TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 avril 2008
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; MM. Guy Dutoit et Jean-Claude Favre, assesseurs ; Mme Anouchka Hubert, greffière.
Recourante
X._________________, à Vevey, représentée par Daniel Gandi, à Vevey,
Autorité intimée
Service de la population (ci-après : SPOP), Division asile, à Lausanne,
Objet
Autorisation de séjour annuelle B
Recours X._________________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 14 décembre 2007 refusant de transformer son permis F en permis B.
Vu les faits suivants
A. X._________________ (ci-après : X._________________), ressortissante somalienne née le 1er janvier 1968, est entrée en Suisse le 18 mars 1993 et y a déposé une demande d'asile. Par décision du 23 juin 1993, l'Office fédéral des migrations (ODM, anciennement Office fédéral des réfugiés) a rejeté sa demande et l'a mise au bénéfice d'une admission provisoire (permis F).
B. L'intéressée est divorcée depuis le 15 novembre 2000 du père de son enfant, né en 1986. Elle est remariée depuis le 8 mars 2004 avec Y._________________, ressortissant pakistanais également admis à titre provisoire.
C. Depuis son arrivée en Suisse, X._________________ a exercé différents emplois, tout d'abord auprès du restaurant 1.************** de 2.**************, du 8 octobre 2001 au 6 novembre 2001, puis auprès de 3.**************, du 27 novembre 2001 au 21 décembre 2001, et enfin auprès de l'hôtel 4.**************, à 5.**************, du 19 juillet 2006 au 30 septembre 2006 puis, à nouveau, du 24 février 2007 au 20 mars 2007. Depuis lors, elle n'a plus exercé d'activité lucrative.
D. Le 25 janvier 2007, l'intéressée a sollicité la transformation de son permis F en permis B. A l'appui de sa requête, elle exposait vouloir exercer "dignement" une activité lucrative et ne pas faire l'objet de poursuites.
L'instruction de sa requête a permis d'établir que la requérante ainsi que son époux avaient bénéficié de prestations d'assistance pour les périodes et pour les montants suivants :
Assistance totale :
du 01.09.2002 au 31.12.2002 d'un montant de fr. 4'241.00
du 01.01.2003 au 31.12.2003 d'un montant de fr. 13'114.40
du 01.01.2004 au 31.12.2004 d'un montant de fr. 20'674.45
du 01.01.2005 au 31.05.2005 d'un montant de fr. 11'048.15
du 01.08.2005 au 31.12.2005 d'un montant de fr. 11'106.95
du 01.01.2006 au 31.07.2006 d'un montant de fr. 17'945.10
du 01.11.2006 au 31.12.2006 d'un montant de fr. 5'111.00
du 01.02.2007 au 31.03.2007 d'un montant de fr. 5'499.80
du 01.05.2007 au 31.08.2007 d'un montant de fr. 11'140.60
Assistance partielle :
du 01.06.2005 au 31.07.2005 d'un montant de fr. 3'936.75
du 01.08.2006 au 31.10.2006 d'un montant de fr. 4'020.70
du 01.01.2007 au 31.01.2007 d'un montant de fr. 2'773.55
du 01.04.2007 au 30.04.2007 d'un montant de fr. 1'855.85
Le couple s'est vu reprocher en outre une escroquerie à l'assistance pour les périodes du 1er juin 2005 au 31 juillet 2005, pour un montant de 500 fr. 15, ainsi que du 1er août 2006 au 30 septembre 2006, pour un montant de 2'478 fr. 55. Il est actuellement en train de rembourser les montants susmentionnés, le solde de leur dette au 6 août 2007 s'élevant à 502 fr. 55.
E. Par décision du 14 décembre 2007, notifiée au plus tôt le lendemain, le SPOP a refusé de transformer le permis F de la requérante en un permis B pour des motifs d'assistance publique. Cette décision précise par ailleurs que l'intéressée peut poursuivre son séjour en Suisse puisqu'elle est au bénéfice d'une admission provisoire.
F. Le 31 décembre 2007, X._________________ a recouru auprès du Tribunal administratif (actuellement, depuis le 1er janvier 2008, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal). A l'appui de son recours, elle invoque en substance que le permis F qui lui a été accordé le 23 juin 1993 ne lui permet pas d'exercer une activité lucrative malgré les efforts consentis pour trouver du travail. Sa situation est particulièrement pénible car son statut ne lui permet pas de se libérer de sa dépendance continue à l'assistance publique. Une autorisation de travail lui permettrait de se sentir responsable et de pouvoir mieux s'intégrer dans la société. Elle précise par ailleurs qu'elle rembourse mensuellement, à concurrence de fr. 120.-, la dette de fr. 500.- contractée auprès de la FAREAS et que cette dette sera vraisemblablement amortie d'ici fin janvier 2008. Au vu de ses efforts d'intégration (notamment son casier judiciaire vierge, l'absence de poursuites, son fils naturalisé suisse), l'intéressée conclut à la délivrance d'une autorisation de séjour annuelle.
A l'appui de son recours, X._________________ a encore produit diverses pièces dont six réponses négatives à des offres de services présentées entre mai 2006 et octobre 2007.
G. La recourante s'est acquittée en temps utile de l'avance de frais sollicitée.
H. L'autorité intimée s'est déterminée le 17 janvier 2008 en concluant au rejet du recours.
I. Le 15 février 2008, la recourante a encore produit une attestation délivrée le 24 janvier 2008 par l'association Appartenances, de laquelle il ressort qu'elle fréquente depuis le 7 janvier 2008 l'espace "femmes Riviera" et qu'elle est inscrite à des cours de français se déroulant sur trois matinées.
J. Le tribunal a statué par voie de circulation.
K. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA ; RSV 173.36), la Cour de droit administratif et public connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du SPOP et de l'Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement rendues en matière de police des étrangers.
2. D'après l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, le recourant, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
3. Faute pour la loi du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE ; RS 142.20) d'étendre le pouvoir d'examen de l'autorité de recours à l'opportunité, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a et c LJPA ; cf. parmi d'autres, arrêt TA PE.1998.0135 du 30 septembre 1998, RDAF 1999 I 242 consid. 4). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307 consid. 2).
4. La nouvelle loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (ci-après : LEtr; RS 142.20), entrée en vigueur le 1er janvier 2008, abroge et remplace l'ancienne loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (ci-après : LSEE; Annexe à la LEtr; RO 2007 5488). Selon l'art. 126 al. 1er LEtr, les demandes déposées avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont régies par l'ancien droit. La présente demande ayant été formulée avant le 1er janvier 2008, le litige doit être examiné à l'aulne de l'ancienne LSEE.
5. a) Selon l'art. 1a LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. D’après l'art. 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour. Elle tiendra compte des intérêts moraux et économiques du pays, du degré de surpopulation étrangère et de la situation du marché du travail (art. 16 al. 1 LSEE et 8 du règlement d'exécution de la LSEE du 1er mars 1949 [RSEE ; RS 142.201]). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (cf. parmi d'autres ATF 127 II 161 consid. 1a = RDAF 2002 I p. 386 et 127 II 60 consid. 1a = RDAF 2002 I p. 390 ; 126 II 377 consid. 2 = RDAF 2001 I p. 690 et 126 II 335 consid. 1a = RDAF 2001 I p. 686 ; 124 II 361 consid. 1a), ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce.
b) L'art. 14 al. 1 de la loi du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi ; RS 142.31) a consacré le principe de l'exclusivité de la procédure d'asile. D'après l'art. 44 al. 1 et 2 LAsi, lorsqu'il rejette la demande d'asile ou qu'il refuse d'entrer en matière, l'ODM règle, si l'exécution du renvoi n'est pas possible, illicite ou ne peut être raisonnablement exigée, les conditions de résidence conformément aux dispositions de la LSEE relatives à l'admission provisoire. L'admission provisoire prend fin notamment lorsque l'étranger quitte la Suisse de son plein gré ou obtient une autorisation de séjour (art. 14b al. 2 LSEE). Si le canton est favorable à l'octroi d'un permis de séjour fondé sur l'art. 13 let. f OLE, il doit soumettre le dossier à l’ODM, qui décidera selon la procédure habituelle s'il s'agit d'un cas personnel d'extrême gravité.
c) En l'espèce, l'autorité intimée a statué sur la prétention de la recourante à obtenir une autorisation de séjour hors contingent fondée sur l'art. 13 let. f OLE. Le présent recours tend à faire trancher la question de savoir si l'autorité intimée a refusé à juste titre de transmettre le dossier de la recourante à l'ODM pour ce que ce dernier statue en application de la disposition susmentionnée.
6. a) D'après l'art. 13 let. f OLE, ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale. Dans la pratique, on parle, pour les permis de séjour délivrés dans les cas de rigueur, de permis "humanitaires". L’ODM est seul compétent pour autoriser une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers conformément à l'art. 52 let. a OLE. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, les autorités cantonales sont tenues de transmettre une proposition d'exemption des mesures de limitation uniquement si l'octroi de l'autorisation de séjour ne dépend plus que d'une telle exception. Si elles envisagent en revanche de refuser l'autorisation pour d'autres motifs, soit des motifs de police des étrangers (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.), elles n'ont aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91 consid. 1c, JT 1995 I 240 ; cf. également arrêts TA PE.2005.0597 du 18 janvier 2006, PE.2004.0398 du 7 février 2005).
Il découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions pour une reconnaissance d'un cas de rigueur doivent être appréciées restrictivement. Il est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte pour lui de graves conséquences. Pour l'appréciation du cas d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un tel cas n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. D'un autre côté, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période et s'y soit bien intégré ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas d'extrême gravité ; il faut encore que sa relation avec la Suisse soit si étroite qu'on ne saurait exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine (ATF 124 II 112 consid. 2 et la jurisprudence citée). A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que l'étranger a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation (ATF 130 II 41 s. consid. 3 et la jurisprudence citée).
Cela étant, selon la jurisprudence du Tribunal administratif, l'art. 13 let. f OLE figure au chapitre 2 de la loi intitulé "Etrangers exerçant une activité lucrative". Par définition, l'application de cette disposition suppose par conséquent que l'étranger concerné exerce une telle activité (v. arrêt TA PE.2005.0264 du 27 avril 2006 consid. 2 ; Alain Wurzburger, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, RDAF 1997 I p. 267 ss, spéc. p. 291).
b) S'agissant des étrangers n'exerçant pas d'activité lucrative, l'art. 36 OLE prévoit qu'une autorisation de séjour peut leur être accordée "... lorsque des raisons importantes l'exigent". Les motifs importants de l’art. 36 OLE constituent une notion juridique indéterminée. Les Directives LSEE rappellent à leur chiffre 541 qu’une application trop large de l’art. 36 OLE s’écarte des buts de l’ordonnance limitant le nombre des étrangers. Toujours selon ces directives, l’art. 36 OLE peut être invoqué, par analogie à l’art. 13 let. f OLE, dans des situations où l’étranger peut faire valoir qu’il se trouve dans une situation personnelle d’extrême gravité, pour autant qu’il n’envisage pas d’activité lucrative dans notre pays. Dans un tel cas, les critères développés en application de l'art. 13 let. f OLE s’appliquent par analogie.
Comme exposé ci-dessus (consid. 6a), des motifs d’assistance publique peuvent s’opposer à la délivrance d’une autorisation de séjour. En vertu de l’art. 10 al. 1 let. d LSEE, un étranger peut en effet être expulsé de Suisse ou d’un canton, si lui-même, ou une personne aux besoins de laquelle il est tenu de pourvoir, tombe d’une manière continue et dans une large mesure à la charge de l’assistance publique. Un simple risque ne suffit pas ; il faut bien davantage un danger concret de dépendance aux services sociaux (ATF 125 II 633 consid. 3c ; 122 II 1 consid. 3c). Pour apprécier si une personne se trouve dans une large mesure à la charge de l'assistance publique, il faut tenir compte du montant total des prestations déjà versées à ce titre. Pour évaluer si elle tombe d'une manière continue à la charge de l'assistance publique, il faut examiner sa situation financière à long terme. Il convient, en particulier, d'estimer, en se fondant sur la situation financière actuelle de l'intéressé et sur son évolution probable, s'il existe, dans l'hypothèse où il réaliserait un revenu, des risques que par la suite, il se trouve à la charge de l'assistance publique (ATF 122 et 125 précités, arrêt TA PE.2003.0315 du 21 juin 2004). Le revenu doit être concret et vraisemblable et, autant que possible, ne pas apparaître purement temporaire. Pour le reste, la notion d'assistance publique s'interprète dans un sens technique. Elle comprend l'aide sociale traditionnelle et les revenus minima d'aide sociale à l'exclusion des prestations d'assurances sociales, comme les indemnités de chômage (ATF non publié du 5 juin 2001 en la cause 2A.11/2001 consid. 3a). Dans le canton de Vaud, l'aide sociale vaudoise (ASV) et le revenu minimum de réinsertion (RMR) ont été regroupés par la nouvelle loi sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV; RSV 850.051), entrée en vigueur le 1er janvier 2006, dans une prestation unique appelée revenu d'insertion (RI; cf. art. 1 ch. 2 et 27 LASV).
7. En l'espèce, il s'agit de déterminer si c'est à juste titre que l'autorité intimée a considéré que des motifs d'assistance publique s'opposaient à l'octroi d'un permis à la recourante. Bien qu'elle indique être à la recherche d'un emploi, X._________________ n'exerce, actuellement du moins, aucune activité lucrative et est entièrement assistée par la FAREAS. Il en va de même de son époux. Si les intéressés ont certes été, durant certaines courtes périodes depuis leur arrivée en Suisse, au bénéfice d'une assistance partielle seulement, tel n'est pas le cas aujourd'hui.
La recourante fait valoir qu'elle aurait plus de facilité à trouver un emploi si elle était au bénéfice d'une autorisation de séjour annuelle. Cette argumentation n'est pas fondée. Les ressortissants étrangers dont les conditions de séjour sont réglées par le biais d'une admission provisoire ont en effet la possibilité d'exercer une activité lucrative. Les employeurs potentiels peuvent donc les engager sans avoir à respecter les conditions restrictives posées notamment par l'art. 8 OLE. L'affirmation selon laquelle l'obtention d'un permis B lui permettrait de sortir de sa situation d'assistée ne peut donc être suivie (dans le même sens, arrêt TA PE.2006.0527 du 22 février 2007). En résumé, la recourante n'ayant pas démontré qu'elle était capable de subvenir à ses propres besoins de manière durable au moyen d'une activité lucrative, l'autorité intimée n'a nullement abusé de son pouvoir d'appréciation en invoquant la dépendance à l'assistance publique pour refuser de soumettre son cas à l'ODM en vertu de l'art. 13 let. f OLE. A cela s'ajoute que la recourante n'a produit aucune attestation d'un employeur disposé à l'engager (condition nécessaire à une application de l'art. 13 let. f OLE) et qu'elle ne remplit pas non plus les critères de l'art. 36 OLE.
Enfin, le seul fait pour l'intéressée de ne pas faire l'objet de poursuites et de n'avoir jamais fait l'objet d'actes de défaut de biens ne permet pas de s'écarter de la décision attaquée.
8. En dernier lieu et comme l'a relevé à juste titre l'autorité intimée, la décision querellée ne porte que sur un refus de transformation d'un permis F en permis B. La recourante n'est donc pas tenue de quitter la Suisse et les arguments au sujet de l'inexigibilité de son départ sont sans pertinence.
9. Au vu des considérants qui précèdent, le recours ne peut être que rejeté et la décision entreprise confirmée. Compte tenu de l'issue du recours, les frais seront mis à la charge de la recourante déboutée (art. 55 LJPA).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du SPOP, division asile, du 14 décembre 2007 est confirmée.
III. Les frais du présent arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge de la recourante.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 avril 2008
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.