TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 juillet 2009
Composition
M. Vincent Pelet, président; MM. Laurent Merz et Antoine Thélin, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
X.________ SARL, à 1.________, représentée par l'avocat John-David BURDET, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de l'emploi,
Objet
Refus de délivrer
Recours X.________ SARL c/ décision du Service de l'emploi du 16 janvier 2008 (interdiction d'offrir ses services prononcée à titre de sanction pour infraction à la loi sur les travailleurs détachés)
Vu les faits suivants
A. La société X.________ Sàrl (ci-après: X.________ Sàrl ou la recourante), dont le siège est à 1.________ en France, est une entreprise active dans le domaine de la construction et en particulier dans le domaine de l'isolation de travaux de grande importance (tunnels, stations de métro, etc.).
B. Dans le cadre du chantier du Y._____ à Lausanne, X.________ Sàrl a été mandatée pour procéder à des travaux de ******** sur le site de la 2.________. Son intervention était initialement prévue du 29 mai 2007 au 1er juin 2007.
Deux semaines avant le début des travaux prévus, le 15 mai 2007, X.________ Sàrl a annoncé au Service de l'emploi qu'elle détachait cinq de ses employés sur ce chantier, au moyen du formulaire officiel. Elle s'est toutefois trompée dans l'indication des dates, mentionnant une intervention "du 29 avril 2007 au 1er mai 2007".
L'intervention de X.________ Sàrl a par la suite été reportée à la demande du maître d'ouvrage pour être fixée du 14 juin au 19 juin 2007. Le 17 mai 2007, X.________ Sàrl a adressé au Service de l'emploi un nouveau formulaire d'annonce en faveur de quatre de ses employés pour une période comptée du 11 au 15 juin et du 18 au 22 juin 2007 afin de tenir compte des aléas du chantier.
Par courriel du 21 mai 2007, le Service de l'emploi a donné suite à cette nouvelle demande et autorisé quatre employés de X.________ Sàrl "à exercer une activité lucrative sans autorisation dans le lieu de travail mentionné aux dates mentionnées".
Le même jour, le Service de l'emploi a adressé à X.________ Sàrl une lettre ainsi libellée:
"Nous avons pris connaissance de votre annonce du 15 courant, concernant l'activité exercée en Suisse par cinq de vos employés (…) à la 2.________ à Lausanne, du 29 avril au 1er mai 2007.
Il appert de ce qui précède que vous n'avez pas effectué une annonce conforme à l'article 6 de la Loi sur les travailleurs détachés. En effet, l'article 6 al. 1 prévoit que l'employeur doit communiquer à l'autorité cantonale les indications nécessaires au dit contrôle avant le début de l'activité.
Nous vous prions dès lors de vous déterminer sur l'infraction constatée en l'espèce dans un délai de vingt jours.
De plus, le contrôle n'ayant pu être effectué, nous vous prions, afin de suppléer à ce dernier, de nous transmettre les documents et informations suivants, concernant vos cinq employés (…):
- Pièces d'identité;
- Fiches de paie relatives à la période de détachement;
- Explications quant à la prise en charge des frais de nourriture, de logement et de transport lors du détachement;
- Curriculum vitae;
- La raison pour laquelle la présence de vous employés a été annoncée tardivement, soit quinze jours après la fin de l'intervention."
X.________ Sàrl n'a pas réagi dans le délai imparti. Le Service de l'emploi lui a dès lors adressé un rappel en date du 26 juin 2007.
Lors d'un entretien téléphonique du 29 juin 2007, un représentant de l'intéressée a expliqué que le formulaire d'annonce du 15 mai 2007 comprenait une erreur de saisie et qu'aucun employé n'était venu travailler en Suisse du 29 avril au 1er mai 2007.
A la demande du Service de l'emploi, X.________ Sàrl a confirmé ses explications dans une lettre du 3 août 2007. S'agissant des conditions salariales de ses employés détachés, elle a indiqué qu'elle ferait parvenir les documents demandés dès le retour de son comptable, actuellement en congé.
Etant sans nouvelles de la part de X.________ Sàrl, le Service de l'emploi lui a adressé un premier rappel le 9 octobre 2007, puis un second le 3 décembre 2007. Dans ce second rappel, l'autorité impartissait à l'intéressée un ultime délai au 21 décembre 2007 pour transmettre les documents demandés; elle la rendait par ailleurs attentive à la teneur de l'art. 9 de la loi fédérale du 8 octobre 1999 (sur les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux travailleurs détachés en Suisse et sur les mesures d'accompagnement [loi sur les travailleurs détachés; LDét; RS 823.20]) relatif aux sanctions encourues en cas d'infraction et l'informait que le fait de ne pas répondre à ses demandes constituait une infraction.
N'ayant pas reçu les documents demandés dans cet ultime délai imparti, le Service de l'emploi a, par décision du 16 janvier 2008, fait interdiction à X.________ Sàrl d'offrir ses services en Suisse pour une durée d'une année.
C. X.________ Sàrl, par l'intermédiaire de son conseil, a recouru le 18 février 2008 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant à l'annulation de cette décision. La recourante fait valoir qu'elle n'a jamais voulu dissimuler des informations au Service de l'emploi et que c'est uniquement en raison d'un problème d'organisation interne qu'elle n'a pas transmis les documents exigés dans le délai imparti. Elle considère dès lors que la sanction prononcée par le Service de l'emploi est disproportionnée par rapport à la faute commise: une interdiction d'offrir ses services en Suisse pour une durée d'une année entraînerait en effet une importante perte de son chiffre d'affaire. En outre, elle fait valoir qu'elle respecte les conditions relatives à la protection des travailleurs lorsque ceux-ci sont détachés sur le territoire suisse. Elle se réfère à cet égard à diverses pièces (fiches de salaires, contrats de travail et documents attestant des périodes de congé) qu'elle a produites.
Par décision incidente du 4 avril 2008, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours.
Dans sa réponse du 16 avril 2008, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. Elle rappelle que la recourante n'a pas fourni les informations requises malgré cinq demandes de sa part adressées entre le 21 mai et le 3 décembre 2007. Elle relève en outre:
"Les données récemment transmises par la recourante n'ont cependant pas l'effet rassurant que le mémoire de recours laisse entendre.
En effet, les salaires pratiqués par l'entreprise […] feront l'objet d'un examen particulièrement attentif de la commission tripartite chargée de la mise en œuvre des mesures d'accompagnement à la libre circulation des personnes. Au vu des informations complémentaires transmises et notamment des contrats de travail renvoyant à l'application de la convention collective nationale française du bâtiment, la commission tripartite devra se pencher sur l'éventuelle application de la convention collective de travail du gros œuvre qui était encore applicable au moment des faits. Si la réponse à cette question était positive, il est certain que les salaires pratiqués par l'entreprise […] seraient largement inférieurs aux minima de la CCT alors applicable.. Si la réponse est négative, la Commission tripartite devra se pencher sur la correspondance entre les salaires pratiqués par X.________ et les salaires en usage dans la branche. Ce qui est certain, c'est que cet examen devra se faire avec un retard non négligeable qui est dû à la société..."
La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 16 juin 2008. Elle y expose notamment qu'elle respecte les salaires minimaux régis par la convention collective nationale étendue du bâtiment (en produisant les deux fiches de salaires qui manquaient au dossier). L'autorité intimée a renoncé à se déterminer sur cette écriture.
Les arguments respectifs des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé à l'art. 85 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Le litige porte sur le bien-fondé de la décision du Service d'emploi d'interdire à la recourante d'offrir ses services en Suisse pour une période d'une année.
3. a) Les dispositions topiques de la LDét ont la teneur suivante:
"Art. 1 Objet
1 La présente loi règle les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux travailleurs détachés pendant une période limitée en Suisse par un employeur ayant son domicile ou son siège à l’étranger dans le but de:
a. fournir une prestation de travail pour le compte et sous la direction de cet employeur, dans le cadre d’un contrat conclu avec le destinataire de la prestation;
b. travailler dans une filiale ou une entreprise appartenant au groupe de l’employeur.
[…]
Art. 6 Annonce
1 Avant le début de la mission, l’employeur annonce à l'autorité désignée par le canton en vertu de l’art. 7, al. 1, let. d, par écrit et dans la langue officielle du lieu de la mission, les indications nécessaires à l'exécution du contrôle, notamment:
a. l'identité des personnes détachées en Suisse;
b. l'activité déployée en Suisse;
c. le lieu où les travaux seront exécutés.
[…]
Art. 7 Contrôle
1 […]
2 L'employeur est tenu de remettre aux organes compétents en vertu de l'al. 1 qui les demandent tous les documents attestant du respect des conditions de travail et de salaires des travailleurs détachés. Ces documents doivent être présentés dans une langue officielle.
[…]
Art. 9 Sanctions
1 (...)
2 L'autorité cantonale compétente en vertu de l'art. 7, al. 1, let. d, peut:
a. en cas d'infraction de peu de gravité à l'art. 2 ou en cas d'infraction aux art. 3 ou 6, prononcer une amende administrative de 5000 francs au plus; […];
b. en cas d'infractions plus graves à l'art. 2, en cas d'infraction visée à l'art. 12 al. 1, ou en cas de non-paiement des amendes entrées en force, interdire à l'employeur concerné d'offrir ses services en Suisse pour une période d'un à cinq ans;
[…]
Art. 12 Dispositions pénales
1 Sera puni d'une amende de 40'000 francs au plus, à moins qu'il s'agisse d'un délit pour lequel le code pénal prévoit une peine plus lourde:
a. quiconque, en violation de l'obligation de renseigner, aura donné sciemment des renseignements inexacts ou aura refusé de donner des renseignements;
[…]"
b) En l'espèce, le Service de l'emploi a fondé sa décision sur les art. 7 al. 2, 9 al. 2 let. b et 12 al. 1 let. a LDét. Il a considéré que la recourante avait "refusé de donner des renseignements" au sens de l'art. 12 al. 1 let. a LDét, auquel fait référence l'art. 9 al. 2 let. b LDét, en ne transmettant pas les documents demandés sur les conditions salariales de ses employés détachés malgré les rappels des 9 octobre et 3 décembre 2007. Dans sa réponse, l'intimé reproche à la recourante de n'avoir même pas fourni les informations requises en déposant son recours. Le grief a trait à deux fiches de salaires déposées ultérieurement (et concerne encore un troisième ouvrier, annoncé dans l'avis erroné du 15 mai 2007, mais qui ne figure plus dans le formulaire du 17 mai 2007). La recourante fait valoir pour sa part qu'elle n'a jamais voulu dissimuler des informations à l'autorité et que c'est uniquement en raison d'un problème d'organisation interne qu'elle n'a pas transmis les documents exigés dans le délai imparti. Elle considère qu'elle n'a ainsi pas "refusé de donner des renseignements" au sens de l'art. 12 al. 1 let. a LDét. De l'avis de la recourante, l'infraction visée par cette disposition requiert en effet une intention, qui ferait défaut dans le cas d'espèce.
Il est vrai que la recourante n'a pas refusé explicitement de transmettre à l'autorité intimée les documents demandés sur les conditions salariales de ses employés détachés. Il convient en revanche d'examiner si, compte tenu des circonstances, elle n'a pas refusé implicitement de le faire. Par lettre du 3 août 2007, la recourante a informé le Service de l'emploi qu'elle lui ferait parvenir les documents demandés dès le retour de son comptable, actuellement en congé. Par la suite, elle n'a plus donné de nouvelles à l'autorité intimée malgré deux rappels datés respectivement des 9 octobre et 3 décembre 2007. Dans ce second rappel, l'autorité avait pourtant imparti à l'intéressée un ultime délai au 21 décembre 2007 pour procéder, l'avait rendu attentive à la teneur de l'art. 9 LDét relatif aux sanctions encourues en cas d'infraction et l'avait avisée que le fait de ne pas répondre à ses demandes constituait une infraction. Compte tenu de ces circonstances, le tribunal considère que l'omission de la recourante de transmettre les documents demandés ne saurait s'expliquer par un simple problème d'organisation interne et dépasse le cadre de la négligence. La recourante n'a en effet pas réagi malgré deux rappels de l'autorité intimée; elle disposait pourtant d'un peu plus de quatre mois pour s'exécuter; par ailleurs, elle était parfaitement informée qu'elle encourrait une sanction administrative si elle ne produisait pas les documents exigés dans l'ultime délai imparti. On ne saurait sur ce point reprocher au service intimé, comme le fait la recourante, une violation du droit d'être entendu.
Au regard de ce qui précède, le tribunal retient que la recourante a "refusé de donner des renseignements" et réalisé par conséquent l'infraction visée à l'art. 12 al. 1 let. a LDét.
c) Il reste à examiner la quotité de la sanction. L'autorité intimée a prononcé une interdiction à la recourante d'offrir ses services en Suisse pour une durée d'une année. La recourante soutient que cette sanction est disproportionnée, car elle entraînerait pour elle une importante perte de son chiffre d'affaires.
Dans la version initiale de la loi fédérale sur les travailleurs détachés (RO 2003 p. 1370), la sanction présentement litigieuse ("interdire à l'employeur concerné d'offrir ses services en Suisse pour une période de un à cinq ans"), à infliger par l'autorité administrative, était déjà prévue à l'art. 9 al. 2 let. b, mais seulement pour les cas d'infraction "plus grave" à l'art. 2, concernant les conditions minimales de travail et de salaire. Les infractions "de peu de gravité" à cette même disposition étaient réprimées par l'amende administrative jusqu'à 5000 francs, selon l'art. 9 al. 2 let. a. Il existait donc une gradation des sanctions administratives et l'interdiction pour un an n'était pas le minimum prévu pour l'infraction concernée. Par ailleurs, le refus de donner des renseignements n'entraînait aucune sanction administrative; il s'agissait uniquement d'une contravention pénale, selon l'art. 12 al. 1 let. a, punissable de l'amende jusqu'à 40'000 francs.
Par son message du 1er octobre 2004, le Conseil fédéral a proposé d'ajouter un cas de sanction administrative à l'art. 9 al. 2 let. b, soit celui où "des amendes entrées en force n'ont pas été payées" (FF 2004 p. 6221); il s'agissait de remédier aux difficultés considérables que les autorités rencontraient dans l'encaissement des amendes à acquitter par les entreprises à l'étranger (FF 2004 p. 6202, par 1.4.1.5). L'Assemblée fédérale a suivi cette proposition; en outre, de sa propre initiative, elle a encore ajouté les "cas d'infraction [visés] à l'art. 12 al. 1", soit notamment le refus de donner des renseignements (arrêté du 17 décembre 2004; RO 2006 p. 983).
Les travaux parlementaires ne fournissent aucune indication sur la genèse de cette dernière adjonction. Il s'agit, semble-t-il, d'une décision du Conseil des Etats que l'autre conseil a approuvée sans discussion (BOCN 2004 p.2032). Du texte actuellement en vigueur, il ressort que l'autorité administrative n'a pas la possibilité, dans des cas "de peu de gravité", d'infliger l'amende jusqu'à 5000 francs. Cependant, les cas de l'art. 12 al. 1 ont en commun qu'ils ont pour effet d'empêcher le contrôle, par cette autorité, du respect de l'art. 2. On comprend donc que, selon l'appréciation du législateur, ces mêmes cas, y compris le refus de donner des renseignements, correspondent au minimum à une infraction "plus grave" à ce même art. 2, et que le principe de la proportionnalité ne saurait donc justifier une sanction moins sévère qu'une interdiction pour la durée minimum d'un an. Ainsi, il n'est pas douteux que le texte adopté corresponde effectivement à l'intention du législateur. En particulier, l'art. 9 al. 2 let. b ne peut pas être interprété en ce sens que dans un cas "de peu de gravité", ou lorsque, pour une cause quelconque, la durée minimum d'un an semble trop sévère, l'autorité administrative doive renoncer à réprimer elle-même l'infraction et la dénoncer à l'organe compétent pour infliger l'amende pénale.
Dans la présente affaire, la sanction correspond au minimum prévu par l'art. 9 al. 2 let. b. Alors même que, selon ses dires, la recourante réalise une part importante de son chiffre d'affaires en Suisse, cette sanction échappe donc à toute critique du point de vue du principe de la proportionnalité.
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice. Elle n'aura par ailleurs pas droit à l'allocation de dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'emploi du 16 janvier 2008 est confirmée.
III. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 juillet 2009/dlg
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’ODM.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.