre non seulement l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais aussi l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à une erreur excusable (arrêts TF 2C_734/2012 du 25 mars 2013 consid. 3.3; 2C_319/2009 du 26 janvier 2010 consid. 4.1, non publié sur ce point in: ATF 136 II 241; 8C_50/2007 du 4 septembre 2007 consid. 5.1). L'empêchement ne doit pas avoir été prévisible et être tel que le respect du délai aurait exigé la prise de dispositions que l'on ne peut raisonnablement attendre de la part d'un homme d'affaire avisé (arrêts TF 2C_183/2022 du 31 mai 2022 consid. 3.2; 2C_191/2020 du 25 mai 2020 consid. 4.1). Dans une situation de ce genre où il s'agit, pour une partie empêchée d'agir dans le délai échu, d'en obtenir la restitution, celle-ci doit établir l'absence de toute faute de sa part; est non fautive toute circonstance qui aurait empêché un plaideur consciencieux d'agir dans le délai fixé (v. Hugo Casanova/Claude-Emmanuel Dubey, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, 2e éd., Noël/Aubry Girardin [édit.], Bâle 2017, n° 13s. ad art. 133 LIFD; Kathrin Amstutz/Peter Arnold, in: Basler Kommentar, Niggli/Uebersax/Wiprächtiger/Kneubühler [édit.], 3e éd., Bâle 2018, n°5s. ad art. 50 LTF; Kaspar Plüss, in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3e éd., Alain Griffel [éd.], Zurich 2015, n°45s. ad art. 12; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne 1983, p. 62; références citées). En outre, pour obtenir la restitution du délai, le recourant doit non seulement avoir été empêché d'agir lui-même dans le délai mais également, de désigner un mandataire à cette fin (cf. arrêts TF 2C_191/2020 du 25 mai 2020 consid. 4.1/4.2; TF 2C_299/2020 du 23 avril 2020 consid. 3.2).
b) En l’espèce, la recourante ne dit mot, à l’appui de son recours, des motifs l’ayant empêché de former opposition en temps utile contre la décision du 15 décembre 2023. Elle s’est toutefois exprimée à ce sujet dans les déterminations du 8 février 2024 adressées à l’autorité intimée, avant que celle-ci ne déclare l’opposition irrecevable. Or, ni le fait que la recourante soit émotive et sensible, ni celui qu’elle se soit enfermée dans le déni au point de ne présenter la décision de refus à B.________ que postérieurement à l’échéance du délai d’opposition, ne constituent des motifs qui l’ont objectivement empêchée d’agir en temps utile. A cela s’ajoute qu’aucun document médical n’ayant été produit, rien ne permet de retenir que la recourante aurait négligé le délai qui lui était imparti pour faire opposition sous l’emprise de circonstances personnelles excusables. Sans doute, B.________ a, quant à lui, pris connaissance de la décision alors que le délai d’opposition était échu. Outre le fait qu’il n’était pas partie à la procédure à l’issue de laquelle la décision du 15 décembre 2023 a été rendue, on relève surtout que son empêchement est à cet égard exclusivement dû à la faute de la recourante.
Ce motif ayant été également invoqué, on rappelle en outre à la recourante que c’est seulement en procédure de recours devant la CDAP que les féries – notamment la période du 18 décembre au 2 janvier inclusivement – ont pour effet de suspendre les délais légaux (cf. art. 96 LPA-VD). Cette dernière disposition n’est pas applicable en matière de réclamation ou de recours devant l’autorité administrative de première instance (v. arrêts CDAP FI.2023.0107 du 14 février 2024; PS.2020.0022 du 17 juin 2022). Il a du reste été jugé sur ce point que la difficulté pour une personne non avertie de comprendre les distinctions faites dans la loi entre les procédures dans lesquelles l'art. 96 LPA-VD relatif aux féries s'applique et celles où ce n'est pas le cas ne saurait constituer une erreur excusable dès lors qu'un administré peut notamment toujours recourir à un mandataire (v. arrêt PE.2022.0079 du 12 août 2022). La recourante n’a d’ailleurs pas été induite en erreur sur ce point, la décision attaquée ne mentionnant aucunement l’existence de féries judiciaires.
c) Les conditions permettant la restitution du délai légal d’opposition n’étant pas réalisées, il s’ensuit que c’est à juste titre que l’autorité intimée n’est pas entrée en matière sur les griefs d’ordre matériel que la recourante a fait valoir à l’encontre de la décision du 15 décembre 2022.
5. La décision attaquée prolonge par ailleurs au 15 mars 2024 le délai imparti à la recourante pour quitter la Suisse. Ce délai étant entre-temps arrivé à échéance, par l’effet suspensif dont le recours a été assorti, il appartiendra à l’autorité intimée d’en impartir un nouveau, de même durée, à l’intéressée.
6. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité et la décision attaquée, confirmée. Succombant, la recourante supporte les frais de justice et l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 49 al. 1, 51 al. 2, 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision sur opposition du Service de la population, du 14 février 2024, est confirmée.
III. Les frais d’arrêt, par 600 (six cents) francs, sont mis à la charge d’A.________.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 2 mai 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’au Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.